理解中央和分散的治理结构

政府按高度集中到高度分散的范畴来组织其权力和决策过程。中央化系统集中权力于一个国家首都,而区域和地方当局主要作为中央指令的执行者。分散化系统将权力分配给国家、省或市等国家以下各级实体,赋予它们制定政策、资源分配和服务提供方面的重大自主权。 这些模式之间的选择从根本上决定了一个国家应对危机的能力,从自然灾害到流行病到经济冲击。

危机应对需要快速评估、协调行动和适应不断变化的条件的能力。 中央化和分权政府各自为这些挑战带来独特的优势和脆弱性。 在过去20年中,2004年印度洋海啸、2010年海地地震、2014年埃博拉爆发和COVID-19大流行等重大事件为比较这两种方法提供了现实世界实验室。

集中治理:定义和特征

在一个集中的政府中,国家行政部门拥有主要的决策权。 国家以下单位 — — 无论是州、省或地区 — — 都根据授权运作,必须遵循中央政策、法律和资源分配决定。 这一结构通常具有统一的指挥系统、标准化程序以及最高一级单一的问责点。 法国、中国和日本等国家都体现了高度集中的治理。

中央集权为危机应对提供了明显的好处:一个单一的决策者可以发布全国性指令,调动资源,并在所有地区实施统一标准。 在COVID-19大流行期间,中国中央政府实施严格的封锁、旅行限制和各省统一应用的大规模测试协议。 同样,日本的中央灾害管理系统也允许国家政府有效地协调跨省地震和海啸应对工作。

分散治理:定义和特征

权力下放的政府将大量权力下放给地区或地方机构,这些权力可能包括联邦制度中的州、自治区或拥有宪法保护权力的市。 权力下放可以采取财政形式(地方税收和支出自主权)、行政形式(地方执行国家政策并有酌处权)或政治形式(地方选举产生的官员制定政策 ) 。 德国、美国和印度是主要的权力下放制度。

权力下放让决策更接近受影响的民众。 地方官员往往对社区脆弱性、基础设施限制和文化规范拥有微小的知识。 这种局部性的认识可以产生更有针对性的、更有效的危机应对。 在美国飓风事件期间,州和地方应急管理机构根据邻里数据,直接疏散、分配用品和执行庇护计划。 在COVID-19大流行期间,德国各州(州)都制定了适合其区域人口和卫生系统能力的测试和疫苗接种战略。

历史背景和实例

治理结构的演变反映了历史的依存性。 中央集权制度往往产生于单一传统、殖民后国家建设或强调自上而下的控制的专制政权。 分散化制度源于联邦契约、区域多样性或有意加强民主参与的努力。 比如,德意志联邦共和国二战后宪法故意分散权力以防止未来独裁过度。 相反,法国的拿破仑遗产强化了中央集权管理。

现代危机已经测试了两种模式。 2009年H1N1流感大流行暴露了中央和分散系统的协调失败。 最近,COVID-19大流行引发了广泛的比较研究。 经合组织2022年的一项研究审查了领土影响和治理对策[,结论是,没有一个单一模式的绩效始终高于其他模式;有效性取决于先前存在的能力、政府间关系和通信渠道。

中央政府和危机应对:强弱

当危机要求整个国家采取迅速、统一的行动时,集中式结构就能够产生强大的效果。 然而,能够快速自上而下决策的同样特征也会产生僵硬和盲点。

力量:速度、统一和协调

中央政府可以绕过地方谈判,加快国家层面的决定。 在紧急事件期间,中央危机委员会可以宣布紧急状态,启动国家储备,并在数小时内将军事资产直接用于灾区。 这一速度在中国早期COVID-19应对行动中很明显,中央政府建立了全国性的监控系统,并在数天内从受影响较小的省份向武汉部署医疗队。

统一性确保所有公民都能收到一致的信息、获得资源和法律保护。 在集中式系统中,一个单一的公共卫生当局制定了检验、治疗和隔离准则,以减少混乱。 比如,法国的中央卫生部指导了巴黎郊区和乡村全国范围的宵禁和相同的任务,简化了执法和公众遵守。

