Uloga guvernera i gradonačelnika je temelj američkoj vlasti, ali se njihova relativna vlast često pogrešno razume. Ova dva glavna rukovodioca posluju na različitim nivoima vlasti, svaka ima različite moći oblikovane pravnim okvirima, istorijskim tradicijama i političkim realnostima. Razumevanje ko ima više autoriteta zahteva ispitivanje opsega njihove nadležnosti, ustavnih i zakonskih granica na svojim moćima, i praktične dinamike državne i lokalne politike. Ovaj članak pruža sveobuhvatno, autoritativno poređenje gubernatorskih i gradonačelničkih ovlasti, sa fokusom na pravne temelje, fiskalnu kontrolu, vanredne moći i međuvladine interakcije. Do kraja, čitaoci će imati jasno shvatanje kada guverner ima više uticaja i kada prevlada gradonačelnikova vlast, i zašto je odgovor retko apsolutan.

Definišući uloge

Guverneri su najviši izvršni oficiri svojih država, dok gradonačelnici služe kao glavni rukovodioci opština. Izvor njihove vlasti se u osnovi razlikuje: guverneri dobijaju vlast iz državnih ustava i državnih zakona, dok gradonačelniki dobijaju vlast iz opštinskih povelja i zakona koji omogućavaju države.

Uloga guvernera

Guverneri su izabrani da vode izvršnu granu državne vlade, njihova ovlašæenja su široka i uključuju formalnu ustavnu vlast i neformalni politički uticaj. Tipična guvernerska ovlašćenja uključuju:

  • Uvoditi državne zakone — Guverneri nadgledaju sve državne agencije i obezbeđuju usklađenost sa statutima koje je usvojila državna zakonodavstva.
  • Upravljanje državnim budžetima — Predlažu godišnje budžete, upravljaju višemilionskim trošenjem, i imaju pravo veta na line-item u većini država.
  • Nastupajući državni zvaničnici — Guverneri popunjavaju funkcije kabineta, glavne agencije, a ponekad i imenuju sudije, podložne zakonodavnoj potvrdi.
  • Vetoagregat — Većina guvernera može da stavi veto na zakon koji je usvojio zakonodavac; mnogi takođe poseduju linijsko-stavno veto koje im omogućava da odbace specifične stavke za trošenje.
  • Sazivajući specijalne sednice — Guverneri mogu da sazovu zakon o hitnim pitanjima kao što su budžetske krize ili hitne situacije.
  • Započinjem kazne i dajem pomilovanja — U većini država guverner ima isključivu vlast nad pomilovanjem za državne zločine.
  • Zapovjedavanje Državne nacionalne garde — Guverneri su vrhovni komandanti Nacionalne garde svoje države, osim kada je predsednik federalizovan.
  • Izlaganje izvršnih naredbi — Guverneri mogu da usmeravaju državne agencije da preduzmu specifične akcije, često korišćene u hitnim slučajevima.

Prema Asocijaciji nacionalnih guvernera, preko 40 država ima snažan guvernerski model u kome izvršni direktor ima značajna ovlašćenja za budžet i imenovanje. Međutim, varijacije postoje: neke države ograničavaju guvernerov mandat, snagu veta ili imenovanje autoriteta kroz čekove poput zakonodavnog odobrenja ili nezavisnih komisija.

Uloga gradonačelnika

Gradonaèelnik je šef opštinskih vlada, ali njihova prava ovlašæenja u velikoj meri zavise od oblika gradske vlade.

  • Snažan sistem gradonačelnika — Gradonačelnik ima izvršnu vlast sličnu guverneru: pravo veta nad odlukama gradskog veća, kontrolu nad gradskim odsecima, imenovanje i uklanjanje šefova odeljenja i mogućnost da predloži gradski budžet.
  • Slabi sistem gradonačelnika — Gradonačelnik je uglavnom ceremonijalan ili deli vlast sa gradskim upravnikom ili snažnim gradskim savetom. U ovom modelu, gradonačelnik može da predsedava sastancima saveta, predstavlja grad na zvaničnim funkcijama, i da ima ograničena imenovna ili veto ovlašćenja. Mnogi manji gradovi i gradovi koriste ovaj model.
  • Savetnik-menadžerski sistem — U ovom trećem obliku, koji se često koristi u gradovima srednje veličine, izabrano veće imenuje profesionalnog gradskog menadžera koji služi kao glavni izvršni direktor. Gradonačelnik je tipično član veća koji deluje kao predsedavajući i lider politike ali nema administrativnu vlast.

