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导言:外援双刃剑
外国援助仍然是国际关系中争论最多的工具之一,特别是在针对独裁政权时。 一方面,援助可以缓解贫困、改善健康结果和支持贫困人口的基础设施。 另一方面,它可能无意中支持镇压性政府、破坏民主愿望和腐败。 专制政权中的外国援助的政治影响远非直截了当,需要细微地审查资金流动如何与国内权力结构、精英激励和机构能力互动。 本条根据世界各地的经验证据和案例研究对这些动态进行了权威性分析。
界定外援:多于金钱
官方称之为官方发展援助的外援包括赠款、优惠贷款、技术援助以及捐助国政府、多边机构和私人基金会提供的实物支持。 其宣称的目标通常包括经济发展、减贫、人道主义救济和促进善治。 然而,援助流动很少是非政治性的。 捐助国往往附带战略、外交或商业条件,受援国政府,特别是独裁政府,可以重新分配或操纵援助资源,以达到自己的目的。
关键援助类型包括:
- 双边援助 — — 由一国政府直接转移给另一国政府,往往与政治调整挂钩.
- 多边援助——通过世界银行、货币基金组织或联合国机构等组织提供,但附加条件程度不同。
- 人道主义援助[——危机期间的紧急救济,尽管这也可能被政治化。
- 技术援助——专门知识和培训,这些专门知识和培训可能支持国家能力或被转用于建立政权的忠诚。
理解援助的构成和治理至关重要,因为援助的提供与提供多少一样重要。 在独裁环境中,缺乏透明的监督机构增加了援助成为赞助而不是发展工具的风险。
外国援助如何与权威治理互动
专制政权的特点是权力集中、政治竞争有限、法治薄弱和压制不同意见。 当外国援助进入这种环境时,它可以以几种方式改变政治平衡 — — 某些是有意的,许多是无意的。
制度巩固和资金抑制
政治科学研究中一个一致的发现是,外国援助可以加强专制生存。 领导人可以使用可替代的援助资源 — — 资金可以从发展项目中转用于安全部队 — — 来强化警察、情报部门以及镇压反对派的军事单位。 比如,用于卫生诊所的援助可以腾出政权自己的收入来进行内部镇压。 这种现象被称为外国援助的“资源诅咒”版本:正如石油收入可以巩固专制主义,也可以不受限制的援助流入。
学者们的定量研究,如Bueno de Mesquita和Smith(2009) 表明,对专制主义的援助增加了政权生存的概率,特别是在领导人控制赞助分配的情况下。 这并不意味着所有援助都是有害的,但是在缺乏问责机制的情况下风险特别高。
共同施压和精英赞助
独裁领袖们经常利用援助来在精英、部落领袖、军官和企业伙伴中购买忠诚。 通过有选择地分配援助资金的合同、工作和服务,他们可以建立一个依靠政权延续的支持者联盟。 这一[联合选择战略减少了精英叛逃和政变企图的可能性。 例如,在梅莱斯·泽纳维和后来的阿比·艾哈迈德统治下的埃塞俄比亚,西方捐助者的大规模援助 — — 与中国基础设施贷款一起 — — 是通过党附属企业和区域精英们提供的,加强了执政联盟的控制,同时限制了基层问责制。
破坏民主运动和民间社会
尽管一些援助方案明确旨在支持民间社会和民主改革,但它们在独裁环境中的影响往往有限或适得其反。 政府通常会限制、选择或镇压接受外国资助的组织[,将其贴上外国代理的标签。 例如,俄罗斯2012年的一部法律要求接受外国资助的非政府组织登记为“外国代理 ” , 污蔑他们并遏制他们的活动。 同样,匈牙利和土耳其国家控制的媒体和法院也把西方资助的民间社会团体作为外国干涉的代理。
此外,援助可能无意中通过“ ” 排挤地方倡议来破坏民主运动。 当国际捐助方先发制人地资助反对派团体时,这些团体有可能失去地方合法性,并被描绘成西方利益的傀儡。 2011年埃及起义后,这一动态在埃及有所发展,美国对民间社会组织的资助成为了军方支持的政权对外干涉的热点。
经济扭曲和体制薄弱
外国援助,特别是相对于一国GDP的巨额援助,可能会扭曲当地经济。 这可能引发汇率升值(荷兰病 ) , 减少政府征收国内税收的动力,并创造平行的绕过国家机构的制度。 在独裁政权中,这些扭曲往往会因为援助流动由小精英管理,而公众监督却很少。 其结果可能是统治的集团控制援助和政治权力,而正规政府机构则萎缩。
