Razumevanje izvršnih naredbi i njihovog uticaja na politiku

Izvršne naredbe se rangiraju među najposljedičnijim instrumentima koji su dostupni predsedniku SAD za oblikovanje domaće i spoljne politike. Ove direktive omogućavaju izvršnom direktoru da usmerava federalne agencije, interpretira postojeće zakone i postavlja prioritete bez čekanja na kongresno odobrenje. Dok Ustav SAD ne izričito pominje izvršne naredbe, one potiču od predsednika’s član II autoriteta do “pobrinite se da se zakoni verno izvrše” i od obezbeđivanja izvršne vlasti u jednoj osobi. Tokom američke istorije, predsednici su koristili izvršne naredbe da ostvare velike političke smene, odgovore na hitne slučajeve, i unapred njihove agende kada se zakonodavna akcija zaustavi.

Moc izvršnog reda leži u njegovom posredništvu i opsegu. Jedinstveni potpis može da preusmeri milijarde dolara u federalnoj potrošnji, restrukturiranju regulatornog izvršenja ili uspostavljanju novih programa. Ipak ova moć nije apsolutna. Izvršna naredba mora biti utemeljena u ustavnom autoritetu ili zakonskoj delegaciji, i ona može biti poništena od strane Kongresa ako donese zakon koji protivreči redu, ili od strane sudova ako red prevazilazi predsednik’s pravni autoritet. Razumevanje kako izvršne naredbe funkcionišu, kako su evoluirale, i koja ograničenja su im bitna za svakoga ko želi da shvati dinamiku američkog upravljanja.

Kakva su izvršna nareðenja i kako funkcionišu

Izvršna naredba je potpisana, pisana direktiva predsednika koji upravlja radom federalne vlade. Pravni efekat izvršne naredbe može da varira: neke naredbe jednostavno upućuju agencije da prouče pitanje ili prijave nalaza, dok druge stvaraju obavezujuće zahteve koji nose snagu zakona za zaposlene izvršne grane. Izvršni nalozi su numerirani sekvencijalno i objavljeni u Federalni registar, zvanični časopis federalne vlade. Sistem brojanja datira iz 1907. godine, kada je Ministarstvo države počelo katalogizirati naredbe retroaktivno i prospektivno.

Izvršna naređenja se razlikuju od drugih predsedničkih instrumenata kao što su proglasi i predsednički memorandum. Proglasi tipično rešavaju ceremonijalne stvari ili najavljuju političke pozicije ali mogu imati i pravni efekat, kao u slučaju tarifnih prilagođavanja ili povlačenja zemljišta. Predsednički memorandum je sličan izvršnim nalozima ali nisu obavezni da budu objavljeni u Federalnom registru, iako su mnogi. Memoranda često rešava više rutinskih administrativnih pitanja ili direktnih specifičnih agencijskih akcija bez formalnog numeriranja i praćenja koje izvršne naredbe dobijaju.

Prvo, predsednik’, ustavni autoritet kao vrhovni komandant oružanih snaga daje vlast nad vojnim i nacionalnim bezbednosnim pitanjima. Drugo, predsednik ima ovlašćenje da usmerava izvršnu granu i svoje zaposlene u sprovođenju zakona koje je usvojio Kongres. Treće, Kongres može eksplicitno da delegira ovlašćenje predsedniku da izdaje naređenja o posebnim temama, kao što su nametanje sankcija ili prilagođavanje trgovinske politike. Kada Kongres delegatira takvu vlast, usled toga izvršna naređenja nose istu zakonsku težinu kao i statuti, sve dok ostaju u okviru delegacije.

Istorijski razvoj izvršnih naredbi

Predsednik Džordž Vašington je izdao prvu izvršnu naredbu 1789. godine, usmerava šefove odeljenja da pripreme izveštaje o stanju svojih odeljenja i da podnesu svoja mišljenja o stvarima koje zahtevaju akciju.

Predsednik Tomas Džeferson je tokom devetnaestog veka, tokom rata u Barbariji, izdao proglas o emancipaciji 1863, koji je, tehnièki, bio predsednièki proglas, funkcionisao kao izvršni nalog za oslobaðanje porobljenih ljudi u konfederativnim državama.

