Uvod: Pravna arhitektura protivterorizma

Politika protiv terorizma je među najmoćnijim alatima koje suverene države imaju da spreče, poremeti i reaguju na dela političkog nasilja. Ipak, te politike ne postoje u vakuumu one su usidrene u pravnim okvirima koji definišu šta čini terorizam, daju vlastima obaveštajne i pravne agencije i postavljaju ograničenja na ostvarivanje državne moći. Dizajn tih okvira zahteva delikatnu ravnotežu: bezbednosne mere moraju biti dovoljno čvrste da neutralizuju pretnje, ali moraju i da poštuju individualna prava, spreče zloupotrebu i udovoljavaju međunarodnom pravu. Za edukatore, učenike i političare, razumevanje ove pravne skele je neophodno za procenu da li su antiteroristički napori efikasni, zakoniti i legitimni.

Moderna era protivterorizma počela je ozbiljno posle napada 11. septembra 2001. godine, ali njegovi koreni sežu u ranije sporazume i nacionalne statute o otmici vazduhoplovstva, uzimanju taoca i finansiranju nasilnih grupa. Danas je pravni pejzaž zakrpa međunarodnih konvencija, rezolucija Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija, regionalnih sporazuma i visoko specifičnih domaćih zakona. Svaki sloj interakcija sa drugima, stvara i usklađivanje i trenje. Ovaj članak istražuje međunarodne i nacionalne pravne okvire koji uređuju borbu protiv terorizma, uporni izazov balansiranja bezbednosti sa građanskim slobodama, i nastajajućih pitanja koja će oblikovati buduće zakonodavstvo.

Međunarodni pravni okviri

Na globalnom nivou, protivteroristički zakon se oblikuje prvenstveno kroz multilateralne sporazume i rad Ujedinjenih nacija. Savet bezbednosti UN-a je usvojio niz obavezujućih rezolucija u skladu sa poglavljem VII Povelje UN-a, primoravajući države članice da kriminalizuju terorističke akte, zamrznu imovinu osumnjičenih terorista, i sarađuju u istragama i tužilaštvu. Rezolucija 1373, usvojena jednoglasno posle 11. septembra, zahteva od država da uskrate sigurno utočište onima koji finansiraju, planiraju, podržavaju ili vrše terorističke akte.

Pored Saveta bezbednosti, paket sektorskih konvencija kriminalizuje specifične terorističke akte: Hašku konvenciju iz 1970. za suzbijanje nezakonitog napada aviona, Međunarodnu konvenciju protiv uzimanja talaca iz 1979. godine, Međunarodnu konvenciju za suzbijanje terorističkih bombaških napada iz 1997. godine, i Međunarodnu konvenciju iz 1999. godine za suzbijanje finansiranja terorizma. Zajedno, ti sporazumi formiraju sveobuhvatni pravni režim koji obavezuje države da gone ili izručuju prestupnike, uspostave nadležnost nad određenim zločinima i dele dokaze preko granica.

Ključni međunarodni instrumenti i njihov uticaj

  • Rezolucije Saveta bezbednosti UN (npr., 1373, 2178, 2396): Impozitivno obavezuje sve zemlje članice UN da usvoje protivterorističke zakone, pojačaju granične kontrole i suprotstave nasilnom ekstremizmu.
  • Međunarodna konvencija za suzbijanje finansiranja terorizma: Zahteva državama da kriminalizuju prikupljanje ili pružanje sredstava namenjenih terorističkim aktima, i da zaplene imovinu povezanu sa takvim aktivnostima.
  • Konvencija o prestupima i nekim drugim delima koje su preduzeli u avionu: Uspostavlja nadležnost nad zločinima u letu i olakšava izručenje prestupnika.
  • Globalna strategija kontraterorizma: Usvojena od strane Generalne skupštine UN 2006. godine, ovim neobvezujućim dokumentom izlaže se uravnotežen pristup rešavanju uslova koji su pogodni za terorizam, mere za sprečavanje i borbu protiv njega, izgradnju kapaciteta i zaštitu ljudskih prava.

