Širom Ujedinjenog Kraljevstva, gradonačelnici se sve više okreću javno-privatnim partnerstvima (PPP) kao strateškom mehanizmu za finansiranje i pružanje velikih projekata urbanog razvoja. Sa budžetima centralne vlade pod stalnim pritiskom i gradovima koji se takmiče za investicije, te saradnje nude pragmatičan put za izgradnju stambenih, unapređenje transportnih mreža i regeneraciju javnih prostora. Kombinovanjem nadzora javnog sektora sa privatnim kapitalom i ekspertizom, gradonačelnici teže da ubrzaju napredak na nekim od najhitnijih izazova sa kojima se suočavaju britanski gradovi, od stambene krize do infrastrukture neto nula.

Ovaj pristup nije nov Velika Britanija koristi privatne finansije za javne projekte još od Privatne finansijske inicijative (PFI) devedesetih godina ali uloga direktno izabranih gradonačelnika, posebno onih sa kombinovanim ovlastima, dala je JPP-ovima novi poticaj. Gradonačelnici u oblastima kao što su Veliki Mančester, Zapadni Midlands, i London sada imaju značajan uticaj na transport, stambeni i ekonomski razvoj, što ih čini ključnim igračima u strukturiranju i promociji partnerskih shema.

Šta su javno-privatna partnerstva?

Javno-privatna partnerstva su ugovorni aranžmani u kojima privatni subjekt preuzima dizajn, izgradnju, finansiranje i rad javnog projekta često u periodu od 25 do 30 godina. Zauzvrat, privatni partner dobija prihode, tipično iz javnog sektora u vidu unitarnih naknada, ili od korisničkih naknada kao što su cestarina ili prodaja karata. Osnovna ideja je da podeli rizike i nagrade: javni sektor dobija pristup unapred kapitalu i inovacijama privatnog sektora, dok privatni partner dobija predvidljiv, dugoročni povratak na svoje investicije.

UK je primenila JPP-ove u različitim sektorima od škola i bolnica do puteva i železnica. Moderni modeli JPP-a evoluirali su da bi uključili varijante lakšeg dodira kao što su ugovori o izgradnji i održavanju finansiranja (DBFM), kao i fleksibilniji sporazumi o podeli prihoda. Za gradonačelnike, žalba je jasna: PPP-ovi mogu da isporučuju infrastrukturu godinama ranije od tradicionalnih nabavki, i često mogu da donesu najsavremeniju tehnologiju i operativnu efikasnost koja javnim organima možda nedostaje interno.

Za dublji pregled struktura JPP, Institut za vladu pruža koristan objašnjavač istorije i modela privatnih finansija u javnim projektima.

Kako gradonačelnici koriste JPP u urbanom razvoju

Gradonačelnici širom Velike Britanije raspoređuju PPP kako bi se suočili sa specifičnim urbanim izazovima. Iako se prioriteti svakog grada razlikuju, tri oblasti su se pojavile kao najčešći fokus: stambeni, transportni i javni prostori.

Stambeni razvoj

U Velikoj Britaniji se suočava sa hroničnim nedostatkom pristupačnih stanova, a gradonačelnici koriste PPP-ove da otključaju zastale lokacije i ubrzaju isporuku. U većem Mančesteru, strategija gradonačelnika Endija Burnama oslanja se na zajedničke poduhvate sa privatnim investitorima da isporuče hiljade kuća za mešane tenure, uključujući značajan udeo pristupačnih jedinica. Doprinošenjem zemljišta iz javnog vlasništva i racionalnim odobravanjima planiranja, kombinovani autoritet smanjuje rizik za privatne partnere, čineći šeme finansijski održivim koje inače ne bi nastavile.

Slično tome, u Zapadnom Midlandsu, gradonačelnik Ričard Parker je zastupnički model partnerstva koji povezuje isporuku stanova sa infrastrukturnim poboljšanjima. PPP okvirom se obezbeđuje da se novi stambeni razvoj prati neophodnim putevima, školama i zelenim prostorima, finansiranim delom putem doprinosa programera i delom putem javnih donacija.

