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导言:理解权力下放的必要性
政治权力下放已成为整个发展中国家和发达国家治理改革的基石。 通过将权力、资源和决策权从中央政府重新分配给地方实体,如地区、省、市或地区,权力下放旨在使政府更接近公民。 基本前提是:地方领导人更接近他们所服务的社区,可以更好地调整政策,适应地方需求,更迅速地应对危机,并促进更大的问责制。 在过去40年里,80多个国家采取了某种形式的权力下放,往往是由民主化、改善服务提供和更加公平的发展要求驱动的。
政治权力下放与社会经济发展结果之间的关系既不简单,也不是普遍的积极性。 虽然支持者认为权力下放可以促进经济增长、提高公共服务质量和增强边缘化群体的能力,但批评者们提醒说,权力下放可能会加剧地区不平等、紧张地方机构能力或创造精英抓捕的新途径。 该条全面探讨了政治权力下放影响社会经济发展的机制,并借鉴了经验证据、比较案例研究和政策分析。 该条旨在让教育工作者、决策者和发展工作者对权力下放何时如何进行有细微了解,以及何时不进行。
什么是政治权力下放?概念框架
政治权力下放具体是指将政治权力和决策权移交给由当地民众选举产生并对当地人负责的次国家以下各级机构,这与行政权力下放(中央官僚机构内部的转移任务)和财政权力下放(分配收入和支出责任)不同,实际上,这三种形式往往重叠,但政治权力下放是独特的,因为它涉及将权力下放给地方民选议会、市长或省长,而他们有权就教育、卫生、基础设施和土地使用等问题作出具有约束力的决定。
政治权力下放的关键方面
- 权力的转移: 最强的形式,即中央政府将政策、行政和财务的权力移交给依法自主和民主选举产生的地方政府。
- 委托: 中央政府将具体职能指派给代表中央运作,拥有有限独立权威的地方代理人(通常任命).
- 分散: 最弱的形式,涉及中央政府本身的外地办事处内行政责任的重新分配。
权力下放改革最成功之处在于权力下放,因为它创造了真正的地方所有权和问责制。 然而,即使权力下放也需要强有力的法律框架、明确的职能分配以及政府间财政转移来取得成功。
将政治权力下放与社会经济成果挂钩的机制
了解政治权力下放如何影响社会经济发展,需要研究其运作所遵循的因果途径。 这些机制分为三大类:治理、经济激励和社会参与。
治理和问责制
权力下放缩短了公民与其代表之间的问责链。 当地方官员依赖地方税收或面临当地选民的连任时,他们有更强有力的激励措施提供符合社区偏好的服务。 这种问责联系[可以减少腐败,提高服务质量,提高公民满意度。 来自巴西和印度等国的经验研究表明,分散的卫生和教育系统在响应能力和资源分配方面往往比集中式系统要好。
经济效率和资源分配
地方政府离地面更近,可以比遥远的官僚机构更准确地确定优先项目 — — 如新道路、疫苗接种诊所或排污系统。 通过实现分配效率[,权力下放可以把稀缺的公共资金用于产生最高社会边际回报的地方。 此外,财政权力下放可以刺激地方经济发展,允许次国家政府提供税收优惠政策,投资于地方基础设施,并创造有利于商业的监管环境。
社区参与和社会融合
政治权力下放往往为公民参与创造正式空间,如参与性预算理事会、公开听证会和社区监督委员会。 这些机构可以通过让历史上被排斥的群体——妇女、少数民族和穷人——在影响他们生活的决策中发表意见来增强他们的能力。 反过来,加强参与又会促进社会资本和对公共机构的信任,两者都与更好的长期发展成果有关。
政治权力下放的积极成果:证据和实例
大量研究记录了精心设计的权力下放对各种社会经济指标的有益影响。 下面我们审视了观察到积极影响的关键领域。
改善教育和卫生服务提供