Uprkos širini tih instrumenata, implementacija ostaje nejednaka. Mnoge države nemaju zakonsku infrastrukturu ili političku volju da potpuno prenesu obaveze sporazuma u domaće pravo. Osim toga, definicija samog terorizma ostaje osporavana; ni jedna univerzalno prihvaćena pravna definicija ne postoji, dajući državama široku širinu da klasifikuju određene akte kao terorizam ponekad ciljajući na političke protivnike, novinare ili aktiviste pod maskom protivterorizma. Specijalni izvjestitelj UN-a o ljudskim pravima i protuterorizmu je više puta naglasio rizike prevelikih definicija koje kriminalizuju miroljubive nesklade.

Regionalni pravni okviri

Regionalne organizacije su takođe razvile svoje protivterorističke pravne instrumente. Konvencija Saveta Evrope o sprečavanju terorizma (2005) od država članica traži da kriminaliziraju javne provokacije za počinjenje terorističkih krivičnih dela, regrutovanje i obuku. Evropska unija je usvojila brojne obavezujuće direktive i propise, uključujući Direktivu o suzbijanju terorizma iz 2017. godine, koja usklađuje definicije i kazne širom država članica EU i kriminališe akte kao što su putovanje u inostranstvo u terorističke svrhe. Konvencija Afričke unije iz 1999. o sprečavanju i suzbijanju terorizma, dopunjena protokolom iz 2004. godine, pruža regionalni okvir za izručenje, uzajamnu pravnu pomoć, razmenu obaveštajnih i ronilačkih prioriteta. Slično tome, Organizacija za saradnju Šangaja i Organizacija američkih država usvojile su kontraterorističke konvencije prilagođene svojim regionima.

Spoljne veze: Kancelarija Ujedinjenih nacija za kontraterorizam pruža detaljne informacije o globalnim pravnim instrumentima. U listu činjenica Evropskog parlamenta o borbi protiv terorizma navodi se zakonodavstvo EU.

Nacionalni pravni okviri

Dok međunarodni i regionalni instrumenti postavljaju standarde, stvarna implementacija zakona o borbi protiv terorizma se dešava pre svega na nacionalnom nivou. Svaka zemlja mora da prevede obaveze ugovora u domaće statute koji definišu terorističke akte, uspostave istražne ovlasti, odrede kazne i obezbeđuju proceduralne zaštitne mere. Ovi nacionalni zakoni se široko razlikuju, odražavajući različite pravne tradicije, ustavne strukture, političke kontekste i percepcije pretnji.

Sjedinjene Države: Zakon o američkom patriotu i dalje

SAD su reagovale na napade 11. septembra USA PATRIOT Act (2001), koji su dramatično proširili nadzorne ovlasti prema Zakonu o stranoj obaveštajnoj kontroli (FISA), omogućili roving prisluškivanja, odobrili prikupljanje poslovnih zapisa, i ublažili ograničenja deljenja inteligencije između sprovođenja zakona i obaveštajnih agencija. Naknadno zakonodavstvokao što je Zakon o reformi inteligencije i sprečavanju terorizma (2004) i Zakon o dopunama FISA (2008)još više proširenih vlasti. USA PATRIOT Akt je ponovo autorizovan i izmenjen nekoliko puta, najdavnije sa Zakonom o reautorizaciji SAD-a o 2020.

Američko protivterorističko pravo takođe uključuje Autorizaciju za upotrebu vojnih snaga (AUMF) usvojen 2001. godine, koja ovlašćuje predsednika da koristisve neophodne i odgovarajuće snage“ protiv nacija, organizacija ili osoba koje su učestvovale u napadima 11. septembra. AUMF je korišćen da opravda vojni pritvor, ciljana ubistva i operacije u više zemalja, podižu značajna pitanja o pravnim i ljudskim pravima. Savezni sudovi su često razmatrali protivterorističke mere, izjavljujući odluke o prisluškivanju bez naloga, zadržavanju neprijateljskih boraca i pravima američkih građana zarobljenih u inostranstvu.