Birmingemski Perry Barr regeneracija, povezana sa igrama Commonwealtha 2022, nudi istaknuti primer. Savet partner sa privatnim konzorcijumom da preuredi veliku površinu u novi stambeni i komercijalni okrug, isporučujući preko 1.000 domova uz nove transportne veze i javno područje. Struktura JPP-a omogućila je brzu nabavku i izgradnju, ispunjavajući rok Igara istovremeno stvarajući dugoročnu imovinu za grad.

Transportna infrastruktura

Transport je klasičan PPP domen, a gradonačelniki Velike Britanije sve više koriste ta partnerstva da bi proširili i unapredili svoje mreže. Londonska Krosrail (sada Elizabetina linija) je isporučena delom putem modela PPP iako je njegova struktura bila neobično složena. U novije vreme, gradonačelnici su se fokusirali na manje razmere ali kritične projekte kao što su autobusni brzi tranzitni sistemi, biciklističke mreže i poboljšanja prigradskih železnica.

Na zapadu Engleske, gradonačelnik Metroa Dan Norris obezbedio je PPP za Ešton Gejt za hram Mids masovnu tranzitnu šemu, kombinujući javna sredstva sa privatnim investicijama u valjanje akcija i sistema. Partnerski okvir je omogućio da projekat krene napred dve godine ranije nego što bi tradicionalni ciklusi finansiranja dozvolili.

Mančesterska mreža za proširenje tramvajskih mreža takođe se oslanja na PPP. Transport za veći Mančesterski autoritet je koristio ugovore o dizajnu-gradnji-finansije-održavanju za nekoliko produžetaka Metrolinka, prenošenje rizika izgradnje na privatne konzorcije dok je zadržavao dugoročnu kontrolu nad vozarinama i kvalitetom usluga. Ovaj model se pokazao isplativim: produženje linije Oldham i Rochdale isporučeno je 15% u odnosu na standardne referentne mere nabavki.

Javni prostori i kulturne lokacije

Revitalizacija parkova, kvadrata i kulturnih prostora je još jedna oblast gde gradonačelniki koriste privatne investicije. Bristol je preuređenje Harboursidea, na primer, uključivalo JPP između gradskog veća i programera da pretvore napuštena pristaništa u riva za mešovitu upotrebu sa javnim šetnicama, restoranima i stanovima. Privatni partner finansirao je većinu izgradnje, dok je savet obezbedio plansku sigurnost i tekuće održavanje javnog prostora.

U Liverpulu, gradonačelnik Stiv Roteram nadgleda obnovu istorijskog riva grada kroz partnerstvo sa Liverpulskim regionom, udruženim vlastima i privatnim investitorima. Stvaranje Izložbenog centra Liverpul i širenje hotela Titanik omogućilo je JPP koji je delio prihode od domaćinstva događaja. Ovi projekti su podstakli turizam i stvorili stotine radnih mesta, demonstrirajući da PPP može da podrži i ekonomski rast i javno uživanje u urbanom prostoru.

Birmingemsko preustrojstvo Trga centralna javna plaža uključivalo je lokalno poslovno poboljšanje (BID) partnerstvo sa gradskim većem za finansiranje unapređenog osvetljenja, sedenja i programiranja događaja. Iako nije veliki infrastrukturni PPP, ovaj manji model pokazuje kako privatne firme mogu direktno da doprinesu pravljenju mesta.

Prednosti JPP-a za urbani rast

Prednosti JPP-a za razvoj grada su dobro dokumentovane, ali ih treba kritično proceniti.

Ubrzana isporuka projekta

Tradicionalne javne nabavke mogu biti spore meseci ili godine prolaze između začeća projekta i revolucionarnog. PPP-ovi komplikuju ovu vremensku liniju jer privatni partner ima snažne podsticaje da brzo završi i počne da stvara povrat. U mančesterskom MediaCityUK razvoju, PPP okvir je omogućio da se prva faza otvori u roku od četiri godine, u poređenju sa procenjenim sedam godina pod čisto javnim pristupom. Ova brzina je posebno vredna za gradonačelnike koji se suočavaju sa kratkim izbornim ciklusima i koji moraju da pokažu opipljive rezultate.