Predsednik Frenklin D. Ruzvelt je tokom prvog mandata izdao više izvršnih nareðenja od bilo kog predsednika u istoriji, u odnosu na preko 300 godišnje, a njegov izvršni red 9066 je odobrio prisilno premeštanje i interniranje japanskih Amerikanaca tokom Drugog svetskog rata, odluku koja je kasnije bila neustavna od strane Kongresa i sudova. Predsednik Hari S. Truman je koristio izvršno nareðenje 9981 da desegreguje oružane snage, obeleženu akciju koja je prethodila i uticala na šire zakonodavstvo o građanskim pravima 60-ih. predsednik Dvajt D. Ajzenhauer je izdao naređenje da se desegregacija škole u Malom Roku, Arkanzasu, savezom protiv Nacionalne garde.

Predsednik Ronald Regan je iskoristio izvršna nareðenja da smanji regulatorna opterećenja i upravlja federalnim zemljišnim fondovima. Predsednik Bil Klinton je izdao nareðenja o zaštiti životne sredine, sigurnosti radnika i javnom zdravlju. Predsednik Džordž V. Buš je izdao nareðenja vezana za nacionalnu bezbednost i politiku pritvora posle 11 septembra. Predsednik Barack Obama je koristio izvršne naredbe za sprovođenje programa Deferred akcije za dolazak dece, uspostavljanje propisa o klimatskim promenama, i podizanje minimalne plate za federalne preduzetnike. Predsednik Donald Trump je izdao naloge o imigracionim ograničenjima, deregulaciji i trgovinskoj politici. Predsednik Džo Biden je izdao naredbe za ukidanje mnogih politika o promenama klime i rešavanje pandemije COVID-19, klimatske promene i rasne jednakosti.

Proces izdavanja izvršnog reda

Uprkos percepciji da predsednik može da izda izvršni nalog po volji, proces uključuje nekoliko faza revizije i koordinacije. Proces počinje kada predsednik ili viši osoblje Bele kuće identifikuju potrebu politike koja se može rešiti kroz izvršnu akciju. Relevantan politički tim izradi nalog, često u koordinaciji sa pogođenim agencijama i Kancelarijom potpredsednika.

Pregled prava i politike

Nacrt izvršnog naloga podnosi se Uredu za menadžment i budžet i Odelenju Pravosuđa Pravnog saveta za reviziju. Kancelarija Pravnog saveta ispituje nalog da se osigura da ima čvrstu pravnu osnovu u Ustavu ili saveznom statutu. Ova revizija je kritična jer se red koji nedostaje pravnom autoritetu može osporiti na sudu i proglasiti nevažećim. Kancelarija za upravljanje i budžet pregledava nalog za njen budžetski uticaj, regulatorne implikacije, i doslednost sa postojećom politikom.

Koordinacija i komentari Agencije

Nakon revizije zakona i politike, nacrt naloga se cirkuliše relevantnim federalnim agencijama za komentar. Agencije ocenjuju da li će se red sukobiti sa njihovim zakonskim odgovornostima, nametnuti nove zahteve za izveštavanje ili stvoriti operativne izazove. Ovaj proces revizije među agencijama može trajati nedeljama ili mesecima, u zavisnosti od složenosti i kontroverzi reda. osoblje Bele kuće posreduje u sporovima između agencija i prepravlja nalog za rešavanje primedbi.

Konaèno odobrenje i objavljivanje

Kada proces pregleda bude završen, konačni tekst se predstavlja predsedniku na potpis. Predsednik može da potpiše nalog u ceremoniji sa pokrivenošću štampe ili u privatnom sastanku, u zavisnosti od političkog konteksta. Nakon potpisivanja, nalog se prenosi na Federalni registar za objavljivanje. Izvršna naređenja stupa na snagu po objavi ili na datum koji je naznačen u poredku. Agencije zatim dobijaju navođenje implementacije iz Bele kuće i počinju da preduzimaju akcije potrebne po nalogu.

Uticaj politike izvršnih naredbi

Izvršna naređenja mogu da proizvedu velike političke promene koje utiču na milione Amerikanaca. uticaj često zavisi od obima reda, resursa koji su dostupni za implementaciju, i spremnosti naknadnih administracija da održavaju ili preokrenu politiku.

