导言:金钱在政治中的持续挑战

几十年来,竞选金融改革一直是美国政治中最有争议的棘手问题之一。 改革运动的核心是减少富有的捐助者、公司和特殊利益集团的过度影响,同时提高选举筹资的透明度和问责制。 这场辩论的核心是政治行动委员会,它们筹集和花费资金来影响选举。 然而,并非所有的竞选金融委员会都是相同的。 与候选人、政党或公司没有正式联系的竞选金融集团的崛起从根本上改变了竞选金融格局,给改革者和监管者都带来了新的挑战。 这些组织独立运作,往往拥有大量财政资源,已经成为当前平衡言论自由与民主进程完整性的斗争的焦点。

与与企业、劳工或贸易协会等关联的对应机构不同,它们与特定实体有联系,可以向特定团体寻求捐款,而与它们无关的私人公司则从更广泛的捐助者中汲取,可以自由地追求单一问题或意识形态议程,它们的增长,特别是在最高法院在[] Citizens United v. FEC(2010) 案 中作出里程碑式的裁决之后,加快了“暗黑钱”和独立开支流入选举,了解这些实体对竞选资金改革努力的影响对于试图了解美国民主现状和有意义的变革障碍的人至关重要。

何为非连结式PAC?

定义和法律区别

与联邦选举委员会无关的政党委员会是政治委员会,它不是由候选人、政党或公司/实验室组织设立、管理或控制的。 根据《联邦选举活动法》,这些委员会必须在联邦选举委员会登记,必须遵守具体规则,但它们的运作结构限制比与联邦选举委员会无关的政党委员会更少。 “与政党或实验室无关的政党委员会”一词包括两大类:

  • 传统的不连通的PAC(多连通的PAC): 这些PAC接受个人每年最高5000美元的捐款,他们每次选举可以向候选人或党委员会捐款最多5000美元,但是,他们可以花多少钱去独立开支——广告或其他明确主张选举或败选的通信——只要开支是真正独立的,并且与任何竞选活动不协调.
  • 超级PACs(独立的只限开支委员会): 在华盛顿巡回法院裁决 SpeechNOW.org诉FEC(2010)]中创建的,这些委员会可以从个人,公司,工会,以及其他团体筹集无限金额. 超级PACs被禁止向候选人或政党直接捐款,但他们可以将无限金额用于独立开支. 他们必须向FEC报告他们的捐赠者,但是漏洞,如使用"黑暗资金"的非营利性,可以模糊原始资金来源.

这两种没有关联的政协都有一个关键特征:独立性。 它们不服从竞选或政党等级制度的战略决定,这给了它们巨大的灵活性,但也引起了对问责制和透明度的担忧。

他们如何筹钱和花钱

与个人交易委员会无关的私人交易委员会依赖各种筹资战略。 其中许多是围绕一个具体的政策问题(例如环境保护、枪械权或税收改革)建立的,并通过直接邮件、数字融资和高美元活动呼吁志同道合的捐助方。 另一些组织则在意识形态上更加集中,如自由或保守的宣传团体。 超级公共交易委员会不受适用于政党委员会或候选人竞选的相同捐款上限的限制,因此,超级公共交易委员会尤其能够从少数富人或公司国库中积累大量资金。 在2020年选举周期,前十位超级公共交易委员会集体筹集了15亿美元以上。 这些资金流向电视和数字广告、直接邮件、选民外联和研究,往往塑造竞争种族的叙述,而与候选人没有从开支中受益的任何直接联系。

非连结PACs的崛起:历史轨迹

70年代,随着水门后改革,非连通的PAC开始于1970年代,法律对捐款规定了严格的限制,并建立了PAC结构,允许个人集中资源。多年来,大多数PAC与公司、工会或工会有关联。然而,到1990年代,“意识形态的PACs”和“领导者PACs”(后者由政治家控制,用于旅行和开支)的数量不断增长。真正的连通点是公民联合决定,该决定取消了对公司和工会独立支出的限制,随后的SpeechNOW裁决,允许对只独立支出委员会作出无限贡献。这些决定与2010年代Mcutcheon诉FEC裁决(取消了对个人候选人和政党捐款的累计限制)一起创造了一种法律环境,使非连通的PACs特别是超级捐助者和数百万社会活跃分子得以进一步兴起。

如今,非连线的PAC是联邦选举中的永久固定。 根据OpenSecrets的数据,在2022年中期周期,非连线的PAC(包括超级PAC)花费超过25亿美元,占所有外部开支的30%以上。 其影响力在高票房的参议院和众议院竞选中最为明显,独立支出经常挤占官方竞选活动本身的开支。

对运动筹资改革努力的影响

与竞选融资改革无关的公投协议对改革目标的影响是深刻的,而且往往与改革者所主张的目标相反。 下面我们审视这些实体重塑改革环境的四个关键领域。

增加开支和“军火赛车”

