Uvod: Zašto je struktura vlade bitna za ekonomsku reformu

Ekonomske reforme i privatizacija ne dešavaju se u vakuumu. Oblikovane su, ubrzane ili blokirane političkom arhitekturom unutar koje kreatori politike rade. Dizajn vlade — bilo da se koncentriše na moć ili je raspršuje, bilo da se rukovodioci suočavaju sa slabim zakonodavnim ograničenjima ili snažnim proverama, bilo da su stranke disciplinovane ili fragmentirane — stvara skup podsticaja i uskih grla koja određuju koliko brzo i temeljito zemlja može restrukturirati svoju ekonomiju. Razumevanje tih strukturnih sila je suštinsko za investitore, razvojne praktičare, i kreatore politika.

U raspravi o strukturi i reformi vlade postoji dugačak pedigre. Politički ekonomisti su istakli daveto igrači“ — pojedinci ili grupe čiji je sporazum potreban za promene — mogu da zadrže čak i dobro osmišljene reforme. Obrnuto, sistemi koji omogućavaju odlučnu izvršnu akciju mogu da proguraju bolne prilagodbe, ali takođe mogu da nedostaju čekovi potrebni za izbegavanje političkih grešaka. Ovaj članak ispituje kako različite strukture vlade olakšavaju ili ometaju ekonomske reforme i privatizaciju, crtajući na uporednim dokazima i nudeći okvir za analizu.

Mapiranje pejzaža: Vladina struktura Tipologija

Parlamentarni sistemi

U parlamentarnom sistemu izvršna filijala (kabinet i premijer) je povučena iz i odgovorna za zakonodavni sistem. Ova fuzija ovlašćenja može da proizvede brzu reformu ili paralizovanu nestabilnost, zavisno od konfiguracije stranke. Vlada jedne stranke — kao u Ujedinjenom Kraljevstvu ili Novom Zelandu za veći deo posleratnog perioda — može brzo da izvrši zakon jer izvršni upravlja zakonodavnim programom. Međutim, kada su vlade koalicije norma, kao u Italiji ili Izraelu, moment reformi može da se uspori potrebom da se zadovolje višestruki interesi stranke.

U Westminsterskom stilu sistemi sa snažnim partijskim bičevima, retki su bekbench revolti, omogućavajući vladi da sprovede nepopularne, ali neophodne ekonomske mere. Obrnuto, sistemi sa slabom partijskom disciplinom ili čestim glasovima o nepoverenju mogu da vide promene nakon promene vlade.

Predsednièki sistemi

Predsednički sistemi razdvajaju izvršne i zakonodavne ogranke, svaka sa nezavisnim izbornim mandatima. Ovo razdvajanje može da stvori i mogućnosti i prepreke. Predsednik sa potpornom zakonodavnom većinom, kao što su Sjedinjene Države pod novim ugovorom Frenklina Ruzvelta, može da progura velike reforme. Ali kada je predsedavanje i kongres kontrolišu različite stranke — uslov poznat kao podeljena vlada — zakonodavni zastoj često rezultira. Predsednički sistemi takođe imaju tendenciju da imaju fiksne uslove, koji mogu da obezbede stabilnost ali i da izoluju tvrdoglavog izvršnog organa od pritiska javnosti.

Ključna osobina mnogih predsedničkih sistema je postojanje jakih provera i balansa, uključujući pravosudnu reviziju i dvokamerne zakonodavne zakone. To može da spreči brze ili iliberalne reforme, ali takođe umnožava broj bodova veta. Za privatizaciju, to znači da čak i predučeni predsednik može da se suoči sa mesecima ili godinama parničenja pre nego što se može prodati državno preduzeće.

Polupredsednički i hibridni sistemi

Francuska, Rusija i mnoge postsovjetske države rade pod polupredsedničkim sistemima, gde direktno izabrani predsednik koegzistira sa premijerom i kabinetom odgovornim za parlament. Ravnoteža vlasti menja se u zavisnosti da li predsednikova stranka kontroliše zakonodavstvo. Kohabitacija — kada predsednik i parlamentarna većina pripadaju različitim strankama — može da stvori unutrašnji sukob koji zastoji ekonomske reforme, kao što je viđeno u Francuskoj krajem devedesetih godina.