Troškovi efikasnosti i transfer rizika

PPP prebacuju mnoge rizike odlaganje izgradnje, preopterećenje troškova, operativni performansi sa javnog sektora na privatnog partnera. Budući da su privatne firme bolje opremljene za upravljanje tim rizicima i mogu da postignu ekonomije skale, projekti se često isporučuju isplativije. Studija Nacionalnog revizorskog ureda je utvrdila da su pravilno strukturirani PFI i PPP projekti u Velikoj Britaniji 60-70% veći izgledi da budu isporučeni na vreme i na budžet u odnosu na tradicionalne ugovore. Međutim, kritičari ističu da dugoročni servis duga može da otkloni te dobitke; pažljivo strukturiranje je suštinski.

Gradonačelnicima se mogućnost privlačenja privatnog kapitala takođe smanjuje neposredni pritisak na budžete saveta. Pošto vlada Velike Britanije određuje ograničenja na zaduživanje lokalnih vlasti, PPP omogućava gradovima da nastave sa velikim projektima bez prekoračenja fiskalnih ograničenja. To je posebno vredno za gradonačelnike regionalno važnih gradova kojima nedostaje centralno finansiranje Londona.

Pristup inovacijama i ekspertizaciji

Privatni partneri često donose specijalna saznanja da lokalna vlada ne može da održava in-house. U pametnim gradskim projektima kao što je Bristolovo raspoređivanje IoT senzora za praćenje kvaliteta vazduha PPP sa tehnološkom firmom obezbeđivala je vrhunsku opremu i analitiku podataka koje grad nije mogao sam da razvije. Gradonačelnici sve više koriste ta partnerstva za pilotiranje novih pristupa energetskoj efikasnosti, digitalnoj povezanosti i zelenoj infrastrukturi.

Na primer, partnerstvo Velike londonske vlasti sa Majkrosoftom da stvoridigitalni blizan - grada za planiranje simulacija kombinuje javne ciljeve sa privatnom tehnološkom sposobnošću. Rezultujući alat pomaže donosiocima odluka vizualizovanje uticaja novih kretanja na transport, kvalitet vazduha i korišćenje energije inovacija koja bi bila zabranjeno skupa za javni sektor da se razvija nezavisno.

Izazovi i razmatranja

Uprkos tim prednostima, PPP nije panacea. Gradonačelnici moraju da se snađu sa značajnim izazovima, a slabo strukturisana partnerstva mogu da uklope dugoročne obaveze poreskih obveznika.

Kompleksni pregovori

Izrada ugovora o javnoj nabavi koji balansira rizik i nagradu za obe strane je zloglasno teška. Pravna i finansijska složenost često zahteva skupe savetnike, a pregovori se mogu protezati godinama. UK-ove rane PFI bolnice su kritikovane zbog zaključavanja NHS-a u nefleksibilne ugovore koji su otežavali prilagođavanje usluga. Gradonačelnici moraju stoga da investiraju u robusnu unutar-kućnu sposobnost da pregovaraju pod jednakim uslovima sa privatnim konzorcijem, koji često imaju duboke pravne i finansijske resurse.

U mnogim udruženim vlastima, ova ekspertiza se još uvek gradi. Zapadna Midlandska udružena vlast je osnovala namjensku jedinicu za JPP 2022, ali manjim gradskim regionima možda nedostaje propusnost da efikasno upravljaju procesom. Transparentnost oko uslova ugovora je podjednako kritična; javnost mora da bude u stanju da ispita vrednost novca i dugoročne troškove bilo kog partnerstva.

Dugoroène obaveze i fleksibilnost

PPP obično radi 25 do 30 godina ili više. U tom periodu politički prioriteti mogu da se promene, ekonomski uslovi mogu da se promene, a tehnologija može da se razvija. Tramvajska PPP dogovorena 2010 može izgledati veoma drugačije u kontekstu električnih autonomnih vozila 2030-ih. Gradonačelnici moraju da grade fleksibilnost u ugovore kroz raskinute klauzule, pokretače za ponovnu pregovore, ili mehanizme za osvežavanje tehnologije da bi izbegli da budu zaključani u zastarela rešenja.