Spoljna poveznica: Ministarstvo pravde za borbu protiv terorizma SAD navodi federalna ovlašćenja i tužilaštva.

Ujedinjeno Kraljevstvo: Zakon o terorizmu 2000. i uzastopne reforme

Osnovni antiteroristički statut Velike Britanije je Zakon o terorizmu 2000, koji pruža široku definiciju terorizma koji obuhvata akcije kojeutiču na vladu ili međunarodnu vladinu organizaciju“ ilipotiču javnost“ za političke, religijske, rasne ili ideološke uzroke. Zakonom se kriminalizira komisija, priprema i podsticanje terorizma, i daje policiji opsežno zaustavljanje i istraživanje, ovlašćenja za hapšenje i pritvor. PredviđanjeTeroristički akt 2006, Zakon o antiterorizmu, i sistem protivterorizma za osumnjičene teroriste koji ne mogu biti deportovani ili protiv njih, kao i Zakon o sprečavanju terorizma (TPIM) 2011uhvaćanje novih prekršaja, kao što je prisustvovanje terorističkog osposobljavanja u inostranstvu, i stvaranje sistema ograničavajućeg reda za teroriste koji ne mogu biti deportovanirani ili protiv terorizma.

UK se suočila sa znatnim kritikama zbog dužine pritvora na osnovu prednaplate (u početku 28 dana, kasnije smanjene na 14), upotrebe naloga za kontrolu (sada zamenjene TPIM-ovima), i nametanja osude vezane za terorizam na osnovu govora ili udruživanja. Evropski sud za ljudska prava presudio je protiv nekoliko antiterorističkih mera Velike Britanije, uključujući pritvor bez suđenja stranim državljanima po Zakonu o antiterorizmu, kriminalu i bezbednosti 2001. Britanski sudovi nastavljaju da uravnotežuju bezbednosne imperative sa Zakonom o ljudskim pravima 1998. godine, koji u domaćem pravu ugrađuje Evropsku konvenciju o ljudskim pravima.

Spoljna poveznica: Terorizam Act 2000 (full text)] može se pregledati na sajtu zakona UK.

Indija: Zakon o nezakonitim aktivnostima (prevencija)

Indijski primarni zakon o borbi protiv terorizma je Nezakoniti akt (Prevencija) (UAPA]], prvobitno usvojen 1967, ali značajno izmenjen 2004, 2008, 2013, i 2019. UAPA ovlašćuje centralnu vladu da proglasi organizacije kao terorističke entitete, kriminalizira članstvo u takvim grupama, i dozvoljava oduzimanje imovine povezane sa terorističkim aktima. Izmena iz 2019. godine proširila je definiciju terorizma da uključujesvaki akt koji ugrožava jedinstvo, integritet, bezbednost, ili suverenitet Indije“ i odobrila vladi autoritet da dizajnira pojedince kao teroriste, a ne samo organizacije. Ova promena je kritikovana za omogućavanje ciljanja ljudskih prava braniocima, novinarima i političkim protivnicima.

Indija takođe održava Nacionalnu istražnu agenciju (NIA), koja istražuje terorističke zločine širom zemlje. Zakonom o NIA 2008 godine agencija odobrava se sveobuhvatne ovlasti hapšenja, potrage i zaplene. U praksi, UAPA ima veoma nisku stopu osude, a mnogi slučajevi ostaju u toku godinama. Zakonske široke odredbe i strogi zahtevi za kauciju doveli su do produženja pritvora pre suđenja, što je izazvalo zabrinutost zbog dovršenog procesa. Vrhovni sud Indije je godinama podržao ustavnost UAPA-e, a istovremeno naglašavajući potrebu za zaštitom od proizvoljne upotrebe.