Drugi hibridni sistemi, kao što je Švajcarsko federalno veće ili centralizovana kontrola kineske komunističke partije, prkose lakoj kategorizaciji. kod autoritarne ili jednostranačke sistema, brzina reformi je često velika jer se igrači veta eliminišu, ali nedostatak odgovornosti može dovesti do grabežljive privatizacije i korupcije.

Federalne protiv Unitarnih Struktura

Pored izvršno-zakonodavnog odnosa, teritorijalna distribucija moći se može povećati. Federalni sistemi (npr. Indija, Brazil, Nemačka) devolviraju značajnu vlast državama ili pokrajinama. To može olakšati reformsko eksperimentisanje — inovacije politike na državnom nivou mogu se povećati — ali takođe stvara više regulatornih slojeva koji komplikuju privatizaciju. Na primer, u Indiji su pokušaji centralne vlade da se zaroni njen udeo u rudarstvu uglja dugo odlagani otporom država koje nose ugljen.

Unitarni sistemi (npr. Francuska, Japan) koncentrišu moć u centru, što olakšava nacionalnu reformu za sprovođenje — ali takođe rizikuju ignorisanje regionalnih varijacija koje bi mogle zahtevati skrojene pristupe.

Olakšavači ekonomskih reformi i privatizacije

Koncentrisana izvršna vlast i politička volja

Kada lider ili vladajuća stranka ima jasan izborni mandat i malo institucionalnih ograničenja, reforme mogu da se brzo kreću. To je često slučaj u parlamentarnim sistemima sa jednostranačkim većim značajkama. radikalne ekonomske reforme Novog Zelanda 1980-ih, koje su uključivale sveobuhvatnu deregulaciju, trgovinsku liberalizaciju i privatizaciju državnih sredstava, pokretala je vlada rada koja je kontrolisala parlament. Slično tome, penzionu privatizaciju Čilea početkom 1980-ih godina sprovodila je vojna diktatura koja nije bila protiv zakonodavne opozicije.

Međutim, koncentrisan autoritet je mač sa dve oštrice, bez nezavisnih provera reforme mogu biti loše dizajnirane ili zahvaćene prednosti za elitu. Ključ je u tome da snažna politička volja, kada se kombinuje sa kompetentivnim tehnokratima i transparentnim procesima, može da prevaziđe inerciju koja pogađa rascepljene sisteme.

Stabilna politička sredina i politika verifikacije

Investitori zahtevaju predvidljivost. Vladine strukture koje proizvode stabilne koalicije ili jednostranačke većine smanjuju rizik da će se ishodi reformi preokrenuti nakon sledećih izbora. Predsednički sistemi, sa svojim fiksnim uslovima, mogu da ponude stabilnost čak i ako je izvršni direktor nepopularan, sve dok predsednik ostaje nezaštićen. S druge strane, česti pad vlade u parlamentarnim sistemima (npr. 69 italijanskih vlada od 1946.) odvraćaju dugoročne investicije i čine privatizaciju manje atraktivnom ponuđačima.

Stabilnost zavisi i od nezavisnosti ključnih institucija. Kada se centralne banke, regulatorne agencije i antikorupcijska tela izoluju od političkih uplitanja — kao u nemačkom parlamentarnom sistemu ili predsedničkom sistemu Čilea, raste reformski kredibilitet.

Učinkovite institucije i administrativni kapacitet

Reforme i privatizacija nisu samo donošenje zakona; oni zahtevaju kompetentna birokracija za dizajniranje procesa prodaje, vrednovanja imovine i upravljanje tranzicijom. Zemlje sa snažnim tradicijama državne službe, kao što su Singapur i Novi Zeland, mogu efikasno da implementiraju složene privatizacije. Nasuprot tome, zemlje sa slabim institucijama mogu da vide privatizaciju koja vodi ka uništavanju imovine ili korupciji.

Vladine strukture koje podstiču meritokratsko regrutovanje i zaštitu državnih službenika od političkog otpuštanja (kao u mnogim parlamentarnim sistemima) imaju tendenciju da se izgradi veća institucionalna sposobnost. Predsednički sistemi sa teškim pokroviteljstvom, za razliku od toga, mogu da popune državna preduzeća političkim imenovanjima, čime će biti teže privatizovati ih kasnije.

Uloga nezavisnih regulatora i pasa čuvara

Uspešna privatizacija često zahteva osnivanje nezavisnih regulatornih tela za nadgledanje novoslobodnih tržišta. Na primer, parlamentarni sistem UK je stvorio regulatore kao što su Ofgem i Ofcom. Slično tome, indijskoj telekom revoluciji je pomogao snažan regulatorni autoritet. Prisustvo takvih institucija smanjuje rizik da privatne monopole zamene državne, koji mogu da izgrade političku podršku reformi.

