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联合王国城市水管理面临的日益严重的挑战
城市水管理和防洪已成为21世纪英国城市政策挑战的决定性因素。 该国极端降雨事件明显增加,自1891年以来,英国的10个最湿天都发生了。 这一趋势在气候变化的驱动下,对老化的排水系统、城市基础设施和居住在洪水易发地区的居民造成了巨大压力。 市长政策已成为塑造城市如何防范、应对和减轻这些与水有关风险的关键杠杆。 了解这些政策的具体影响对于评估其有效性和确定通往更具复原力的城市环境的道路至关重要。
自2000年第一次市长选举以来,英国直接选举的市长的作用已经大大扩大。 如今,包括大曼彻斯特、西中地、西约克郡和伦敦在内的地区的地铁市长在交通、住房、规划和环境战略方面拥有重要权力。 这些权力直接与水管理决定交织在一起,从在新的发展中批准可持续排水系统到分配防洪升级资金。 市长领导在这一领域的效力可以意味着适应城市与遭受反复、代价高昂的洪水破坏的城市之间的区别。
市长在城市水管理中的作用
英国的市长们在地方政府、区域规划和国家政策的交汇点上占据着独特的位置。 他们的决定影响着城市水管理的整个生命周期,从基础设施投资和应急战略到长期的气候适应规划。 有效的市长政策可以减少洪水风险,改善水质,促进整个大都会地区的可持续用水。 但是,影响程度因地区而异,取决于赋予每个市长的具体权力及其行政部门的资源。
市长的主要责任和权力
市长的具体职责因与中央政府商定的权力下放协议而异,但若干共同的权力领域直接影响到水的管理:
- 战略规划和开发控制:[] 市长们往往有力量制定区域空间战略,决定新住房和基础设施的建设地点,这包括需要可持续的排水系统(SuDS)来减少地表水径流。
- 运输和基础设施投资: 许多市长控制综合交通预算,其中包括道路、铁路线和公共交通枢纽下排水改善的资金。 排水不足可能会在暴雨期间使交通网络瘫痪。
- 环境战略: 几个地铁市长已经公布了气候行动计划,其中包括绿色基础设施、抗洪能力和水质改善的具体目标。 这些计划指导了整个区域的投资和管理决定。
- 紧急规划和协调: 市长在洪灾期间协调应急响应,与环保局,地方议会,应急服务机构合作,保护社区,管理疏散工作方面发挥关键作用.
- 资金分配:[ 市长们对中央政府用于防洪的资金如何用在他们所在的地区有影响,他们还可以通过市长关于议会税收的预示等机制筹集地方资金,以投资额外的抗洪措施.
市长当局如何与国家机构进行互动
需要指出的是,市长们并非孤立运作。 环保局主要负责英格兰各地的主要河流防洪和战略洪水风险管理。 水公司拥有并运营排水系统和下水道网络。 地方区议会处理地方一级的规划应用。市长们必须驾驭这一复杂的体制环境,利用其召集能力和战略权威协调多个利益攸关方的行动。 最成功的市长政策是那些将这些不同行为体的优先事项有效结合到城市水复原力的共同愿景中去的政策。
案例研究:市长-有线洪水预防行动
研究具体城市可以发现,市长政策如何转化为水管理和防洪的切实成果。 伦敦、大曼彻斯特和利兹的经验提供了不同方法及其成果的启发性实例。
伦敦:泰晤士河壁垒及以外
伦敦受益于英国一些最重要的防洪投资,其中大部分都是由城市战略领导推动的。 1984年建成的泰晤士河大障碍保护了140多万人和价值321亿英镑的财产免受潮汐潮袭击。 然而,历任市长领导下的大伦敦管理局认识到,仅靠隔离墙不足以维持城市的长期抗洪能力。 2012年首次公布并定期更新的泰晤士河流域2100计划提出了到本世纪末管理洪水风险的全面战略。 萨迪克·汗市长承诺将该计划纳入伦敦环境战略,确保泰晤士河流域的新发展能够适应海平面升高和风暴强度的增强。
除了潮汐防御外,伦敦市长还推动绿色基础设施作为地表水淹没管理工具。 2016年推出的伦敦可持续排水行动计划提出了到2040年伦敦成为苏地地安地城市的愿景。 其中包括改造绿色屋顶、雨园和公共场所的渗透路面,以及新开发中需要可持续的排水。 这些措施降低了联合下水道系统的压力,而下水道系统在暴雨期间经常溢出,导致泰晤士河污染事件。 市长对绿色基础设施的承诺也带来了共同效益,包括空气质量的改善、城市热岛效应的减少以及生物多样性的增强。
大曼彻斯特:综合区域复原力
大曼彻斯特提供了一个令人信服的例子,说明地铁市长如何推动多个地方政府采取协调行动。 市长安迪·伯纳姆自2017年就职以来就把气候抗御能力作为政府的核心优先事项。 市长主持的大曼彻斯特气候变化伙伴关系将地方议会、企业和环境团体聚集在一起,制定城市-地区五年环境计划。 该计划包括增加绿地面积、减少洪灾风险和改善构成城市-地区的十个区的水质的具体目标。
伯纳姆领导的一项关键成就是推广基于自然的洪水管理解决方案. 2017年以来,通过市长联合权威资助的"树木之城"计划种植了200多万棵树木,许多树都生长在高地,有助于吸收降雨量和缓缓地表水径流. 市长还支持扩大自然洪水管理技术,包括恢复彭尼恩山的泥炭沼泽,以及沿伊威尔河创建洪泛湿地. 这些干预措施在曼彻斯特市中心下游减少洪灾风险,同时为居民提供生态利益和娱乐空间.