Inovacije u politici bez zakonodavstva

Jedna od najvažnijih funkcija izvršnih naloga je omogućavanje predsednicima da se bave hitnim potrebama ili ispitnim političkim pristupima bez odlaganja zakonodavnog procesa. Kada je Kongres blokiran, predsednici mogu da koriste izvršne naloge da unaprede svoje prioritete u okviru postojećih pravnih okvira. To je posebno značajno u oblastima kao što su regulacija životne sredine, sprovođenje imigracije i građanska prava. Na primer, Deferred Action for Childhood Dolazaks program koji je stvorio predsednik Obama 2012. godine obezbedio je privremenu zaštitu od deportacije stotina hiljada mladih imigranata koji su dovedeni u Sjedinjene Države kao deca. Program je delovao skoro deceniju pre nego što su administrativne promene i pravni izazovi promenili njegov opseg.

Regulatorne i administrativne promene

Mnoge izvršne agencije nalažu direktne agencije da izdaju nove propise ili da revidiraju postojeće. Predsednik Klinton’ Izvršna naredba 12866 je uspostavila sveobuhvatni regulatorni proces koji je zahtevao od agencija da procene troškove i koristi značajnih propisa. Predsednik Trump’ Izvršna naredba 13771 zahtevala je od agencija da eliminišu dva postojeća propisa za svaku novu regulativu izdatu. Predsednik Biden’ Izvršna naredba 14008 o klimatskim promenama usmerena agencijama da razviju vladin pristup za smanjenje emisija gasova staklene bašte. Ove naredbe preoblikuju regulatorni pejzaž bez potrebe novog zakonodavstva.

Nacionalna bezbednost i spoljna politika

Izvršna nareðenja imaju duboke efekte na nacionalnu bezbednost i spoljne odnose. Predsednici su koristili izvršne naloge da nametnu ekonomske sankcije stranim vladama i entitetima, ograniče putovanja iz određenih zemalja, ovlašćuju vojne akcije i klasifikuju ili deklasifikuju nacionalne informacije o bezbednosti. Međunarodni zakon o vanrednim ekonomskim silama daje predsedniku široku ovlašćenja da proglasi nacionalne hitne slučajeve i izda izvršne naloge kojima se reguliše trgovina sa stranim narodima.

Ustavne granice i pravosudna revizija

Ustav postavlja važne granice na predsednika’ ima pravo da izdaje izvršne naredbe. Najosnovnije je da predsednik ne može da stvori novi zakon ili odgovarajuća sredstva bez kongresnog odobrenja. Izvršna naređenja moraju da prate njihovu vlast do ili do određenog statuta koji je usvojio Kongres ili do predsednika’s ustavnih ovlašćenja. Ako izvršna naredba prevaziđe ove granice, sudovi mogu da ga ospore.

Nekoliko značajnih predmeta Vrhovnog suda je definisalo granice izvršne vlasti. Youngstown Sheet and Tube Company protiv Sawyera (1952), Sud je smatrao da je predsjednik Truman premašio svoju vlast kada je izdao izvršnu naredbu da se zaplene čeličani tokom Korejskog rata kako bi se sprečio štrajk. Sud je presudio da predsednik nije imao ustavno ili zakonsko ovlašćenje da preuzme privatnu imovinu u odsustvu kongresnog odobrenja. Pravda Robert Jackson’ saglasno sa mišljenjem je uspostavio trodelni okvir za procenu predsedničke vlasti: predsednik’ vlast je na svom maksimumu kada deluje na ekspresno ili implicirano kongresno odobrenje, pri svom najnižem delovanju protiv Kongresa izraženo, a u zoni sumrak Kongresa nije se obratio.

U novije vreme, sudovi su poništili ili ograničili izvršne naloge na raznim osnovama. Vrhovni sud delimično je potvrdio i delimično oborio predsednika Trumpa’ nalozima o zabrani putovanja Trump protiv Havaja (2018) ustanovivši da predsednik ima zakonsko ovlašćenje da ograniči ulazak ali da se nalog može razmotriti zbog verske diskriminacije. Sudovi blokiraju predsednika Biden’ program za oproštaj studentskog kredita, saznajući da je premašio autoritet delegiran izvršnom ogranku pod višim ovlašćenjima za obrazovanje. Ovi slučajevi ilustruju da su izvršne naredbe predmet značajnog sudskog nadzora.