援助依赖还削弱了政府对其公民的问责。 当领导人能够通过外国赠款而不是税收为公共服务提供资金时,公民要求代表或改变政策的能力就更少。 [ 更耐人寻味的效果在石油丰富的专制体制中已有详细记载,但也适用于援助与GDP比率高的国家,如卢旺达、乌干达和孟加拉国。
政治影响机制:条件、可战胜性和信号
理解政治影响需要将援助运作机制分解。 三个突出的方面是条件性、可互换性和信号性。 援助的运行需要从一个单一的、一个单一的、一个单一的、一个不同的、一个不同的、一个不同的、一个不同的、一个不同的、一个不同的、一个不同的、一个不同的、一个不同的、一个不同的、一个不同的、一个不同的、一个不同的、一个不同的、一个不同的、一个不同的、一个不同的、一个不同的、一个不同的、一个不同的、一个不同的、一个不同的、一个不同的、一个不同的、一个不同的、一个不同的、一个不同的、一个不同的、一个不同的、一个不同的、一个不同的、一个不同的、一个不同的、一个这样的。
条件: 杠杆神话
许多捐助国对援助附加条件,如财政纪律、改善人权或自由选举。然而,独裁政权尤其擅长于[] 辱骂或规避条件[,它们可能承诺改革以确保付款,然后拖延或扭转这些条件。即使名义上满足条件,它们也往往缺乏可信度。 [Dunning(2004) 所审查的经验证据表明,援助条件很少促进非民主的民主化。相反,只有在得到坚定的政治意愿和可靠的执行条件——捐助者和受援国往往缺乏这些条件——的支持时,援助条件才会有效。
易控性:额记的弱点
即使捐助者试图将援助专门用于特定目的——教育、卫生、环境保护——资金可在政府预算范围内转移,用于学校建设的1亿美元赠款可能使政府将自己的1亿美元收入转用于军事开支或赞助,[ 抵消性问题在预算不透明、问责低的环境中普遍存在,为了解决这一问题,捐助者必须采用严格的监测,但在抵制审查的专制体制中,这往往是不可能的。
信号:援助作为一种地缘政治认可
外国援助也发出了强大的政治信号。 当一个主要捐助国向独裁领导人提供大规模援助时,该领导人获得了[的国际合法性,并获得了国内认可,可以用来压制批评者。 反对派团体反对一个有西方或中国数十亿支持的政权时,面临着一场艰难的战斗。 无论是有意还是无意的传达,都表明该政权被全球强国容忍,甚至更受偏爱。 这一点在制裁或中止一段时间后恢复援助时尤为明显,缅甸(2011年)和埃塞俄比亚(2018年)就已见诸于此。
案例研究:援助行动
埃及:军事援助的地缘政治
埃及每年获得13亿美元以上的美国军事援助,这是戴维营协议的遗产。尽管人权不断遭到侵犯,但阿卜杜勒法塔赫·西西独裁政府一直得到这种支持。 援助被用于使武装部队现代化和镇压不同意见,包括大规模逮捕、酷刑和镇压民间社会。 人权组织记录了美国援助被转用于镇压目的[。 然而,历届美国政府却拒绝以改善人权为条件,以苏伊士运河安全及与以色列和平等战略利益为理由,说明地缘政治问题如何超越发展目标,以及援助如何直接维持专制控制。
卢旺达:发展成功还是赋予专制权力?
保罗·卡加梅领导下的卢旺达经常被指为发展成功的例子——快速经济增长、改善卫生指标和低腐败。 然而,它也是一个一党制国家,对政治反对派、媒体和民间社会施加严格限制。 包括英国、瑞典和世界银行在内的捐助方向卢旺达注入了数十亿美元,称赞其效率。 然而,这种援助中的大部分被用于巩固卢旺达爱国阵线的统治地位。 政府利用援助来有效提供服务,但也监测和控制公民,压制异议,以及区域性的项目权力(例如支持邻国刚果的叛乱 ) 。 捐助方的困境是,如果一个运作良好的专制政权能够取得成果,那么它是否可以接受 — — 这个问题仍然受到激烈辩论。
埃塞俄比亚:内战和镇压期间的援助
埃塞俄比亚曾经是西方捐助国的挚爱,2010年代每年从美国、欧盟等国家获得超过40亿美元。 在阿比·艾哈迈德总理的领导下,该国最初看到了民主开放,但从2020年起,该国政权在提格雷发动了一场残酷的内战,有文件证明种族清洗和饥饿是战争武器。 提供给平民的人道主义援助大多被政府阻止或挪用。 [冲突暴露了援助条件的失败 : 即使该政权犯下暴行,但捐助方仍继续提供发展援助。 危机导致人们更加广泛地重新思考援助如何与独裁主义互动,一些专家呼吁采取更加政治知情的方法。
中国模式:无挂弦?.