市长办公室在确保防洪改善资金方面也起到了关键作用. 2020年,大曼彻斯特联合管理局成功从环保局援助计划中投标4500万英镑用于提升墨尔西河及其支流沿线防御工程,这一资金得到了市长府地方捐款的补充,使得该市地区能够在几年前加快实施优先项目,资金和交付的协调方式与权力下放前流行的零碎、逐议会的做法形成鲜明对比。
利兹河:利兹河洪水缓解计划
利兹提供了一项有关市长领导如何推动转型基础设施项目的案例研究. 利兹防洪计划(Leeds Flood Reproject Plange)于2020年完成,是英国最大和最具创新的防洪项目之一. 利兹市议会与环境局合作实施,部分资金通过西约克郡联合管理局提供,涉及在海河航空沿线修建一系列动产网、防洪墙和堤防,穿越市中心,这些防御工程保护了3000多户民宅和500多家企业免受洪灾。
西约克郡市长特雷西·布拉宾在保障第二阶段计划(Phase Professional)上起到了重要作用,该计划将防御进一步向上游延伸,并纳入了自然洪水管理措施。 市长办公室将该计划列为区域经济优先事项,认识到防洪对吸引投资和支持利兹市中心增长至关重要。 第二阶段包括创建上游蓄水区,在强降雨期间可以蓄水,以及恢复河中水闸以减缓水流。 这些措施旨在应对气候变化情景下预计的降雨量增加。
除了防御基础设施外,布拉宾市长还利用她的战略规划能力,确保洪水易发地区的新发展包括适当的排水和复原力措施. 市长负责制定的西约克郡空间发展战略包括明确的政策,要求所有新的开发都实现地表排水的绿地径流率,并在可行的情况下纳入苏地发水系统. 这一政策框架确保增长不会增加下游的洪水风险,并且新社区从一开始就要具有复原力。
成功战略:什么在城市防洪方面有效
借鉴英国城市的经验,一些战略在减少洪灾风险和改善水管理成果方面证明是有效的。 这些战略具有共同的特点,包括注重自然解决方案、社区参与和长期规划。
绿色基础设施和基于自然的解决办法
近年来,城市水管理中最显著的转变之一是向绿色基础设施转变,以补充传统的灰色基础设施。 绿色屋顶、雨林、沙坡、透水铺面以及建设的湿地都从源头捕捉和管理降雨,减少了流入排水系统的径流量和速度。 曼彻斯特大学的研究表明,广泛采用绿色基础设施可以减少城市集水区高达50%的地表水洪水风险,同时也为空气质量、生物多样性和心理健康带来好处。
市长政策在加速采用绿色基础设施方面至关重要。 伦敦可持续排水行动计划、曼彻斯特绿色基础设施框架和西约克郡自然洪水管理方案都反映了市长在这一领域的领导权。 这些政策为开发者提供了指导,为改造现有街区划拨了资金,并为绿色空间的覆盖设定了目标。 最有效的政策将规划要求与财政激励措施相结合,比如降低安装SuDS的地表水排水费。
水灾警报系统和社区复原力
光靠物理防御不足以保护社区免受洪灾。 给居民和企业准备和撤离时间的洪灾预警系统同样重要。 市长们在改善本地区洪灾预警系统的协调和覆盖范围方面发挥了关键作用。 市长们主持的曼彻斯特大复原力论坛将应急部门、地方议会和环境署聚集在一起,通过定期演习规划洪水事件和测试预警系统。
社区参与方案在建设社区层面的抗灾能力方面证明是十分有效的。 由环境局支持的、往往由联合当局共同资助的“集水伙伴关系 ” , 与当地社区合作制定洪水行动计划,安装地产级防洪,建立自愿防洪网络。 这些方案赋予居民拥有自身复原力的权力,同时加强社会联系,而社会联系对于有效的应急反应至关重要。 优先参与社区的领导人发现,在洪水发生时减少对应急服务的需求,并加快灾后恢复。
长期战略规划和适应性管理
最具复原力的城市是那些计划不确定性的城市。 气候变化预测表明,降雨模式将继续改变,海洋将继续上升,但这些变化的确切时间和规模仍然不确定。 适应性管理方法将灵活性纳入基础设施设计和投资决策,让城市随着条件的变化而做出应对。 泰晤士河Estuary 2100计划是适应性管理的主要范例,其路径为不同的海平面上升率,以及实施更宏伟防御的触发点。