Zajedničke odgovornosti gradonačelnika u svim sistemima uključuju:

  • Nadgledanje gradskih odeljenja kao što su policija, požar, sanitarije i parkovi
  • Provodim gradske propise koje je usvojilo gradsko veæe.
  • Upravljanje gradskim budžetom i određivanje lokalnih poreskih stopa (gdje je dopušteno prema državnom zakonu)
  • Predstavljanje grada u državnim i federalnim međuvladinim odnosima
  • Promicanje ekonomskih inicijativa za razvoj i urbanističko planiranje
  • Reagovanje na lokalne hitne slučajeve kao što su prirodne katastrofe ili krize javnog zdravlja

Nacionalna liga gradova beleži da je uloga gradonačelnika značajno evoluirala u proteklih nekoliko decenija, posebno u velikim metropolitanskim oblastima, gde gradonačelniki često preuzimaju kvazi-državno rukovodstvo zbog veličine i ekonomskog značaja svojih gradova.

Komparativne moći

Kada se procenjuje ko ima više autoriteta, odgovor zavisi od metričke upotrebe. Nadležnost guvernera obuhvata milione ljudi i hiljade kvadratnih milja; gradonačelnikova vlast je geografski uža, ali često direktnija u svom uticaju na svakodnevni život. Ispod je strukturirano poređenje između ključnih dimenzija.

Opseg vlasti

Guverneri vrše autoritet nad celom državom, koja je u većini slučajeva znatno veća od bilo kog pojedinačnog grada. Na primer, guverner Kalifornije predsedava populacijom od 39 miliona, dok gradonačelnik Los Anđelesa vodi grad od 3,8 miliona državni autoritet koji je deset puta veći u stanovništvu. Čak i u državama sa jednim dominantnim gradom, kao što je Njujork, guvernerova vlast se proteže širom cele države, uključujući ruralna i prigradska područja koja mogu imati različite potrebe.

Za razliku od toga, gradonačelnici imaju nadležnost ograničenu na geografske granice svoje opštine. To znači da ne mogu da nameću politiku susednim gradovima ili neinkorporisanim oblastima okruga. Državni zakon često ograničava njihovu sposobnost da podižu poreze, regulišu preduzeća ili da donose propise koji se sukobljavaju sa državnim statutima. Princip Dilonovog pravila se u većini država primenjuje: opštine su stvorenja države i vrše samo ona ovlašćenja koja se izričito odobravaju državnim zakonom. U nekoliko država koje slede kućna vladavina], gradovi imaju šire samoupravljačke vlasti, ali čak i tada, državno pražnjenje ostaje moguće.

  • Governor jurisdikcija:] Čitava država, uključujući sve okruge, gradove i neinkorporisane oblasti.
  • gradonačelnička nadležnost:] Samo unutar gradskih granica; podložan državnoj prevenciji i okružnoj vlasti u nekim funkcijama.

Fiskalne moæi

Guverneri obično kontrolišu državne budžete koji se nalaze u desetinama ili stotinama milijardi dolara. Oni mogu da predlažu budžete, line-itm veto potrošnje, i utiču na prihode kroz poresku politiku (uz zakonodavno odobrenje). Guverneri takođe imaju pristup federalnim tokovima finansiranja za državne programe kao što su Medicaid, transport, i obrazovanje.

Gradonačelnici upravljaju manjim budžetima, ali opštinska potrošnja i dalje iznosi milijarde u velikim gradovima. Gradska fiskalna vlast je često ograničena državnim poreznim ograničenjima, kamatama duga i uravnoteženim budžetskim zahtevima. U snažnim sistemima gradonačelnika gradonačelnik izrađuje gradski budžet i ima linijski veto autoritet, ali gradsko veće mora da odobri konačni budžet. U slabim sistemima gradonačelnika, savet ili odbor za budžet kontrolišu fiskalne odluke čvršće.