跨部门的协调 — — 卫生、运输、后勤、安全 — — 可以由一个指挥中心来安排。 日本中央灾害管理委员会整合了气象机构、地方政府和自卫队的数据,从而可以在地震和海啸后无缝地部署救援队和物资。

弱点:官僚主义、缺乏地方适应

尽管存在这些优势,但集中应对往往受到官僚主义惰性的影响。 标准操作程序可能僵化,为常规情况而不是动态紧急情况设计。 决策层会减缓对当地特制例外的批准。 在2005年卡特里娜飓风期间,美国联邦政府(根据《斯塔福德大灾难法》实施集中应对)因资产延迟部署和无法适应新奥尔良独特的地形和社会脆弱性而面临严厉批评。

缺乏地方适应性是致命的。 一刀切的政策可能忽视人口密度、经济结构、卫生基础设施或文化习俗方面的区域差异。 在COVID-19大流行中,实行统一封锁的集中国家往往看到在案件数量较少的地区遭受过度的经济伤害,而高密度城市中心则得不到足够的遏制措施。 世界银行的2021年报告指出集中应对办法为满足地方需求而挣扎,特别是在国家以下各级行政能力薄弱的国家。

案例研究:中国COVID-19对策

中国的反应既说明了中央集权的优缺点,也说明了中央对湖北省和武汉市的封锁,在创纪录的时间内建立了临时医院,并在全国部署了公共卫生小组。 但是,中央指令也导致地方官员严加执行,并报道了为避免中央批评而压制信息的行为。 这一模式在调动资源方面效果良好,但在保持信任和灵活性方面却表现不佳。

案例研究:日本的地震和海啸防备

日本的中央灾害管理系统是世界上最先进的系统。 国家政府制定了建筑规范,为地震监测提供资金,并协调预警系统。 在2011年的Tōhoku地震和海啸期间,中央政府迅速启动《救灾法》,部署自卫队拯救了无数人的生命。 然而,中央系统却因为低估海啸风险和未能与当地社区充分分享概率风险信息而遭到批评 — — 提醒人们,中央专业知识必须辅之以地方投入。

分散式政府和危机应对:强弱

分散治理提供了灵活性和地方相关性,但也会造成分散和重复努力。

力量:灵活性、当地知识和资源调动

分散化体系中的地方当局可以根据具体情况调整国家指导方针。 在COVID-19大流行期间,德国各州实施了不同的学校关闭政策,重新开放时间表,并根据地区感染率和学校基础设施制定测试战略。 这种灵活性使得病例数较少的地区可以避免不必要的干扰,而热点地区则会强化限制。

本地知识可以增强对情况的认识。 市管理者、县卫生官员和社区领袖了解其辖区内的社会网络、交通阻塞点和弱势群体。 在分散的系统中,他们可以快速建立邻里检测站,与当地企业协调个人防护设备捐赠,并使用社区电台以当地语言传播卫生信息。

地方政府可以重新使用地方预算,号召当地志愿者,并使用当地物流公司,而无需等待中央批准。 2012年飓风桑迪期间,纽约市和新泽西州政府启动了自己的紧急行动中心,预先配置了物资,并在联邦援助到达之前撤离了沿海地区。

弱点:不一致和协调方面的挑战

地区之间的政策不一致会制造混乱和不公平。 如果邻国采取相互矛盾的检疫规则或蒙面任务,公民可能会跨越边境规避限制,破坏公共卫生努力。 在美国COVID-19反应的最初几个月里,测试可用性和在家停留订单的州别差异引发公众混乱,并有可能助长病毒的传播。

各级政府之间的协调可能很繁琐. 分散式系统往往缺乏单一的指挥权限;州或县之间的横向协调可能是自愿的,也可能是薄弱的. 美国在疫情期间在分配医疗用品和疫苗方面面临重大挑战,因为联邦政府依赖于州级分配网络,而这种网络使用不同的分配公式和仓储系统.