中国的“带路倡议”和双边援助方案提供了一个替代模式,中国官员通常避免明确的政治条件,强调不干涉内政,这使中国援助对寻求财政资源的专制政权具有吸引力,而无须民主化的压力,但有证据表明,中国的援助也加强了专制统治者,为他们提供了可用于赞助的基础设施项目,并向面临西方制裁的政权提供了贷款,越来越多地研究了中国援助的政治影响,研究表明,中国援助减少了受援国民主过渡的可能性[[(见Hurley等人,2018年])。
潜在惠益:援助在权威情况下发挥作用时
尽管存在这些风险,但外国援助并非普遍有害于政治发展。
- ”改善人类福祉 — — 卫生和教育项目拯救生命,增加人力资本,即使在镇压政权下也是如此。 例如,塔利班在阿富汗(2021年前)资助的接种疫苗运动达到了数百万人。
- 支持技术官僚改革 — — 一些专制政府实施技术改革(如税收现代化,数字治理),这些改革可以无意中建立国家能力和透明度,为未来的变革创造机会.
- 民间社会的空间 —— 战术上利用援助保护边缘化群体、支持独立媒体在狭窄的空间,或记录侵犯人权行为,可以摆脱专制控制,只要捐助方谨慎行事并与地方伙伴合作。
- 促进稳定[ — — 在脆弱国家,援助可以防止国家崩溃,这可能导致更糟糕的结果,包括军阀主义、饥荒或地区不稳定。
关键在于这些好处取决于的谨慎设计、严格的监测以及对政治动态的现实理解[。 对援助的变革力量的直觉乐观往往会反弹。
重审的风险:证据的重量
最大的风险是外国援助延长了专制政权的保存期。 经验研究,包括[海因里希和洛夫蒂斯(2020年)[ 的全面元分析,发现援助流入与专制政权的寿命之间有密切的关联。 机制是明确的:援助增加了可供选用和镇压的资源,降低了税收与GDP的比例,提供了国际合法性。 此外,援助可以 排挤国内投资和创业 , 创造依赖于外国流入而不是生产性增长的经济体。
另一种风险是捐助方的道德风险。 当援助不管政府行为如何继续时,独裁政府会发现它可以侵犯人权、偷选举或攻击邻居而不失去财政支持。 这损害了捐助方对民主和人权承诺的可信度,削弱了更广泛的国际秩序。
给捐助者的政策影响
对于政府和多边机构而言,制定援助方案的证据表明,有若干可采取行动的建议:
- 援助的源头是“一个““““““““““““““““““““““““““““““““““““““““““““““““““““““““““““““””””””””””””””””””””””””““““““”“””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””””
- 使用透明、可追踪的支付机制来降低可替换性。 直接向公民转移现金(如在肯尼亚和印度的试点方案)会绕过政府控制并建设社会问责制。
- 援助是包括外交、制裁和支持独立民间社会在内的更广泛战略的一部分。 援助本身不能使政权民主化;它必须与其他工具协调。 援助是国家、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、地区、
- 暂停援助可能并不总是可行的,但威胁可能改变政权的计算。 需要援助的条件是,在政府内部,政府必须做出承诺,以保障国家安全。 愿意在跨越明确的人权门槛时威胁和执行条件。
- 支持地方问责机制,如独立审计、公共预算跟踪和社区监督。 这些机制有助于确保援助送达预期受益者,而不是制度保证金库。
目标不应是停止对专制政权的一切援助——这种举动将损害弱势人口——而是调整援助模式,以减少巩固专制制制的风险,同时最大限度地增加发展收益。
结论:建立政治上敏锐的援助架构
援助可以同时拯救生命,维持镇压,增强公民的力量,并扶持压迫者。 埃及、卢旺达、埃塞俄比亚等国的证据表明,无视国内政治环境是造成意外后果的良方。 决策者必须放弃援助纯粹是技术和非政治性的幻想。 相反,他们应该接受一种政治知情的方法[,承认援助如何与精英激励、体制弱点和权力不对称相互作用。
最终,外国援助对民主来说并非天生的好坏,其效果取决于其设计、交付和监测[。 对于致力于促进人权和民主治理的人来说,任务是重新设计援助流动,与当地伙伴合作、执行红线、加强民间社会,以便他们支持而不是颠覆政治自由。 只有这样,外国援助才能履行其作为积极变革力量的承诺,即使在最具有挑战性的政治环境中也是如此。