市长们拥有将适应性管理纳入区域规划框架的战略权威。 通过要求洪水风险评估考虑气候变化情景,并且只批准那些能够证明长期复原力的发展,市长们可以确保今天作出的决定不会锁定子孙后代的脆弱性。 这一方法需要与环境署和提供最佳气候科学的学术机构密切合作。 联合王国气候变化委员会的适应报告为这些决定提供了宝贵的证据基础。
有效管理水资源的挑战和障碍
尽管在伦敦、曼彻斯特、利兹和其他城市取得了成功,但依然存在着重大挑战。 气候变化、资金制约、城市发展压力以及体制分散继续阻碍着实现城市全面水资源复原力的进展。
气候变化与极端天气
所有城市水管理者面临的基本挑战是气候变化的加速。 英国气候变化委员会2022年进度报告发现,该国适应气候变暖带来的风险的速度不够快。 暴雨事件是造成城市地区地表水淹没的主要原因,预计在2080年代,在高排放情景下,将变得更加剧烈20-30%。 这意味着,设计成历史降雨模式的排水系统将经常不堪重负,甚至会升级到可持续的排水基础设施。
沿海城市面临着海平面上升的额外威胁,这增加了潮汐洪灾和风暴潮的风险。 原本预计要提供2070年前保护的泰晤士河大堤可能需要比计划早些被取代或补充,如果海平面上升比预期的要快。 沿海和河口城市的市长必须为此做出计划,这需要做出艰难的决定,决定要保护哪些地区,并允许通过有管理的调整来适应。
资金制约和相互竞争的优先事项
英格兰的防洪资金通过环保署的"援助计划"(Flood Defense Grant in Aid)来分配,每年向优先项目分配约8亿英镑,这笔资金不足以满足全部需求,特别是因为气候变化增加了所需的投资规模,国家审计局估计维持当前保护水平所需的防洪总成本大大高于现有资金。 因此,市长们必须做出艰难的选择,确定优先项目,往往倾向于保护经济资产而不是那些服务较小、更脆弱的社区的项目。
联合当局可以通过市长规则来补充中央资金,但可以筹集的资金数额受到议会增税的政治接受性的限制。 市长们不愿意增加税收,特别是在平均收入较低的地区,他们只能依赖中央政府的赠款和竞争性招标程序。 这种资金的不确定性使得难以规划长期基础设施方案,也难以留住具备执行复杂防洪项目所需专业知识的专家。
城市发展压力
英国面临严重的住房短缺,政府每年将建造30万套新住房作为目标。 大部分开发集中在现有的城市地区,那里的土地稀缺,大部分可用的棕地遗址位于洪水风险区。 市长们必须平衡建造新住房的必要性和避免洪水风险增加的需要。 使用可持续的排水系统可以减轻新开发的影响,但只有在设计、安装和维护高标准的情况下才能减轻其影响。 英格兰西部大学的研究发现,许多新开发中的苏维埃系统设施维护不良或被后来的业主拆除,从而削弱了其有效性。
中央政府推行的规划改革,包括扩大允许的开发权,允许未经充分规划许可的办公室到住宅转换,削弱了市长们对新发展实施排水标准的能力。 市长们呼吁加强权力,要求所有新发展都采用水分分配标准,并在基础设施的寿命期间执行维护协议。 没有这些权力,新发展累积效应将继续增加城市集水区的地表水径流和洪水风险。
体制分裂和协调
英国的水资源管理涉及到一系列复杂的机构,它们的职责相互重叠,有时相互冲突。 环保局、水公司、地方理事会、联合当局、内部排水委员会和海洋管理组织都扮演着角色。 实现这些机构之间的有效协调是一个长期的挑战。 市长们可以利用召集权将利益攸关方聚集在一起,但他们对许多关键行为者缺乏直接权威。 比如,水公司是私人所有和管理的,这意味着市长们不能指导投资决策。