富裕地区和贫困地区之间的资源差距加剧了不平等。 地方政府严重依赖自产收入的分散化体系往往在较穷国家挣扎的同时看到更富裕的管辖区做出有效反应。 2020年发表的一份研究报告(见 The Lancet ] , 凸显了意大利财政权力下放如何导致地区医疗能力存在显著差异[,这影响了流行病的后果。

案例研究:德国联邦流行性反应

德国联邦制度赋予16个州对公共卫生措施的高度自主权。 州政府设定了封锁门槛、学校政策和疫苗接种运动。 这使得拜仁实行严格的边境封锁,而石勒苏益格-荷尔斯泰因则进行了广泛的测试。 分散式方法利用了当地知识,并在限制被视为相称的地区保持了公众的接受。 但是,协调混乱:州领导人在经常有争议的电视会议上与联邦总理谈判,而且措施不一致最终导致通过国家大流行委员会推动联邦更多的协调。

案例研究:美国分散的自然灾害管理

美国通过联邦制度应对自然灾害:地方和州政府率先采取初步应对措施,联邦援助(FEMA)补充了各州资源不堪重负时的努力。 这一模式对局部事件很有效:地方消防部门和县级应急管理人员了解自己的社区。 然而,在波多黎各飓风玛丽亚(2017年)等灾难性事件中,分散式系统挣扎。 波多黎各财政能力薄弱和基础设施薄弱,依赖联邦救济缓慢,而岛国政府和联邦机构之间的协调问题拖延了数周的水、食品和医疗用品。

比较分析:当每个系统表现更好时

没有一个治理模式在应对危机方面普遍优越。 最佳结构取决于危机的类型、规模、速度和先前存在的能力。

速度与可适应性

中央集权系统通常能更快地实现国家一级的应对。 单一的行政部门可以在数小时内宣布紧急状况、激活军事资产和发布全国性政策。 这一速度对于诸如化学泄漏、恐怖袭击或地震后果等急速发展的危机至关重要。 相比之下,分散化系统可能需要与多个地方领导人协商,然后达成共识,拖延国家行动。

然而,适应性对于诸如流行病或气候相关灾害等持续危机而言至关重要,因为这种情况在几周和几个月的时间里发生了变化。 分散式系统可以在当地调整战术,而不必等待中央指令的改变。 例如,在美国阿片类药物危机期间,各州和各州尝试了不同的方法 — — 纳氧酮分发、安全注射点、处方监测 — — 无需联邦批准,从而能够更快地学习和有针对性的干预。

协调与地方赋权

中央政府在协调多个地区和部门的反应方面表现突出。 统一指挥结构确保卫生、运输和安全机构以同一游戏本运作。 在分散的系统中,协调需要自愿协议、政府间理事会或谅解备忘录,这些协议或备忘录可以在压力下破裂。 2024年经合组织政策简报强调有效的危机治理需要中央协调和地方赋权,认为纯粹的集中或纯粹的权力下放往往导致不理想的结果。

然而,赋予地方权力可以提高社区的信任和遵守程度。 公民比匿名的国家官僚更可能遵循熟悉的地方领导人发布的公共卫生准则。 在分散的系统中,地方政府可以调整信息,解决具体关切问题,减少阻力。

行政能力的作用

这两种模式的有效性在很大程度上取决于执行应对措施的实体的能力。 集中化系统需要具备可靠数据系统和后勤的主管国家官僚机构。分散化系统需要地方政府拥有训练有素的人员、财政资源和基础设施。 在国以下各级能力薄弱的国家,权力下放可能导致混乱。 相反,在国家能力不强的情况下,集中化可产生单一的失败点。 世界银行2021年的一项研究发现,在危机情况下,权力下放改革的成功取决于在灾害发生前建立地方能力。

混合模式:两个世界的最好?

许多国家正在转向将中央协调与地方执行相结合的混合模式,这些系统旨在保持中央集权的速度和统一性,同时利用地方知识和灵活性。

混合系统的例子

西班牙的自治区(地区)在卫生、教育和公民保护方面拥有重大权力,但中央政府对国家紧急状况和协调拥有专属权力。 在COVID-19大流行期间,西班牙最初将决策集中在一种戒备状态下,然后又允许地区调整限制。 这种混合方式允许快速应对全国性的疾病,而后又适应地区感染动态。