与候选人委员会不同,超级候选人委员会面临缴款限额,必须在固定预算范围内支出。 超级候选人委员会可以提高开支,而无需上限。 这引发了一场“军备竞赛 ” , 政党、利益集团和富人都感到不得不为竞选投入越来越多的资金,以保持竞争力。 结果,一个制度是能够吸引外部支持的候选人往往具有决定性优势,而不管其政策职位或基层呼吁的质量如何。 旨在降低大钱作用的改革努力经常受到非关联候选人参与和充斥气波的能力的破坏。

透明度挑战与"暗钱"

最大的透明度挑战或许来自非关联的私人公司掩盖原始资金来源的能力。 虽然超级公共公司被要求披露其捐赠者,但它们可以接受非盈利组织的资金,如501(c)(4)“社会福利”团体,而后者并不需要披露其捐赠者。 这种做法通常被称为“暗钱 ” , 允许富有的个人和公司在公众不知情的情况下为政治攻击提供资金。 在2022年的周期中,根据布伦南司法中心的数据,通过非关联的私人公司进行的暗黑资金支出达到了约3亿美元。 改革者们早就呼吁加强披露法律,但非关联的私人公司往往利用法律灰色领域来抵制透明度。 通过多层空壳组织追踪资金的复杂性使得选民几乎不可能知道谁真正为竞选信息提供资金。

绕过贡献限度

在超级公共审计公司出现之前,联邦法律将直接向候选人缴纳的会费上限为每次选举2,700美元(通货膨胀指数),这些限额仍然适用于个人和高级公共审计公司对竞选的出资。然而,没有关联的公共审计公司,特别是超级公共审计公司,可以将无限的金额花在独立开支上,使候选人受益,实际上绕过了法律的预期限度。 例如,亿万富翁不能再直接向候选人提供270万美元,而可以向一个经营广告支持该候选人的超级公共审计公司捐赠同样数额。 这为无限影响创造了后门,改革者认为这破坏了该出资限额的最初目的:减少腐败风险或腐败的出现。 最高法院在[中坚持独立开支是受保护的言论,但批评者们认为,实际结果是富裕者仍然可以主导政治对话。

扩大特殊利益和狭隘议程

与政党有关联的组织往往是单一问题或意识形态僵化的组织。 它们代表着特定行业的利益,如化石燃料部门或制药业,或推动某种特定的世界观,如自由主义或进步主义。 由于这些政党委员会不向广大选民或政党领导人负责,它们可以承担极端职位或资助候选人永远无法触及的负面广告。 这种特殊利益扩大会扭曲公共辩论,迫使候选人迎合政党委员会背后的捐助方而不是中位选民。 试图减少政治中金钱引力的改革者发现这些群体特别难以改变,因为他们的存在依赖于目前宽松的监管环境。

改革努力面临的挑战

与项目协调中心无关的特点给任何立法或规章改革议程造成了具体障碍,以下是一些最长期的挑战。

法律漏洞和宪法障碍

美国最高法院一贯将竞选支出解释为受第一修正案保护的一种言论形式。 在公民联合中,法院认为政府不能限制公司、工会或其他协会的独立支出。 对于没有关联的公投公司,这意味着任何限制其独立支出或筹集无限制资金的能力的企图都可能面临宪法上的法律挑战。 改革法案,如DISCLOSE法案(要求更详细地报告捐助方),已经多次通过众议院,但因基于言论自由论点的反对而陷入了僵局。 此外,负责实施竞选金融法的机构FEC经常陷入党派僵局,使得没有关联的公投公司难以调查或惩罚非法协调或披露失败。

遮罩影响的复杂网络

与私人交易协议无关的融资结构往往故意不透明。 一个超级私人交易协议可能接受各种有限责任公司和非营利公司的捐款,而后者又从其他实体获得资金。 这种“洗钱”效应尽管通常根据现行法律是合法的,但使记者、监督团体和监管者极难追踪政治开支的真正来源。 复杂性本身成为改革的障碍,因为任何新的披露要求都必须仔细起草以避免意外后果或宪法挑战,而执法需要金融委员会缺乏的资源。

受益人的政治反抗

许多当选官员本身就是当前制度的受益者。 与选举无关的政党委员会经常大量开支支持现任者 — — 特别是在竞争激烈的地区 — — 并且许多立法者不愿“咬下他们养活他们的手 ” 。 此外,两大政党都开始依赖与选举有关联的政党委员会投入到竞选、广告和选民动员中的大量资金。 结果,两党对全面竞选改革的支持很少。 即使提出了改革法案,他们也往往面临修正或程序障碍,削弱这些法案。