印度尼西亚、加纳和玻利维亚的研究表明,权力下放提高了小学入学率和毕业率,在印度尼西亚,2001年的权力下放法将中小学教育的责任移交给了区政府,这导致课程更加本地化、学校维护以及教师问责制的提高,同样,在卫生部门,乌干达初级保健中心分散管理导致等候时间缩短,病人满意度提高,一份2019年世界银行报告发现,国家以下各级财政自主权较高的国家往往能取得更好的健康成果,包括降低婴儿死亡率。
经济增长和地方创业
简政放权可以让地方政府根据各自的比较优势调整经济政策,从而刺激小商业增长并吸引投资。 在中国,财政简政放权(与地方官员的政治激励相结合)在20世纪80年代和90年代沿海省份的快速工业化中发挥了重要作用。 中国的制度并非完全民主,但将地方当局与经济结果相协调的原则却具有启发性。 更广泛地说,跨国计量经济学分析表明,政治简政放权的单一标准增长与的人均GDP增长每年约0.5至1个百分点,对其他因素的控制。
减少腐败和提高透明度
权力下放可以遏制腐败,办法是将权力分散到多层政府,并让地方监督组织能够参与。 在巴西,采用参与性预算编制办法的市政当局(公民直接投票决定开支的优先次序)明显减少了挪用资金。 [透明度效应在伴随着强大的媒体自由和公民社会能力时最为强大。 来自民主多样性(V-Dem)项目的数据表明,政治制度更加分散的国家往往在透明度指标方面得分更高。
赋予边缘群体权力
政治权力下放往往包括为代表不足的群体保留席位或配额,在印度,第73号宪法修正案为妇女保留了村委会(Panchayats)的三分之一席位,Chattopadhyay和Duflo(2004年)的研究发现,女性领导人更多地投资于妇女偏爱的公益物,如饮用水和卫生设施,同样,玻利维亚大多数土著人口的市镇在1990年代权力下放改革后经历了更具有响应性的治理。
挑战和限制:权力下放不足时
要想取得成功,分散管理就有可能使结果失望甚至恶化。 理解这些陷阱对设计有效的改革至关重要。
地方一级的能力差距
低收入国家的许多地方政府缺乏提供复杂服务所需的技术专长、财务管理系统和人力资源。 没有相应能力建设的转移责任往往导致效率低下、浪费或服务崩溃。 比如,在塞拉利昂,由于区议会缺乏合格的会计师和规划官员,导致教师工资支付延迟,学校基础设施恶化,导致初等教育权力下放受阻。
区域差异和精英捕获
如果较富裕地区拥有更强大的收入基础和更有能力的行政机构,权力下放会加剧不平等。在加纳,阿散蒂地区的财政能力远高于上东地区,尽管有同样的权力下放框架,但教育和卫生成果却各不相同。此外,地方精英——土地所有者、传统酋长、商业巨头——可能会为其自身的利益而夺取分散的机构,使穷人边缘化。在司法系统薄弱和民间社会监督有限的情况下,“”“精英抓捕问题尤其严重。
协调失败和分裂
当多层政府(中央、省和地方)共同承担单一部门的责任时,例如水管理或运输重叠的任务可能会造成混乱和拖延。 印度快速城市化伴随着市政公司、州政府和中央机构之间的司法斗争,阻碍了基础设施的发展。 政府间协调需要明确的法律框架和专门的争端解决机制,而这种框架和机制往往缺失。
政治冲突和逆转风险
权力下放本质上是政治性的,可能会引发失去权力的中央官僚和政治家的抵制。 在肯尼亚,2010年宪法创建了47个拥有实质性自治权的县政府,但随后国家政府将卫生和教育预算控制权重新下放的努力造成了持续的紧张。 在一些国家,中央领导层的改变导致权力下放被逆转或被空置,破坏了长期规划和投资。
案例研究:政治权力下放方面的不同经验
具体案例的审查揭示了影响权力下放结果的背景因素。
印度尼西亚:转型十年
