执行当局的历史基础

美国总统自乔治·华盛顿首次宣誓就职以来经历了显著的转变。 宪法制定者们警惕重现他们为逃避的君主权力,他们故意用宽泛但模棱两可的语言设计了第二条。 詹姆斯·麦迪逊在第51号联邦主义者中认为,行政是“三个部门中最弱的 ” , 因为它缺乏立法权、缺乏司法独立。 然而,在一代人中,总统们开始宣称权力远远超出创始人所预期的范围。 关键转折点 — — 内战、新政和9/11后安全国家 — — 分别标志着行政权力的伸展。

理解这一演变对于研究美国政府的人来说至关重要。 总统并不是一个静态的机构;它适应危机、舆论的转变和个别官员的野心。 原宪法赋予总统否决立法、任命联邦官员(在参议院同意下)以及担任武装部队总司令的权力。 但上述权力很快就证明不足以满足一个日益壮大的国家的要求。

宪法设计

第二条,第一节将“行政权力”赋予了单一总统。 这一措辞虽然是词条,但成为了庞大的隐含权力的基础。 亚历山大·汉密尔顿在联邦党第70号中主张“充满活力”的行政权是善治的必要。 总统“维护、保护和捍卫宪法”的誓言被引用来证明不发动战争而中止人身保护令的行动是合理的。 但宪法也规定了明确的限制:总统不能宣战(国会持有这一权力 ) , 无法动用资金,必须争取参议院批准条约和重大任命。

早期先例和扩展

乔治·华盛顿建立了关键的先例,包括使用行政特权和内阁制度。 托马斯·杰斐逊的路易斯安那采购公司(1803年)检验了宪法边界 — — 他在没有明确的宪法权威下获得了广阔的领土,树立了总统倡议的模式。 安德鲁·杰克逊将否决权作为政策工具,而不仅仅是对违宪立法的检查,进一步扩大了行政权力。 杰克逊否决了十二项法案,比所有前任都否决了这些法案,认为总统是一个具有独立判断力的平等的分支。

林肯在总统任期内的扩张最为戏剧性。 面对分离和内战,林肯中止人身保护令、封锁南部港口和授权军事法庭 — — 都未经国会批准。 他以维护联邦的职责为这些行动辩护。 林肯的解放宣言(1863年)是行政权力的里程碑式使用,是在其统帅权力下设定的军事措施。 最高法院后来维持了许多这样的行动,但危机大国的扩大先例依然存在。

总统权力类型

学者将总统权力分为三大类:表达、暗示和内在。 每一类都具有不同的法律和实际影响。

已表达的强国

第二条明确列出了这些权力,包括指挥军队、准许缓刑和赦免(弹劾案件除外)、缔结条约(参议院批准三分之二)、任命大使、最高法院法官和其他官员(参议院认可)以及接待外国大使。 明示的权力是行政权力的基石,但往往模糊不清。 例如,总统是“陆军和海军司令 ” , 但宪法没有界定和平时期或有限冲突期间的实际含义。

被削弱的权力

依据必要和适当的条款(第一条,第8节)加上第二条的《修正条款》,隐含的权力允许总统采取未明确列出但对于执行明示权力至关重要的行动。 最高法院在[](1890)关于Neagle的裁决中承认这一原则,裁定总统在保护联邦官员时拥有超越成文法的权力。 现代的例子包括1939年创建总统执行办公室(EOP),这大大超出了最初的内阁。

固有权力

这些都是由于作为主权国家行政权的性质而赋予该职位的权力。 固有权力超越了明示和暗示的来源。 国家紧急状态期间,这些权力往往被援引。 富兰克林·罗斯福总统授权拘留日本裔美国人的行政命令(第9066号行政命令)建立在固有的战争权力之上,后来在 Korematsu诉美国 (1944 ) 中得到了维护。 当代关于无人机袭击和监视计划的争论经常引用总统对国家安全的固有权威。

单方面行动的机制:行政命令和备忘录

行政命令是总统权力最明显的工具之一。 行政命令是未经国会直接批准而发给联邦机构的具有法律约束力的指令。 尽管宪法没有提到行政命令,但是它们源于总统第二条“注意法律得到忠实执行”的义务。 历史上,行政命令被用于日常管理。 但在20世纪,行政命令成为重大政策变革的载体。

总统杜鲁门使用9981号行政命令解除了武装力量的隔离。 总统奥巴马的“儿童抵达延期行动”保护了数百万无证移民免遭驱逐。 总统川普发布了关于移民、贸易和放松管制的行政命令。 行政命令是有限的:它们不能与现有法规相矛盾,国会可以以立法推翻它们。 此外,继任者可以用笔划来推翻它们。

总统备忘录和公告同样具有类似的目的,但一般不太正式。 备忘录常常直接指导特定机构的行动,而不在联邦登记册上公布。 公告通常具有礼仪性(如宣布国家狗日),但可以具有法律效力(如解放宣言 ) 。 这些单边文书共同允许总统绕过被封锁的立法机构,但也会引起政治和法律的反弹。

实际检查和平衡

制衡制度旨在防止行政过度。 国会拥有多种杠杆:可以削减资金、推翻否决权、举行监督听证会和弹劾总统。 司法机构可以宣布行政行动违宪。 但是,这些制衡运作不均匀。 国会在外交政策方面常常向总统屈服,法院不愿干预“政治问题 ” 或国家安全事务。

国会工具:权力和监督

宪法赋予国会对拨款的控制。 如果总统发动未经授权的军事行动,国会可以拒绝资助。 越南战争期间,国会通过了战争权力决议(1973年),否决了尼克松总统,试图限制总统未经国会批准就实施武力的能力。 但此后的每一位总统都争论说该决议侵犯了行政权力。 监督听证会、传票和调查都是在不断的检查。 行政特权和国会监督之间的紧张关系是宪法斗争的反复发生,在水门丑闻和特朗普政府中就可以看到这一点。