Kolaps Kariliona 2018. godine pokazao je rizike od prevelikog oslanjanja na jednog privatnog partnera. Nekoliko bolničkih i drumskih JPP-ova moralo je da bude spašeno od strane javnog sektora, izlažući poreske obveznike preopterećenjima troškova. Gradonačelnici moraju da osiguraju da imaju planove i finansijske rezerve za rukovanje takvim scenarijima, i da bi trebalo da izbegnu da sva svoja razvojna jaja stave u jednu privatnu korpu.

Javna odgovornost i vrednost za novac

Zato što PPP uključuje dugoročne javne isplate privatnim kompanijama, one se mogu posmatrati kao oblik neravnoteže zaduživanja. Nacionalna revizorska kancelarija je više puta označila da su PPP često skuplje od direktnog javnog zaduživanja na duže staze, zbog većih troškova privatnih finansija. Gradonačelnici moraju da osiguraju da bilo koji PPP nudi demonstracionu vrednost za novac ne samo putem budžetskog izbegavanja troškova danas, već putem pravog transfera rizika i operativnih koristi koje opravdavaju veći trošak finansiranja.

Javna transparentnost je jednako važna. UK Zakon o slobodi informacija može da se odnosi na neke ugovore o JPP-u, ali mnogi sadrže klauzule o poverljivosti koje ograničavaju nadzor. Izabrani gradonačelniki imaju posebnu odgovornost da budu otvoreni sa biračima o uslovima, troškovima i ciljevima performansi bilo kog partnerstva. Uključujući građane u fazi planiranja preko digitalnih platformi ili javnih sastanaka mogu da izgrade poverenje i pomognu da se rano identifikuju potencijalne zamke.

Za navođenje o upravljanju najboljim praksama, Institut za civilne inženjere nudi resurse za održavanje odgovornosti u PPP-ovima.

Studije slučaja u gradovima Velike Britanije

Nekoliko gradova u Velikoj Britaniji pružaju poučne primere JPP-a u akciji. Oni ilustruju i potencijal i praktičnu realnost razvoja zasnovanog na partnerstvu.

London: Krosrail i Elizabeth Line

Londonski projekat Krosrail najveći infrastrukturni projekat u Evropi delom je finansiran kroz PPP između Transporta za London (TfL) i privatnog konzorcijuma zaduženog za isporuku osnovnih tunela i stanica. Projekat se suočavao sa značajnim kašnjenjima i preopterećenjima troškova, delom zbog složenosti integracije više privatnih ugovora. Međutim, kada je jednom operativna, linija Elizabeta je transformisala putovanja preko kapitala, povećavši kapacitet za 10% i generišući milijarde u ekonomskim koristima. Lekcije iz Krosraila uticale su na to kako drugi gradonačelniki pristupaju velikim PPP-ovima, posebno oko alokacije rizika i nadzora.

Mančester: MediaCityUK

MediaCityUK u Salford Quaysu je glavni primer urbane regeneracije kroz PPP. Projekat je isporučen zajedničkim poduhvatom između Peel Holdingsa (privatnih) i BBC-a (javnosti), uz podršku gradskog saveta Salforda i Agencije za severozapadni razvoj. On je pretvorio nekadašnji dokovi u napredni medijski i tehnološki klaster, dom BBC-u, ITV-u i stotinama kreativnih preduzeća. Ključni faktor uspeha bio je fleksibilna struktura partnerstva koja je omogućila javnom sektoru da obezbedi zemljište i infrastrukturu dok je privatni partner upravljao gradnjom i komercijalnim razvojem. Rezultat je digitalno čvorište svetske klase koje je doprinelo preko milijardu funti za regionalnu ekonomiju u prvoj deceniji.

Bristol: Arena i Baltičko pristanište

Bristol je nastojao da izgradi arenu kasnije preimenovao Bristol Beacon za renovirano muzičko mesto prvobitno je koristio model PPP. Gradsko veće je udružilo sa privatnim programerom da izgradi veliko zabavno mesto na Baltičkom wharfu, ali je projekat na kraju otkazan nakon produženih pregovora o podeli rizika. Neuspeh je podvukao koliko je teško uskladiti interese u velikim arenama, gde su projekcije prihoda inherentno neizvesne. Međutim, grad je kasnije uspešno obezbedio PPPP da obnovi postojeću Colston Hall (sada Bristol Beacon) koristeći jednostavniji model finansiranja, demonstrirajući da je fleksibilnost u partnerskoj strukturi ključna struktura.