Tokom ekonomskih pada, gradonačelnici često doživljavaju veća ograničenja jer gradovi ne mogu da štampaju novac i da se oslanjaju na poreze na imovinu i poreze na prodaju, što može da bude nestabilno. Države imaju šire alate za prihode, uključujući poreze na dohodak i međuvladine transfere, što guvernerima daje veću fiskalnu fleksibilnost.

Energija za hitne sluèajeve

Guverneri imaju i zakonska i ustavna ovlašćenja da proglase vanredno stanje, mobilišu Nacionalnu gardu, obustave određene zakone i alokiraju državne resurse, tokom pandemije COVID-19, guverneri su izdavali naredbe za boravak kod kuće, mandatovali maskiranje i kontrolisali ponovno otvaranje vremenskih linija - svih akcija koje bi mogle da preduzmu lokalne propise.

Gradonačelnici mogu da proglase lokalne hitne slučajeve unutar svojih gradova, ali njihova naređenja su predmet državnih preventivnih sredstava. Na primer, gradonačelnik može da uvede policijski čas ili mandat za maske, ali ako guverner izda nalog za prevlast, državni zakon ima prednost. Ova hijerarhija je postala prekretnica tokom 2020021 u državama kao što su Florida i Teksas, gde su guverneri koristili izvršne naredbe da blokiraju lokalne mere koje zahtevaju maske ili vakcinacije. Takvi sukobi ilustruju da tokom hitnih slučajeva u visokim uslovima guverneri imaju nadređene pravne i praktične ovlasti.

Politički uticaj i međudjelovanje

Formalna ovlašćenja govore samo deo priče. Politički uticajdoveden od medijske pažnje, rukovodstva stranke, odobravanja javnosti i koalicije može značajno da pojača ili umanji stvarnu vlast izvršnog direktora.

Politički uticaj guvernera

Guverneri često služe kao najvidljivija politička ličnost u svojoj državi, privlačeći značajnu medijsku pokrivenost. Oni često vode svoj državni partijski aparat, podržavaju kandidate za lokalne kancelarije i utiču na politički program. Mnogi guverneri idu dalje da se kandiduju za američki Senat ili predsedništvo, dajući im nacionalnu platformu. Njihova sposobnost da veto zakonodavstvo i sazivanje posebnih sednica daje im prednost nad državnim zakonodavcima. Pored toga, guverneri mogu da koriste propovjedaonicu nasilnika da potaknu javno mnjenje na velika pitanja.

Politički naučnik Tad Kouser je istakao da guvernerska moć nije statična: ona se širi i teče na osnovu partizanskog sastava zakona i guvernerove popularnosti. Guverner sa visokim rejtingom odobrenja i ujedinjenim zakonodavnim aktom može da ostvari velike političke promene; guverner koji se suočava sa podeljenim zakonodavnim pravom mora da se oslanja više na izvršne naredbe i manevrisanje budžeta.

Politički uticaj gradonačelnika

Gradonačelnici velikih gradova takođe imaju znatan politički uticaj, posebno kada predstavljaju ekonomska i kulturna čvorišta. Gradonačelnik velikog grada kao što su Los Anđeles, Čikago ili Hjuston često dobija nacionalnu pažnju, a gradonačelniki kolektivno lobiraju federalnu vladu kroz organizacije kao što su Konferencija gradonačelnika Sjedinjenih Država. Gradonačelnici takođe mogu da formiraju moćne lokalne koalicije sa liderima, organizacijama zajednica i sindikatima radnika.

Međutim, uticaj gradonačelnika često je ograničeniji od guvernerovog jer gradovima nedostaje ustavni suverenitet država. Gradonačelnikova sposobnost da vrši promene može biti ograničena državnom prevencijom, okružnim vlastima i posebnim okruzima (kao što su školski distrikti ili transportne vlasti). Na primer, gradonačelnik možda želi da reformiše lokalnu policiju ali možda neće imati direktnu kontrolu nad šefom policije ako taj položaj imenuje komisija.