Uzdizanje ekonomskih reformi i privatizacija

Politička nestabilnost i česta preokret u vladi

U zemljama sa višestranačkim koalicijama ili čestim glasovima o nepouzdanju, vremenski horizont stvaralaca politika se smanjuje. Nijedna vlada ne želi da troši politički kapital na bolne reforme koje mogu da donose plod samo nakon njegovog verovatnog pada. Ovaj problem je akutni u parlamentarnim sistemima sa proporcionalnim predstavništvom i visokom partijskom fragmentacijom, kao što je Italija devedesetih ili Izrael u velikom delu svoje istorije. Privatizacija planova se često pokreće ali onda se svodi na promene u koaliciji.

Korupcija i hvatanje države

Korupcija ne samo da preusmerava resurse već i stvara moćne interesne grupe koje se protive transparentnosti i konkursu. U sistemima sa slabim proverama i ravnotežama — bilo predsedničkim ili parlamentarnim — vladajuća elita može da koristi privatizaciju da nagradi drugare. Kada vladine strukture dozvoljavaju rukovodiocima da zaobiđu zakonodavnu kontrolu (npr., dekretom u nekim predsedničkim sistemima), privatizacija može da postane vozilo za otimanje imovine, a ne efikasnost. Privatizacija vaučera u 1990-ima je upozoravajući primer: odsustvo efikasnog regulatornog nadzora dovelo je do oligarhijske kontrole ključne industrije.

Nasuprot tome, sistemi sa snažnim antikorupcijskim agencijama i nezavisnošću pravosuđa — kao što je švedska parlamentarna monarhija — stvaraju okruženje u kojem je veća verovatnoća privatizacija da će proizvoditi konkurentna tržišta.

Koncentracija moæi i nedostatak konsenzusa

Iako previše igrača veta može da blokira reformu, premalo njih može da proizvede reforme koje nedostaju društvenom ulasku i kasnije se obrnu. U predsedničkim sistemima u kojima jedna stranka kontroliše sve grane, široka izgradnja koalicije može biti nepotrebna, ali reforme mogu da budu poništene kada opozicija na kraju osvoji funkciju. Strukturalne reforme Čilea pod Pinočetom su uglavnom održane nakon povratka demokratiji, ali samo zato što je opozicija suobličena ili su se reforme pokazale efikasnima. Međutim, u mnogim zemljama, reforme koje je usko koaliciono nametnula uskoro se ukidaju.

Veto igrači: Zakonodavci, Sudovi i socijalni partneri

Broj i raznolikost veto igrača — institucija ili aktera čiji je pristanak potreban za promenu politike — mogu oštro da ograniče reformu. U predsedničkim sistemima, izvršni direktor često mora da se pogađa sa odvojenim zakonodavstvom; u federalnim sistemima, subnacionalne jedinice mogu da blokiraju nacionalne reforme; u zemljama sa ustavnim sudovima, privatizacija može biti osporena kao kršenje imovinskih prava. Čak i radnički sindikati i poslovna udruženja mogu da deluju kao igrači veta kada su formalno ugrađeni u donošenje politika, kao u nemačkom korporacističkom modelu.

Poznat primer zastoja u radu sa vetom je neuspeh SAD da decenijama sprovede sveobuhvatnu reformu zdravstvene zaštite, iako slična dinamika može da zaustavi privatizaciju. Na primer, napori Indije da privatizuje banke javnog sektora suoče se sa protivljenjem sindikata zaposlenih i političkih stranaka, i napredak je bio spor sve dok se usljed kriza nije pomerio balans moći.

Studije slučaja

Novi Zeland: Laboratorija za reformu parlamenta

Pod prvostupanjskom parlamentarnom sistemom sa jednostranačkim većinskim vladama, Novi Zeland je prošao dramatičnu ekonomsku transformaciju između 1984. i 1993. godine. Rad i tadašnje nacionalne vlade deregulisali su finansijska tržišta, uklonili poljoprivredne subvencije i privatizovali telekomunikacije, aviokompanije i železnice. Odsustvo veta samo jedna zakonodavna komora i slaba lokalna vlada omogućilo je brzu promenu. Međutim, reforme su delom obrnute ili modifikovane u kasnijim godinama, pokazujući da koncentrisana moć može dovesti i do preobražaja. Prelazak na mešano proporcionalno zastupanje u 1996. godini je od usporavanja reformi tempo, ali raniji period ostaje udžbenik o tome kako parlamentarna nadmoć može da omogući strukturnu reformu. AN MFMF radne [ detalji su makroekonomekonomekonomekonomekonomekonomskog uticaju.