执行和监管差距

联邦选举委员会的六名委员(三名共和党人和三名民主党人)要求多数人投票决定任何强制行动,这意味着关键决定经常被搁置。 与候选人协调(对于超级总统顾问来说是非法的)或未能及时提交报告等边缘活动可以利用这种功能障碍。 该机构有限的预算和人员也阻碍了它审计每个周期提交报告的数千名总统顾问的能力。 因此,许多账簿上的披露要求没有得到有效监督,而且侵权行为往往得不到惩罚,或者在选举结束后很久就被处以轻微罚款。

案例研究:未连接的行动建议

为了说明与改革有关的非关联项目对改革的具体效果,请考虑两个例子:

2020年总统选举: 外部团体,以美国优先行动(支持乔·拜登)和美国第一行动(支持唐纳德·特朗普)等超级PAC为主,筹集并花费了近10亿美元的独立支出。 这笔资金绝大多数来自少数极端微弱的捐助方。 尽管一些改革派候选人承诺要减少大钱的影响,但现实是这两个竞选活动都严重依赖这些外部团体。 选举后,没有通过新的重大竞选融资法。

联邦法案(DISCLOSE Act)及其反复失败:[ 2010年首次针对公民联合推出的联邦法案,要求独立支出团体披露捐赠者1万美元或更多. 法案于2010年,2014年,2019年和2022年通过了民主制控制的众议院,但每次在参议院去世,都受到共和党反对和微信规则的阻碍. 与法案无关的PACs(反对法案的)的政治权力是其失败的主要因素,因为他们资助了反对该法案的广告和游说运动.

前进:改革战略及其前景

鉴于问题难以解决,改革者提出了多管齐下的办法,以应对未连接的生产者责任的影响。 每项战略都面临重大障碍,但也为渐进变革带来了一些希望。

加强披露要求

改革目标最得到支持的就是披露。 要求所有不相连的政协,包括接受黑钱非营利机构资金的政协,披露其资金的原始来源,将赋予选民做出知情选择的权力。 《国际税务合作署法案》是主要的立法机构,但该法案的通过需要参议院拥有不受限制的多数或规则的改变。 或者,联邦选举委员会可以收紧报告条例,但该机构需要目前不太可能的多数投票。 另一种途径是总统行政命令,要求政府承包商全面披露信息,这是奥巴马总统2011年采取、拜登总统2022年强化的一项措施。

运动的公共筹资

“公平选举现在就行动”等提案将为小额捐款提供公共匹配资金,减少候选人追逐公共审计公司大量捐款的动机。 一些州,如缅因州和亚利桑那州,已经采用了公共融资制度,取得了一定的成功。 然而,联邦公共融资需要制定新的立法和大量拨款,这在政治上是困难的。 即使通过,非关联公共审计公司将继续独立运作,因此单靠公共融资并不能完全解决问题。

宪法修正案

对于那些认为最高法院的裁决是问题根源的人来说,唯一永久的解决方案是宪法修正案,推翻公民联合 和相关决定。 一些州已经通过决议要求这样的修正案,而“我们人民”修正案在国会中也多次提出。 然而,修改宪法需要两院三分之二多数票,需要四分之三的州批准 — — 这一点非常高。 即使如此,该运动仍然能维持问题的存在,并为改革者提供聚集点。

FEC 改革

另一条道路是重组联邦选举委员会,使其更加有效。 提案包括将委员人数减少到3或5名,或者从无党派的阵营任命他们来减少僵局。 这些修改将有助于执行现行法律,并可能让机构在无视披露规则的不相连的政协之后有所作为。 但任何联邦选举委员会改革都必须通过国会,而下台的政党往往不愿意给予一个可以用来对付盟友的机构更多的权力。

结论:非连锁项目控制中心的长期影响

与政治改革体系无关的公投公司以深刻的方式重塑了竞选金融体系,从改革角度来说,这在很大程度上是负面的。 它们增加了总体开支,降低了透明度,允许规避会费限额,并赋予特殊利益以超大的声音。 它们在第一修正案下的法律保护,加上不受约束的监管环境和政治上的抵制,使得有意义的改革变得异常具有挑战性。 然而,改革的推动仍在继续,因为公众对政治体系腐败的感知感到沮丧。 无论是通过披露法等渐进措施,还是通过更雄心勃勃的宪法改革,目标都是一样的:建立一个公开、负责和公正的竞选金融体系。 在未实现无关联的公投公司的影响之前,真正的竞选金融改革的希望仍将是渺茫茫无门的。

关于未连接的PCA的结构和管理的进一步解读,请参看联邦选举委员会关于PCA登记指南,关于这些委员会影响的详细分析可在]布伦南司法中心[和布吕金斯机构 查阅,关于政治开支的数据由 OpenSecres追踪。