Saradnja i sukobi

Odnos guvernera i gradonačelnika može biti sinergičan ili suprotan, u zavisnosti od partizanskog usklađivanja, ličnih odnosa i pitanja na kocki. Uspešna saradnja može da donese prednosti kao što su koordinirana ulaganja u tranzit, regionalni ekonomski razvoj i zajednički odgovor na katastrofe. Obrnuto, sporovi često nastaju oko formula finansiranja, korišćenja zemljišta i sprečavanja lokalnih politika.

Primeri obiluju: 2021. godine, guverner Teksasa Greg Abot potpisao je zakon (SB 8) koji je zabranio mandate za maske u javnim školama, prevagnuvši naređenja gradonačelnika i školskih odbora u gradovima kao što su Dalas i Ostin. Slično tome, guverner Džordžije Brajan Kemp tužio je gradonačelnika Atlante Keišu Lens Bottoms nad gradskom uredbom o maskama tokom pandemije. Tokom prirodnih katastrofa kao što su uragani, guverneri i gradonačelniki tipično koordiniraju preko državnih agencija za upravljanje vanrednim situacijama, ali se gradonačelnici ponekad žale da se državni resursi distribuiraju neravnomerno.

Takve interakcije naglašavaju da, iako gradonačelnici imaju značajnu lokalizovanu vlast, guverneri imaju konačnu reč kada se državno pravo sukobljava sa lokalnim propisima.

Studije i primeri slučaja

Da bi se uporedilo sa konkretnim, razmotrite sledeće primere iz stvarnog sveta koji ističu dinamiku moći između guvernera i gradonačelnika.

Guverner Njujorka protiv gradonaèelnika Njujorka

Njujork Siti je najveći grad u Sjedinjenim Državama, a njegov gradonačelnik je čuveno moćan u snažnom sistemu gradonačelnika. Međutim, guverner Njujorka zadržava neizmernu vlast nad državnim politikama koje direktno utiču na grad. Na primer, guverner kontroliše Metropolitan Transport Authority, koji vodi gradske metroe i autobuse, dok gradonačelnik nadgleda NYPD i škole (kroz zakonodavstvo o kontroli gradonačelnika koje država mora periodično obnoviti). Tokom pandemije COVID-19, guverner Endru Kuomo je nastavio sa pitanjima kao što su stambena politika i reformama poslovanja koje je čak i najmoćniji gradonačelnik nacije često nadvladao ili prethodio akcijama gradonačelnika Bila de Blasioa. Nakon što je Erik Adams postao gradonačelnik, napetosti su se nastavili oko pitanja kao što su stambena politika i reforma kaucije.

Slabi sistemi gradonačelnika: Model gradskog menadžera

U mnogim gradovima srednje veličine i malim gradovima, gradonačelnici su u suštini prvi među jednakima u gradskom veću, bez administrativne vlasti. Na primer, u San Hozeu, Kaliforniji, gradonačelnik se bira na slobodi i ima osoblje i veto, ali gradsko veće imenuje gradskog menadžera koji vodi svakodnevne operacije. Gradonačelnik je ograničen na postavljanje političkih prioriteta i predsedavanje sastancima veća. Uporedi to sa guvernerom Kalifornije, koji kontroliše državni budžet, imenuje hiljade zvaničnika, i komanduje Kalifornijskom patrolom i Nacionalnom gardom. U takvim slabom-majorskim sistemima, gubernotorski jaz moći je ogroman.

Hitna moæ tokom kriza

Pandemija COVID-19 je pružila veliku demonstraciju guvernerske nadmoći u hitnim slučajevima. Guverneri u državama kao što su Ohajo, Njujork, i Mičigen izdali su sveobuhvatne izvršne naredbe koje su zatvorile preduzeća, mandatne maske, i ograničena okupljanja često sprečavajući lokalne naloge. Na primer, guverner Arizone Dag Dusi blokirao je gradonačelnike od sprovođenja maskinih mandata. Ova kriza je pokazala da, dok gradonačelnici mogu brzo da deluju na lokalne stvari, guvernerske pravne moći i resurse su daleko nadmoćniji tokom velikih hitnih slučajeva.

Pravne i ustavne fondacije

Dublje razumevanje komparativne vlasti zahteva ispitivanje kako je svaka kancelarija pravno konstituisana.