地表水洪水是城市地区最常见的洪水,责任分散的问题尤其严重。 地表水排水的责任由拥有下水道网络的水公司和负责高速公路排水的地方理事会分担。 当雨量超过系统时,通常不清楚哪个组织负责应对。 2007年英国夏季洪水后进行的皮特审查建议在每个地区任命一个单一的地方主要洪涝管理机构来协调地表水管理。 现在,大多数市长通过联合当局来履行这一职责,但协调挑战仍然很大。
关于加强市长领导的建议
借助于行之有效的证据和持续存在的挑战,可以提出若干建议,以加强城市水管理和防洪方面的市长政策。
加强市长的权力和资源
中央政府应考虑将更大的权力和资源下放给地铁市长,用于水管理和抗洪能力,这可以包括控制环境局部分用于地区防洪的资本预算,让市长们在更长的时间范围内规划投资计划。 市长们也应该有更强大的执行权,要求新发展需要苏维埃发展系统,并确保长期遵守维护协议。 地方政府协会呼吁对地方政府抗洪能力资金进行全面审查,包括通过商业利率补充或社区基础设施税筹集专项资金的能力。
将水管理纳入空间规划
市长们应该利用其战略规划能力,将水管理考虑纳入所有空间规划决定。 这意味着需要对所有重大发展进行洪水风险评估,授权纳入水下水系统,并确保排水网络的设计能够适应未来的气候情景。 空间发展战略应该确定适合发展的领域,以及那些仍应作为蓄洪或绿地的地区。 包括水管理和气候复原力具体政策在内的西约克郡空间发展战略提供了一个其他联合主管部门可以效仿的模式。
投资绿色和适应性基础设施
证据压倒性地支持对绿色基础设施和基于自然的城市水管理解决方案的投资。 市长们应该为覆盖绿色空间、安装绿色屋顶以及修复城市地区的自然水道设定宏伟目标。 融资计划应该优先考虑提供多种好处的项目,包括抗洪、改善水质、增强生物多样性和公共舒适度。 大曼彻斯特市树木方案和利兹自然洪水管理计划表明,市长领导可以如何加速对这些方法的投资。
增强公众参与和社区复原力
市长们应该投资建设社区抗洪复原力的公众参与方案,包括支持建立洪水行动小组,提供财产级防洪赠款,以及开展公众防洪宣传。 最有效的参与方案将居民视为抗洪复原力伙伴,而不是被动的保护对象。 聚集当地利益攸关方共同制定水管理战略的集水伙伴关系提供了一个证明有效的模式,市长们可以扩大和支持。
未来方向:适应不确定气候
展望未来,城市水管理市长政策必须不断演变,以应对迅速变化的气候的挑战。 下一个十年对于做出将未来世代的复原力或脆弱性锁定在其中的决定至关重要。 几个主题有可能决定市长领导未来在这一领域的前途。
首先,适应路径的概念将越来越成为规划的核心。 城市将不致力于基于不确定气候预测的固定基础设施设计,而是采取灵活的战略,随着条件的变化而进行调整。 《泰晤士河2100计划》为这一方针提供了模板,并提出了基于观察到的海平面上升的不断升级的干预的触发点。 其他城市的市长应该为自己的集水区制定类似的适应计划。
其次,将数字技术纳入水管理将加快。 排水网络、实时洪水监测系统和利用天气预报数据的预测分析的智能传感器可以帮助城市更有效地应对降雨事件。 市长们应该通过他们联合的主管部门支持这些技术的部署,并确保所生成的数据与应急服务、水务公司和地方议会公开共享。
第三,抗洪融资需要创新方法。 在中央政府资金限制的情况下,市长们需要探索其他来源,包括绿色债券、市政债券以及受益于更好保护的开发商和地产所有者的捐款。 抗洪债券的概念将资本成本与气候压力下的防洪工作挂钩,为需要的大规模投资提供了潜在的转型模式。
英国市长领导城市水管理和防洪的作用比以往任何时候都重要。 随着气候变化的加剧和城市人口的增长,市长们今天作出的决定将决定城市是繁荣的,还是在更频繁和更严重的洪水压力下挣扎。 伦敦、曼彻斯特、利兹和其他城市的证据表明,大胆、精心设计的政策可以切实减少洪水风险,同时改善城市环境的质量。 然而,持续的承诺、充足的资金以及同国家机构和地方社区的有力协调对于建设未来有复原力、节水的城市至关重要。