苏哈托在1998年倒台后,印度尼西亚开始实施世界上最广泛的权力下放方案之一。 1999年和2001年颁布的法律将教育、卫生、基础设施和农业责任移交给了地区级政府。 成果是显著的:地方政府现在管理了70%的债外公共支出。 初中教育的入学率从2000年的65%上升到2015年的80%。 然而,资源丰富的地区(如巴布亚)和贫困地区之间的差距依然存在,地方一级的腐败仍然是一个挑战。 一个关键教训是权力下放在财政能力和公民社会积极参与的地区效果最好。
巴西:参与性预算编制和财政纪律
巴西1988年的宪法将重大权力下放给市和州。 一项突出的创新是参与性预算编制(PB ) , 于1989年在阿雷格里港率先出台,后来被数百个城市采纳。 研究表明,PB 降低了贫困率,增加了获得卫生和住房的机会。 与此同时,巴西的财政责任法(2000年)对国以下各级的借贷规定了严格的限制,防止了阿根廷出现主权债务危机。 巴西表明, 权力下放与强有力的财政规则相结合,可以促进公平和宏观经济稳定。
尼日利亚:薄弱机构的挑战
尼日利亚1999年的宪法建立了36个州和774个地方政府区的联邦制度。 然而,联邦政府保留对石油收入的控制,地方政府严重依赖中央每月拨款。 腐败和赞助网络在各级根深蒂固,损害了服务提供。 2017年尼日利亚北部的初级保健研究发现,不到40%的拨款到达了卫生设施。 尼日利亚的案例强调,如果不进行体制改革和负责任的收入管理,权力下放就无法改善结果。
比较透视
在这些案例中,有3个因素始终预测成功:(1) 地方财政的足够自主权和能力;(2) 民主和透明的地方机构;(3) 强有力的上行问责机制(例如审计和业绩评估)。 在没有这些条件的情况下,权力下放往往表现不佳或反弹。
所涉政策问题:设计有效的权力下放改革
决策者应利用证据,对政治权力下放采取有次序和对具体情况有敏感认识的办法。
建设地方能力第一
在转移主要职责之前,投资培训地方行政人员,加强财务管理系统,并为国家以下各级政府提供现代信息技术。 世界银行在越南的地方治理和服务提供支持项目提供了一个模式,在教育和基础设施支出转移之前,能力建设赠款就在那里。
确保公平的政府间转让
为了防止地区差距扩大,中央政府应该设计财政转移方案,使各管辖区的收入能力均等。 南非税收司法使用基于人口、贫困水平和经济活动的公式,将资金分配给各省市。 这样的公式可以由对卫生和教育等特定部门的有条件赠款补充,以确保最低服务标准。
加强问责机制
权力下放必须与公民监督-参与性预算编制、社区计分卡和独立审计机构的工具相结合。 在肯尼亚,收入分配委员会和审计长定期提供关于各州财政的报告,公民可以在线查阅预算编制数据。 [ 透明度是精英抓获的解药。
逐步和分阶段执行
玻利维亚的1994年《民众参与法》最初只下放了卫生和教育,而其他部门则在十年内增加。 分阶段的做法让政府能够从失败中吸取教训,建立政治共识。
结论:权力下放的双重性质
政治权力下放通过增强问责、效率和参与,为改善社会经济发展结果带来了真正的希望。 来自印度尼西亚、巴西和许多其他国家的证据表明,实施良好的改革可以提高教育、卫生和经济业绩,特别是对于边缘化群体而言。 但同样的证据也警告说,权力下放不是万能药。 没有适当的地方能力、公平的资源分配和强有力的监督,它就会加深不平等,导致腐败,并分散公共服务的提供。
决策者必须以明确的认识对待权力下放的利弊。成功不仅需要转移权力,还需要投资于使地方治理有效的机构和人力资本。 国际组织,如世界银行[、联合国开发计划署、联合国开发计划署、学术研究中心,如联合国大学发展经济学所[],继续提供宝贵的指导,指导设计对背景敏感的改革。 归根结底,政治权力下放对社会经济发展的影响并不取决于权力下放本身,而是取决于如何实施和管理权力下放。