Spoljna poveznica: web stranica Nacionalne istražne agencije pruža studije slučaja i pravne ažuriranja.

Ostali zapaženi nacionalni pristupi

Kanadski Akt o antiterorizmu (2001, izmenjen 2015) kriminalizira učešće u terorističkim grupama i definišeterorističku aktivnost“ široko. Kanadska povelja o pravima i slobodama zahteva da sve antiterorističke mere budu demonstrativno neophodne i proporcionalne, a sudovi su uveli nove prekršaje za zagovaranje terorizma i proširila ovlasti Australijske bezbednosne organizacije (ASO) Zakon o zaštiti zemlje.

Navedeni primeri su česta tema: nacionalni antiteroristički zakoni imaju tendenciju da se prošire izvršna ovlašćenja, niži pragovi za nadzor i pritvor, i kriminalizuju pripremni akti i pridruženi govor. Rezultujuća tenzija sa ustavnim zaštitama i međunarodnim obavezama za ljudska prava je definisanje obeležja tog područja.

Balansiranje bezbednosti i građanskih sloboda

Centralna dilema protivterorističkog prava je kako efikasno boriti se protiv tajnih, smrtonosnih pretnji bez razbijanja demokratskih vrednosti koje je bezbednost namenjena zaštiti. Kritičari tvrde da mnogi zakoni posle 9.11. prestižu, nesrazmerno utiču na manjinske zajednice, kuliraju političke neslaganje i omogućavaju nadzor bez značajnog nadzora. Zagovornici protiv kojih terorizam predstavlja jedinstvenu opasnost koja zahteva vanredne mere i da su pravni okviri dizajnirani sa ugrađenim proverama.

Pravni mehanizmi nadzora i odgovornosti

Da bi se zaštitili od zlostavljanja, veæina demokratija ugraðuje više slojeva nadzora u njihove okvire protiv terorizma:

  • Sudska revizija: Sudovi osuđuju izazove za nadzor, pritvor i krivično gonjenje. Na primer, Vrhovni sud SAD u Rasul protiv Buša (2004) presudio je da strani zatvorenici u Gvantanamo zalivu mogu da ospore njihovo zadržavanje u federalnim sudovima. U Velikoj Britaniji, Sud za istražne ovlasti sasluša pritužbe protiv obaveštajnih agencija.
  • Parlamentarni odbori za nadzor: tela kao što su Obaveštajni komitet Senata SAD i Odbor za obaveštajnu i bezbednosnu bezbednost Velike Britanije pregledaju izvršne akcije, često sa pristupom poverljivom materijalu.
  • Nezavisni inspektori generalni: Agencije kao što je Ministarstvo pravde SAD-a Generalni inspektor i Kancelarija za komunikacije UK Intercepcija obavljaju unutrašnje revizije i istrage.
  • Nacionalne institucije za ljudska prava: Komisija u zemljama poput Indije i Južne Afrike ispituje uticaj zakona o borbi protiv terorizma na temeljna prava.
  • Međunarodna tela za ljudska prava: Odbor UN za ljudska prava, Evropski sud za ljudska prava, i Međuamerička komisija za ljudska prava mogu da izdaju obavezujuće odluke ili preporuke kada države krše ugovorne obaveze.

Kontroverzne mere i njihovi pravni izazovi

Nekoliko antiterorističkih politika izazvalo je produžene pravne bitke. Nedefinitno zadržavanje bez suđenja u zalivu Guantánamo, odobreno pod američkim AUMF-om, bilo je osporeno u više slučajeva Vrhovnog suda, što je dovelo do habeas korpus prava za pritvorene ali i do daljeg oslanjanja na vojne komisije sa spornim pravnim statusom. Kontrolne naredbe u Velikoj Britanijinametnute bez potpunog krivičnog suđenjanašli su kršenje članka 5. (pravo na slobodu) i članka 6. (pošteno suđenje) Evropske konvencije od strane Doma lordova ]]

U Indiji je deka imenovana kao teroristima u skladu sa amandmanom UAPA iz 2019. godine osporena u Vrhovnom sudu na osnovu toga što krši član 21. (pravo na život i ličnu slobodu) i član 14. (jednakost pred zakonom). Sud je izdao privremene pravce kojima se od vlade zahteva da obezbedi razloge za imenovanje i da dozvoli sudsku reviziju, ali konačne odluke ostaju u toku.