Državni ustav i gubernatorijalne ovlasti

Svaki državni ustav uspostavlja funkciju guvernera i nabraja specifična ovlašćenja. Dok ustav varira, većina daje guverneru izvršnu vlast nad državnom upravom, ovlašćenje za veto zakonodavstvo, dužnost da nadgleda izvršenje zakona, i autoritet da komanduje državnom milicijom. Mnogi državni ustav takođe uključuju odredbe za linijski stav veto, izvršne naredbe i nasleđivanje. Neke države, kao što su Teksas i Masačusets, namerno ograničavaju guvernerovu moć dajući drugim izabranim zvaničnicima (kao što je generalni poručnik guverner ili tužilac) nezavisnu vlast.

Savet državnih vlada objavljuje detaljna poređenja državnih izvršnih ovlašćenja, pokazujući značajne varijacije u snazi imenovanja, kontroli budžeta i dužini mandata. Države sa snažnim modelom guvernera (npr. Njujork, Kalifornija, Ilinois) odobravaju sveobuhvatno imenovanje i autoritet veta, dok one sa slabim modelom guvernera (npr. Teksas, Južna Karolina) difuzno izvršno ovlašćenje preko više nezavisno izabranih zvaničnika.

Povelje opštine i gradonačelnika

Gradonačelnička vlast je definisana gradskom poveljom, koja je ili odobrena državnom zakonodavstvu ili usvojena putem kućnih pravila ustavnih odredbi. Gradovi kućnih vlasti (kao što su Denver, Sijetl i Boston) imaju značajnu autonomiju da ustroje svoju vladu, ali čak ni ovi gradovi ne mogu da krše državni zakon. U državama kao što su Kolorado ili Minnesota, kućno pravilo omogućava gradovima da usvoje bilo koju vladinu formu koju biraju, da li jaki gradonačelnik, slabi gradonačelnik ili upravnik saveta. Međutim, prevencija lokalnih propisa ostaje snažan ček, posebno na pitanjima kao što su kontrola oružja, minimalna plata i ekološki propisi.

Pravni učenjak Ričard Brifault naglasio je da su opštinestvorenja države“ i da je moć gradonačelnika inherentno manje robusna od guvernerske moći jer države drže suverenitet. Odluke Vrhovnog suda SAD u slučajevima kao što su Hunter protiv grada Pitsburga (1907) potvrđuju da države imaju plenarnu vlast nad svojim opštinama, uključujući moć da ih razreše ili promene svoje moći.

Zaključak

Na pitanje da li guverneri ili gradonačelnici imaju više autoriteta ne može se odgovoriti jednostavnim da ili ne. Na papiru, guverneri poseduju širu nadležnost, veću fiskalnu kontrolu, superiorne vanredne moći i ustavni suverenitet nad svojim državama. Gradonačelnici, dok imaju direktniji uticaj na svakodnevni život gradskih stanovnika, rade pod zakonskim i političkim krovom države. najjači gradonačelnik u zemlji ne može da prevaziđe guvernerov izvršni poredak, a opštinski budžeti su patuljasti državnim budžetima.

Međutim, uticaj i autoritet nisu čisto hijerarhijski. U velikim metropolitanskim oblastima, gradonačelnici mogu da komanduju značajnom medijskom pažnjom, kovanje moćnih koalicija i postaju nacionalne ličnosti. Politički kapital harizmatičnog gradonačelnika ponekad može da izazove guvernerovu smernicu politike. Ipak, kada se pravni kaučuk susreće sa putemu vanrednom slučaju, nad državnim predumišljajem, ili u pitanjima ustavne vlasti guverner skoro uvek prevlada.

Za građane i političare je to ključno, objašnjava zašto rase na državnom nivou često privlače više pažnje i finansiranja, i zašto se lokalni zagovornici često okreću državnom kapitolu kako bi se postigla sistemska promena. Ravnoteža vlasti između guvernera i gradonačelnika nije statična; ona se razvija sa sudskim odlukama, novim zakonodavstvom i menjanjem političkih poravnanja. Međutim, fundamentalna asimetrija ostaje: guverneri su glavni rukovodioci suverenih država, dok gradonačelniki vode unutar tog suvereniteta.