印度联邦系统在邦联政府和邦联之间划分责任。 国家灾害管理局(NDMA)制定政策和提供资金,而邦灾害管理局则执行应对。 在应对气旋期间,印度气象局发布中央预报,各州管理疏散,地方行政委员会处理避难所业务。 在过去20年里,这一分级系统大幅提高了气旋死亡率。

中央方向与地方自治之间的平衡

有效的混合模式确立了明确的接战规则:中央政府设定了广泛的目标、标准和资源分配,而地方政府则保留了业务上的酌处权。 沟通渠道必须健全且双向。 比如,在2014年西非埃博拉疫情期间,国际组织向受影响国家施压,要求它们采取集中协调。 在利比里亚,一个集中的事件管理系统改善了物流,但当地社区实施了社会动员和联系追踪,防止了反弹。 平衡既允许国家一致性,也允许社区接受。

另一个关键要素是财政灵活性。 混合系统应该提供中央资金,地方当局可以重新分配资金,以满足当地紧急需求,而无需过度的官僚主义批准。 以绩效为基础的赠款和应急资金可以增强地方的能力,同时保持问责制。

影响有效性的关键因素

除了结构选择外,若干因素决定了政府能否有效管理危机,而不论其集中程度如何。

原有的机构能力

单靠中央集权或权力下放并不能弥补机构薄弱。 一个高度集中的、腐败或人员不足的公务员政府甚至无法实施最佳计划。 同样,缺乏受过培训的应急管理人员、财务管理系统或公共卫生实验室的权力下放当局也将挣扎。 投资于核心能力是任何治理模式在危机中取得成功的先决条件。

通信和信息共享

中央政府之间的实时数据共享至关重要。 中央集权系统需要本地数据来做出知情决策;分散系统需要中央数据来协调。 当信息通过互操作平台自由流动时,两种模式都会得到改善。 2020年美国联邦政府和各州之间未能共享大流行数据,延迟了热点识别。 相反,韩国的中央集权但透明的数据系统允许快速接触跟踪,同时尊重隐私。

法律和财政框架

法律和预算规则决定了危机的应对。 中央政府需要法律权威来推翻紧急状况下的地方自治。 分散政府需要法律明确哪一级对哪类危机负主要责任。 允许国家以下各级为紧急情况借款或灾害期间自动提供联邦转移支付的财政框架可以减少拖延。 欧盟对自然灾害的预防性财政援助是支持中央和地方行动的财政框架的一个例子。

改进危机管理的政策建议

从比较分析中吸取的经验教训导致为寻求改善危机应对的各国政府提出若干可操作的建议,而不论其结构偏好如何。

加强协调机制

国家应该建立定期开会的常设政府间机构,而不仅仅是在危机期间。 这些理事会可以建立信任、规范协议和开展联合演习。 比如,英国的《民事意外事件法》建立了区域复原力论坛,将中央政府机构、地方当局、应急服务机构和私营部门聚集在一起。 在洪水和热浪期间,这些论坛可以无缝地协调应对行动。

着力提高地方能力.

中央政府应该在危机爆发前很早就拨出资源来加强国家以下各级的能力。 这包括培训地方应急管理人员、更新地方数据系统以及维持储备资金。 世界银行的“灾害风险管理”方案往往强调这一双重投资:中央政策框架以及地方执行能力。

基于设想的规划和模拟

中央和分散系统都受益于定期的情景规划,这些规划测试协调、资源分配和决策。 演习应当让各级政府官员参与,模拟现实的制约因素,如通信崩溃、供应短缺和政治压力。 从这些模拟中学习可以发现模型中的空白,促进适应性改善。

结论

集中治理与分散治理对危机应对的影响并非简单的二元。 集中治理系统可以提供速度和统一性,但有僵硬的风险,缺乏地方适应能力。 分散治理系统可以提供灵活性和地方问责制,但可能因不一致和协调失误而受到影响。 最有效的应对措施往往来自混合安排,这些安排将集中方向与增强地方执行能力相结合,并辅之以强有力的机构、公开的沟通和适当的财政框架。 决策者必须评估本国独特的脆弱性、能力和政治背景,而不是对集中或分散治理采取意识形态立场。 政府从过去的危机中吸取教训,投资于多层次的治理能力,从而在不确定的未来中建立起拯救生命和生计的复原力。