Čile: Demokratija, diktatura i održivost reformi

Iskustvo Čilea ilustrira kako struktura vlade utiče ne samo na pokretanje reformi već i na reformsku održivost. Vojna hunta (197390) je iskoristila svoju apsolutnu moć da sprovede radikalne tržišne reforme, uključujući privatizaciju socijalne sigurnosti, zdravlja i obrazovanja. Kada se demokratija vratila, nova vlada je zadržala mnoge od tih reformi jer su oni stvorili moćne korisnike i ustav zahtevali superveličine za ključne promene. Predsednički sistem Čilea, u kombinaciji sa snažnom nezavisnom centralnom bankom i regulatornim agencijama, obezbedio je stabilan okvir za nastavak reformi. Ipak, koncentracija moći u izvršnom takođe je dovela do skandala u procesima privatizacije, kao što je prodaja državnih preduzeća po neprocenjivanim cenama. OECD-ovo ekonomsko istraživanje Čilea analizira evoluciju.

Indija: Federalne parlamentarne kompleksnosti

Indijski federalni parlamentarni sistem kombinuje snažnu centralnu izvršnu vlast sa moćnim državnim vladama i višestranačkim pejzažom. Ekonomske reforme i privatizacija su bili nejednaki. Kriza saldo plaćanja iz 1991. omogućila je centralnoj vladi da progura sveobuhvatnu liberalizaciju jer je politički kontekst privremeno smanjio veto igrača. Međutim, naknadne reformske talase često su zaustavljali koalicioni partneri, državne vlade i sudovi. Na primer, privatizacija državnih banaka i osiguravajućih kompanija je više puta blokirana od strane sindikata zaposlenih podržanih političkim strankama. U međuvremenu, telekomunikacijska i avijacijska privatizacija uspela je jer su regulatorne institucije nastale i centralna vlada zadržala dovoljno autoriteta.

Ukrašavanje strategija reformi vladinim strukturama

Razumevanje strukture vlade nije samo akademska vežba, već ima praktične implikacije za reformatore, međunarodne organizacije i investitore, gde su tačke veta brojne, reformatori možda moraju da izgrade šire koalicije, da se fiskalne krize stvore prozori mogućnosti ili sekvence reformi da se minimizira protivljenje. U sistemima sa koncentrisanom izvršnom moći, reformatori bi trebalo da naglase transparentnost i nezavisni nadzor da bi sprečili hvatanje i obezbedili održivost.

Za privatizaciju, posebno izbor metodičkih pitanja, konkurentna nadmetanja, javna lista i otkup zaposlenih, svaki odgovara različitim političkim kontekstima, u parlamentarnim sistemima sa snažnom partijskom disciplinom, sveobuhvatan program privatizacije može se brzo legislatirati. U predsedničkim sistemima sa podeljenom vladom, reformatori bi mogli da se fokusiraju na manja, manje politički osetljiva državna preduzeća prvo da izgrade kredibilitet.

Zaključak

Struktura vlade nije sudbina, ali snažno uslovljava put i tempo ekonomskih reformi i privatizacije. Parlamentarni sistemi sa jednostranačkim većinskim značajkama mogu biti pokretači brzih promena, ali rizikuju da preteraju i preuzmu. Predsednički sistemi mogu da ponude stabilnost ali i zastoj. Federalne strukture dozvoljavaju eksperimentaciju ali komplikuju nacionalnu koordinaciju. Najuspešniji reformatori su oni koji razumeju sopstveni institucionalni pejzaž i strategije obrta koji rade sa — ne protiv — podsticajima koji su nastali njihovom vladinom strukturom. Stabilnost, efikasne institucije, i političke će ostati kritični sastojci, ali kako su sastavljeni zavisi od ustavnog i političkog konteksta. Kako zemlje širom sveta nastavljaju da se grapiraju sa izazovima liberalizacije i restrukturiranja države, lekcije iz komparativne političke ekonomije ostaju relevantne kao i uvek. Privatizacija Barometar:[F]