Bristol je u širem smislu pionir u korišćenju PPP-a za manje urbane intervencije. Bristol Gradsko veće Parkovi PPP za Castle Park uključivalo je privatnu kompaniju koja upravlja održavanjem i događanjima u zamenu za deo ugostiteljstva i prihoda od zapošljavanja. Ovaj model oslobodio je javna sredstva za druge prioritete, dok je održavao park dobro održavan.

Birmingem: Igre Komonvelta Legacy

Birmingem je koristio PPP da bi isporučio veći deo infrastrukture za igre Komonvelta 2022, uključujući obnovljeni stadion Aleksandar i atletsko selo Peri Bar. Selo je izgradio privatni graditelj u skladu sa sporazumom koji je garantovao graditelju dugoročni tok prihoda od iznajmljivanja jedinica kao studentskog smeštaja post-igra. Ova inovativna struktura omogućila je Birmingemu da izbegne unapred kapitalne troškove, dok još uvek isporučuje visokokvalitetne stambene objekte koji će služiti gradu decenijama. Međutim, okupacija post-gejmova je niža od očekivanog, što pokazuje rizik da prognoze potražnje ne mogu da materijališu rizik koji dele oba partnera.

Budućnost Outlook

Kako se gradonačelnikske moći Velike Britanije nastavljaju širiti kroz devolucione poslove, verovatno će se povećati upotreba JPP-ova u urbanom razvoju. Nekoliko trendova će oblikovati ovu evoluciju.

Prvo, klimatska hitnost pokreće potražnju za zelenom infrastrukturom od oblasnih mreža za grejanje do električnih punktova za vozila koja često zahteva značajne unapredne investicije. PPP-ovi mogu da otključaju privatni kapital za ove projekte, posebno gde se prihodi mogu generisati putem korisničkih naplata ili uštede energije. Pionirski pristup Velike Mančesterske kombinovane vlasti za remontiranje javnih zgrada koristeći PPP za energetsku efikasnost verovatno će biti repliciran u drugim gradskim regionima.

Drugo, vladin program za usklađivanje sredstava kanališe preko gradonačelničke kombinovane vlasti, od kojih će mnogi morati da dopune bespovratna sredstva privatnim investicijama da bi ostvarili svoje ambicije. Fond za poravnanje £4,8 milijardi podstiče lokalne oblasti da podnesu ponude koje bi mogle da ugroze privatno koinvestiranje, čime bi se efikasno podstaklo formiranje JPP.

Treće, gradonačelnici istražuju fleksibilnije modele partnerstva, kao što su obveznice za socijalni uticaj i opštinske obveznice koje su koizdane sa privatnim partnerima, kako bi se smanjilo oslanjanje na tradicionalne strukture u stilu PFI-ja. Nedavno osnovani Fond za urbane inovacije Liverpulskog grada koristi mešani model finansija, mešanje javnih bespovratnih sredstava, privatni kapital i ulaganje u uticaj za podršku malim urbanim projektima.

Međutim, uspeh budućih JPP-ova zavisiće od tri faktora: čvrstih okvira upravljanja, istinskog angažmana zajednice i spremnosti da uči iz prošlih grešaka kako domaćih tako i međunarodnih. Za komparativna perspektiva, OECD-ovo čvorište znanja o javnoj nabavi pruža studije slučaja i savete koje gradonačelniki Velike Britanije mogu da povlače.

Zaključno, javno-privatna partnerstva gradonačelnicima nude moćno, ali nesavršeno sredstvo za pokretanje urbanog razvoja. Kada se koriste strateški sa jasnim ciljevima, uravnoteženom raspodelom rizika i transparentnošću mogu da isporučuju transformativne projekte koje ni javnost ni privatni sektor ne mogu da postignu sami. Dok gradovi Velike Britanije upravljaju presecanjem izazova nestašice stanovanja, starenja infrastrukture i otpornosti na klimu, model JPP-a pod vodstvom gradonačelnika će ostati centralna osobina urbanog razvoja.