Uloga zakona o ljudskim pravima

Međunarodni zakon o ljudskim pravima pruža suštinski normativni okvir za procenu antiterorističkih mera. Jezgrični ugovori Međunarodni savez o građanskim i političkim pravima (ICCPR), Konvencija protiv mučenja (CAT), i Evropska konvencija o ljudskim pravimazabranjuju proizvoljno zadržavanje, mučenje i diskriminaciju, i zahtevaju od država da osiguraju prava na fer suđenje, slobodu izražavanja i privatnost. Dok države mogu da se odstupaju od određenih obaveza tokom javnog vanrednog stanja (Čl. 4, ICCPR), takva odstupanja moraju biti privremena, proporcionalna i nediskriminatorska. Odbor UN za ljudska prava je više puta izrazio zabrinutost zbog država koje koriste protivterorizam kao izgovor za trajna ograničenja prava.

Na primer, UK Zakon o terorizmu 2000 uključuje standard “razumne sumnje” za zaustavljanje i istraživanje, dok američki Sud za spoljne obaveštajne službe mora da odobri većinu naloga za nadzor. Ipak efikasnost tih zaštitnih mera zavisi od čvrste nezavisnosti pravosuđa, transparentnog izveštavanja i budnog civilnog društva. Kada su institucije za nadzor slabe ili su suočene, rizik od kršenja prava se oštro povećava.

Problemi u borbi protiv terorizma

Predeo terorističke pretnje se razvija, a pravni okviri moraju da se prilagode. četiri oblasti u razvoju su posebno značajne: sajber terorizam, upotreba veštačke inteligencije, povratak stranih terorističkih boraca iz zona sukoba, i sve zamagljenije linije između terorizma i drugih oblika teškog kriminala.

Sajber terorizam i digitalna jurisdikcija

Akcije terorizma počinjene digitalnim sredstvima kao što su hakovanje kritične infrastrukture, širenje propagande ili finansiranje napada putem kriptovalutapostižu nova pravna pitanja. Postojeći zakoni možda ne pokrivaju jasno sajber napade koji uzrokuju fizičku štetu ili raširenu ekonomsku štetu, i uspostavljanje nadležnosti kada se počinioci nalaze u različitim zemljama je složeno. Savet Evrope Budimpeštanska konvencija o kibernetičkom kriminalu pruža okvir za međunarodnu saradnju, ali ne posebno obraća terorizam. Neke države su usvojile same sajber-terorističke prekršaje, dok se drugi oslanjaju na opće zakone o zloupotrebi računara. UN trenutno pregovara o novoj konvenciji o kiber-kriminalu, koja može uključivati odredbe terorizma, ali su pregovori sadržajni oko definicija i zaštite ljudskih prava.

Veštaèka inteligencija i prediktivno politiziranje

Vlade sve više raspoređuju AI sisteme za otkrivanje pretnji, kao što su automatizovana analiza društvenih medija, nadzorni video i putni obrazac. Ovi alati izazivaju zabrinutost oko algoritamske pristranosti, nedostatka transparentnosti i erozije privatnosti. Upotreba AI zapredvidljivo policijsko delovanje“ u borbi protiv terorizma je izazvana na osnovu toga da nerazmjerno cilja etničke i verske manjine. Predloženi Aktu o veštačkoj inteligenciji Evropske unije, klasifikuje se protiv terorizma kaovisoki rizik“, zahtevajući procenu sukladnosti i ljudski nadzor. Međutim, mnoge države u Aziji i Africi usvajaju AI alate bez ekvivalentnih regulatornih zaštitnih ograničenja. Pravni okviri će morati da izbalansiraju potencijalne bezbednosne koristi AI-ja protiv osnovnih prava na privatnost, nediskriminaciju i proces.