司法审查及其限制

最高法院有权审查总统行动。 地标案件包括[ Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer[] (1952),这些案例阻止了杜鲁门总统在朝鲜战争期间夺取钢铁厂。 罗伯特·杰克逊法官的同意建立了一个著名的三方框架:总统权力在国会授权下行使最大,在国会不公开意愿时行使最低,在国会保持沉默时,则处于“暮光区 ” 。 这一框架仍然是对行政权力的司法分析的核心。

但司法审查是缓慢的,是被动的。 总统可以先行动;法院往往要花几年的时间才能作出裁决。 此外,最高法院在外交事务上给予总统很大自由,如美国诉柯蒂斯-莱特出口公司[(1936年),该案中称总统是“联邦政府在国际关系中的唯一机构 ” 。 这一理论被用来证明广泛的固有权力是正当的。

弹劾:终极政治检查

弹劾是一个两步的过程:众议院对弹劾条款的投票(以简单多数),参议院进行审判,要求三分之二的票数才能定罪和罢免。 只有三位总统(安德鲁·约翰逊,比尔·克林顿,唐纳德·特朗普两次)被弹劾,参议院也没有一人被定罪。 因此弹劾权是一种钝器,很少使用,而且党性很强,它比实际的检查更能起到威慑作用。

危机中的总统权力:从林肯到COVID-19

国家紧急状态在历史上扩大了总统权力。 亚伯拉罕·林肯中止人身保护令和使用军事委员会的做法开创了先例。 富兰克林·D·罗斯福的新政和二战领导人目睹了联邦官僚和行政权力的大规模增长。 他发布了3700多条行政命令,并创建了战争情报办公室和战争生产委员会等机构,而没有任何直接的法定授权。

最近,911袭击导致2001年国会通过了《授权使用军队》,双方总统都利用这一《授权使用军队》为针对多国恐怖集团采取军事行动辩护,并授权实施美国爱国者法案下的监视计划。 COVID-19大流行的总统们使用《国防生产法 》 , 发布旅行禁令,并指示联邦机构加快疫苗研制。 每一次危机都强化了模式:国会都授予临时权力,一旦危机平息,总统们往往拒绝放弃这一权力。

当代战胜行政权力的斗争

总统权力问题在今天的辩论中,

行政特权和情报管制

总统们声称有权向国会和法院隐瞒信息以保护机密建议. 最高法院在美国诉尼克松[案(1974年)中承认这一特权,但否决了绝对的主张. 现代实践中,国会经常对行政特权提出质疑,导致诉讼和政治僵持,例如拜登政府援引行政特权阻止与阿富汗撤军有关的某些文件的释放.

未经国会授权使用军事力量

战争权力决议要求总统在承诺武力后48小时内通知国会,并在60天后撤回,除非授权。 实际上,总统们经常超过这些限制。 2011年奥巴马总统的利比亚干预没有获得国会批准,政府则认为这次访问不构成“敌意 ” 。 2020年特朗普总统命令杀害伊朗将军卡西姆·索莱马尼引发了类似的宪法问题。 国会一直试图废除或更新非盟马夫,但至今没有成功。

移民执法和推迟行动

总统们都利用行政行动来广泛制定移民政策。 奥巴马推迟的美国父母行动(DAPA)在美国诉德克萨斯州案[ (2016)]中被法院阻止。 特朗普的旅行禁令针对几个穆斯林占多数的国家,并在最高法院审查[特朗普诉夏威夷[(2018)中幸存下来。 拜登推翻了许多特朗普时代的政策,但也面临法院对其终止“在墨西哥留守”政策的挑战。 这些案件说明了单方面行动的限度:法院可以停止行政命令,下任总统可以推翻这些命令。

政治两极化和扩展行政权力

国会的格洛克越来越迫使总统单方面行动。 当立法不可能时,总统会利用行政命令、备忘录和规则制定来实现政策目标。 这一趋势是两党并举的,是自我强化的。 每一位总统会加入大架构,而下一位总统会用它来达到不同的目的。 一些学者认为这削弱了民主问责制,因为重大政策变革是在没有立法辩论的情况下发生的。 另一些人则认为,这是对破碎的立法过程的必要调整。

其结果是总统制既强大又脆弱。 总统可以通过行政行动取得巨大成就,但这些行动总是容易被推翻、诉讼或国会推翻。 权力平衡仍然受到争议,这取决于具体问题、国会党派组成和公众对总统倡议的容忍。

统一执行理论

越来越多的法律和政治运动主张“统一行政 ” — —总统完全控制行政部门,可以无故撤换任何官员。 特朗普总统在第一次弹劾时和拜登总统在主张控制机构统治时都引用了这一理论。 批评者认为这一理论损害了联邦调查局和联邦储备等机构的独立性。 最高法院并未完全接受这一理论,但最近的裁决,如[ Seila LLC诉消费者金融保护局 (202020))表明一种加强总统控制的趋势。

结论:持久辩论

总统权力既不是静态的也不是绝对的。 其由宪法文本、历史先例和政治机构的相互作用决定。 美国政府的学生必须认识到,行政权力是一种动态力量 — — 在危机中扩张、和平时期收缩、国会和法院不断争论。 随着新的挑战 — — 从气候变化的网络安全威胁 — — 不断考验总统权力的界限。 理解这种演变不仅仅是学术行为;在行政部门发挥核心作用的民主国家,公民参与至关重要。

进一步阅读,见宪法说明,详细分析第二条。 美国律师协会公共教育司[提供了分权方面的资源。 历史实例广泛记载于国家档案馆行政命令汇编。