Kontroverze i kritike izvršnih redova

Kritièari tvrde da prekomerno oslanjanje na izvršne naredbe potkopava demokratsku odgovornost dozvoljavajuæi predsedniku da zaobiðe Kongres, koji je ogranak koji je najizravniji odgovor biraèima, kada predsednici koriste izvršna nareðenja da postignu ciljeve politike koje je Kongres odbio da izvrši, rizikuju da koncentrišu vlast u izvršnoj filijali i iskrive razdvajanje ovlašæenja.

Još jedna kritika je da izvršne naredbe može poništiti sledeći predsednik, stvarajući nestabilnost politike i smanjujući predvidljivost koju preduzeća, državne vlade i pojedinci trebaju za planiranje. Predsednik koji izdaje izvršni red o klimatskim promenama ili imigraciji može videti da red ukinut u roku od nekoliko dana od sledeće administracije koja preuzima funkciju.

Pristalice izvršnih naloga odgovaraju da savremeno predsedništvo zahteva mogućnost da se brzo reaguje na hitne slučajeve i da je Kongres često delegovao široku vlast izvršnoj filijali upravo zato što ne može da predvidi svaku situaciju. Takođe primećuju da izvršne naredbe podliježu proverama Kongresa, koje mogu da premoste nalog donošenjem zakona, i od strane sudova, koji mogu da ponište naredbe koje prevazilaze pravnu vlast. Činjenica da izvršne naredbe mogu da se obrnu od strane naknadnih predsednika je, u nekim pogledima, značajka a ne greška, jer omogućava demokratsku promenu koja se dešava putem izbora.

Nedavni trendovi u upotrebi izvršnog reda

Predsednik Obama je u modernom dobu izdavao izvršne naredbe po različitim stopama, ali je trend bio prema njima za značajnije političke inicijative. Predsednik Obama je u proseku godišnje imao 35 izvršnih naloga, predsednik Tramp je u proseku imao 55, a predsednik Biden je u proseku 40 tokom prve dve godine.

Sve veća polarizacija Kongresa bila je veliki pokretač sve većeg oslanjanja na izvršne naredbe. Kako zakonodavni kompromis postaje teži, predsednici su se okrenuli izvršnoj akciji da ispune obećanja kampanje i odgovore na hitne probleme. Ova dinamika je posebno očigledna po pitanjima kao što su imigracija, gde Kongres decenijama nije usvojio sveobuhvatno reformsko zakonodavstvo, vodeći predsednike obe strane da koriste izvršne naloge da naprave inkrementalne promene u primeni prioriteta i kriterijuma prihvatljivosti.

Pandemija COVID-19 je podstakla predsednika Trampa da izda izvršne naloge o ekonomskom olakšicama, finansiranju bolnice i razvoju vakcina. Predsednik Biden je izdao naloge za proširenje zahteva za testiranje COVID-19, dodeljivanje vakcina za federalne zaposlene, i uspostavljanje nacionalne strategije za pandemijsko odgovor. Finansijska kriza 2008. godine dovela je predsednika Buša da izda izvršne naloge za autorizaciju intervencije vlade na finansijskim tržištima, a predsednik Obama je koristio izvršne naloge za sprovođenje Programa za pomoć u nevolji i druge mere oporavka.

Izvršna nareðenja i ravnoteža moæi

Dugoročne implikacije upotrebe izvršnog reda za ravnotežu vlasti između izvršnih i zakonodavnih grana su značajne. Kako se predsednici sve više okreću jednostranom delovanju, Kongres je ponekad reagovao pokušajem da ponovo uspostavi svoj autoritet. Jedan mehanizam je Kongresijski akt o reviziji, koji omogućava Kongresu da preko ubrzanih procedura preokrene određena pravila agencije. Drugi je praksa pripajanja pokretača politika odobrenju zakona kojim se ograničava predsednik’ sposobnost da koristi sredstva za specifične svrhe.