Strani teroristi i povratnici

Propast teritorijalnog kalifata Islamske Države ostavila je desetine hiljada stranih državljana i članova njihovih porodica koji su zadržani u logorima u severoistočnoj Siriji. Države se suočavaju sa dilemom repatrijacije svojih građana za krivično gonjenje ili rehabilitaciju naspram ostavljanja njih na neodređeno vreme ili pokušaja da im se oduzme nacionalnost. Međunarodno pravo, uključujući ICCPR i Konvenciju o smanjenju bezakonja, ograničava sposobnost država da obezbede osobe. Nekoliko zemalja, uključujući Sjedinjene Države, Ujedinjeno Kraljevstvo i Francusku, suočilo se sa parnicama oko odluka o opozivu državljanstva navodnih boraca. Rezolucija Saveta bezbednosti UN-a 2396 (2017) poziva države da procesuraju ili rehabilitiraju povratnike, ali implementacija varira. Sve veći broj pravnih učenjaka tvrdi da ćebe pristupa kršenjem međunarodnim obavezama ljudskih prava i da su pojedinačni, des-komplijanski procesi su obavezni.

Zamagljene linije sa organizovanim kriminalom

Terorističke grupe se sve više bave transnacionalnim organizovanim kriminalom krijumčarenjem droge, otmicom za otkupninu, krijumčarenjem artefakata i prirodnim resursima da bi finansirale svoje operacije. Ova konvergencija izaziva zakonske kategorizacije: da li bi trgovac drogom čija zarada ide terorističkoj grupi bila procesuirana po protivterorizmu, zakonu o organizovanom kriminalu ili obema? Neke zemlje su usvojile statutematerijalne podrške“ koji kriminalizuju bilo kakvu finansijsku ili logističku pomoć imenovanim terorističkim organizacijama, čak i ako pomoć nije sama po sebi nasilna. Kritičari tvrde da takve odredbe preširoko, potencijalno kriminalizirajući humanitarnu pomoć ili legitimne poslove. Sudovi su počeli da se bave tim pitanjima, posebno u slučajevima u kojima se bave finansijske transakcije sa grupama kao što su Hezbolah ili talibani.

Zaključak: Zakon o pravnom poravnanju koji se nastavlja

Politika protiv terorizma nije statična; one evoluiraju kao odgovor na nove pretnje, sudske odluke, političke pritiske i menjanje javnog mnjenja. Pravni okviri koji uređuju ove politike pružaju i autoritet za delovanje i granice unutar kojih se mora desiti akcija. Razumevanje ove dvostruke uloge kao omogućavača i ograničavača je neophodno za svakoga ko želi da proceni da li su antiteroristički napori zakoniti, legitimni i efikasni.

Međunarodni pravni režim je uspeo da uspostavi osnovne obaveze i olakša saradnju, ali je i dalje rascepljen i često neproveden. Nacionalni zakoni odražavaju različite pristupe, ali dele zajedničku tendenciju da se proširi izvršna vlast, često na račun individualnih prava. Najobustupniji okviri su oni koji su usađivali jak nadzor, pravosudni pregled i zaštitu ljudskih prava od uvodau odnosu na posle zloupotrebe dolaze do izražaja. Kako se preteće evoluiraju, pravni okviri moraju da urade više nego da reaguju; moraju da predviđaju buduće izazove i da usvoje zaštitne mere utemeljene u vladavini zakona. Ravnoteža između bezbednosti i slobode nikada nije trajno pogođena, ali se može upravljati transparentnim, odgovornim i principisanim pravnim dizajnom.