Neki naučnici i političari predložili su reforme za jačanje uloge Kongresa u procesu izvršnog reda. Predlozi uključuju zahtev za kongresno odobrenje za izvršne naredbe koje imaju značajan uticaj na politiku, uspostavljanje formalnog procesa za kongresnu reviziju pre nego što izvršne naredbe stupi na snagu, ili stvaranje komisije za procenu da li izvršne naredbe prevazilaze pravnu vlast. Drugi tvrde da sadašnji sistem pruža dovoljne provere i da problem nije sam izvršni nalozi već kongresna neakcija na važna politička pitanja.

Budućnost izvršnih naloga biće oblikovana razvojem pravnog okvira, političke dinamike i javnog mnjenja. Vrhovni sud je pokazao spremnost da ispita izvršne naloge i ograniči predsedničku moć kada pronađe preterano dostizanje. Istovremeno, trend ka polarizaciji i zakonodavnom zastoju ukazuje da će predsednici nastaviti da se oslanjaju na izvršne naloge kao sredstvo za upravljanje. Ključno pitanje je da li se sistem provere i ravnoteže može prilagoditi kako bi se osigurala da izvršna vlast ostane ograničena zakonom i odgovorna demokratskim procesima.

Praktične implikacije za političare i građane

Za kreatore politika razumevanje izvršnih naloga je od suštinskog značaja za navigaciju federalnom političkom okruženju. Izvršni nalozi stvaraju obaveze i mogućnosti za državne i lokalne vlade, privatne firme i neprofitne organizacije. Promena predsedničke administracije može doneti dramatične promene u politici samo preko izvršnih naloga, utičući na sve od zahteva nabavke do ekološke usklađenosti sa imigracionom delatnošću. Organizacije koje prate aktivnosti izvršnog reda mogu da predvide promene politike i pripreme za sprovođenje ili pravne izazove.

Za građane, izvršna naređenja su podsetnik da predsednik’ vlasti se protežu izvan naslova i govora kampanje. Dnevne operacije federalne vlade su pod velikim uticajem direktiva koje predsednik može da izda bez glasanja u Kongresu. Svest javnosti i angažovanje sa politikom izvršnog reda mogu da pomognu da se ovi moćni instrumenti koriste odgovorno. Zagovaračke grupe, pravne organizacije i medijske kuće igraju važnu ulogu u praćenju izvršnih naloga i držanju predsednika odgovornim za njihovo korišćenje jednostranog autoriteta.

Zaključak

Izvršna naređenja su neizostavna, ali spora osobina američkog upravljanja, omogućavaju predsednicima da odlučno reaguju na hitne slučajeve i unaprede prioritete politike kada je zakonodavna akcija nemoguća ili spora. Ipak, njihova upotreba postavlja temeljna pitanja o demokratiji, odgovornosti i razdvajanju moći. Istorijski zapis pokazuje da su izvršne naredbe korišćene za postizanje vanrednog dobra, kao što je desegregacija vojske i zaštita okoline, kao i da opravdaju teške štete, kao što je interniranje japanskih Amerikanaca. Isti instrument može biti sredstvo za napredak ili izvor preteranosti, u zavisnosti od pravne osnove, konteksta i političkih ograničenja koja ga okružuju.

Budućnost izvršnih naloga zavisiće od sposobnosti sudova, Kongresa i javnosti da održi značajan nadzor predsedničke vlasti. Kako se politička polarizacija nastavlja i zahtevi na predsedništvo rastu, iskušenje da se oslanja na jednostranu akciju će ostati snažno. Da li sistem može da sačuva prednosti izvršnih naredbi dok ograničava njihove rizike je jedan od najvažnijih izazova upravljanja dvadeset i prvog veka. Za sve koji se brinu o tome kako se javna politika sprovodi u Sjedinjenim Državama, razumevanje izvršnih naloga nije opciono.

Daljnje čitanje: Savezni registar Nacionalnih arhiva održava pretraživu bazu podataka svih izvršnih naloga. Američki projekat Predsedništva] u UC Santa Barbara pruža sveobuhvatne istorijske podatke o izvršnim nalozima i drugim predsedničkim dokumentima. Kongresijska služba za istraživanje objavljuje redovne izveštaje o izvršnom nalogu legalne i proceduralne pitanja.