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导言:政府问责制基础
主权豁免原则长期以来一直是美国法律制度的基石。 对于法律专业人士、政府官员和学者来说,理解国家部门在民事责任案件中的豁免不仅仅是学术工作,而是实际需要。 这一理论决定了政府实体何时和如何对其行为、不行为或疏忽所造成的损害承担财务或法律责任。 如果从业人员不能牢牢掌握这一法律领域,就有可能错判客户,丢失关键申报期限,或者未能为政府机构提出有效的辩护。
国家各部门和机构在一系列复杂的保护和例外下运作,这些保护和例外因法域而有很大差异。 基本概念依然一致 — — 8212;未经其同意不得起诉君主 — — 8212;现代应用已经演变为一种在政府职能与个人权利之间保持平衡的细微框架。 该条对豁免情况进行了权威审查,探讨了历史根源、法律框架、关键例外和对诉讼的实际影响。
主权豁免是什么?
主权豁免是保护政府不受未经其明确同意而被起诉的法律学说。 历史上,这一原则源于英国普通法,它源于“国王不能做错事”的格言。 这个概念被引入美国判例,最初它保护联邦和州政府免受民事责任。 但随着时间的推移,该学说已经通过法规、宪法条款和司法解释进行了实质性修改。
在美国,主权豁免在联邦和州两级都存在。 在联邦一级,《联邦侵权索赔法》[FTCA]规定了有限放弃豁免,允许对美国提出某些侵权索赔。 在州一级,每个司法管辖区都有自己的主权豁免法规、宪法和普通法先例。 结果,需要经过细心的管辖分析才能对州政府或机构提出任何索赔。
该理论有几项重要功能:保护公共财税不受私人诉讼的耗尽,维护政府在决策中的酌处权,防止司法机构干预行政和立法职能。 批评者认为,全面豁免可以让个人因政府疏忽而无从追索。 问责与政府职能之间的这种紧张关系是现代主权豁免法的核心。
主权豁免的历史演变
现代对国务院豁免的理解已经由数百年的法律发展所决定。 在中世纪的英格兰,未经英国允许,不能在自己的法院起诉英国王室。 这一理论是独立后美国各州采用的,尽管有重大修改,反映了共和原则。
19世纪,美国法院一般严格实行主权豁免,即使在明显疏忽的情况下也经常禁止对州政府提起诉讼。 20世纪初,随着州承认在日益复杂的行政国家中需要问责,这种情况开始发生变化。 许多州颁布了侵权诉讼法案,放弃某些类型的索赔豁免,同时保留其自由裁量职能。
美国最高法院在形成主权豁免法方面也发挥了重要作用. 在Hans诉路易斯安那州(1890)等案件中,法院确认,第十一项修正案一般禁止各州在联邦法院提起诉讼. 包括ex parte Young(1908)在内的后来的裁决,规定了允许针对州官员的诉讼的例外条款,以备预期的强制救济. 这些基本案件继续影响当今的诉讼策略,其后代对于这个领域的任何从业人员来说仍然至关重要。
州立法机构通过颁布全面的豁免法规来应对司法发展。 一些州通过了“统一公共实体责任法 ” [,而其他州则维持独特的法定计划。 过去半个世纪来的趋势是加强问责制,大多数州现在为个人寻求政府实体的补救提供了某种机制。
国务院和机构豁免
国家各部门和机构作为国家本身的延伸,一般享有主权豁免,这意味着,交通部门、公共卫生机构、教育机构和执法机构等实体通常受到保护,不受因公务引起的民事责任索赔,但这种保护的范围因具体部门、有关活动的性质以及适用的国家法律而大不相同。
酌情处理与部长级职能
国家部门豁免诉讼最关键的区别之一是裁量和部长级职能之间的区别,裁量职能涉及政策判决、规划和行政层面的决策,这些活动一般受到主权豁免的保护,因为法院不愿意通过侵权诉讼来对政府政策选择进行第二次评判,而部级职能则涉及执行既定政策或执行日常任务,如果疏忽,则可能要承担赔偿责任。
法院努力在无数的事实情景中作出这种区分,例如,国家交通部门关于高速公路交换地点的决定通常可以酌情决定,可以免于诉讼,但维修人员未能按照部门政策修复已知的坑洞可能是部级的,可能使该部门面临赔偿责任,这两类之间的界限往往具有事实密集性,需要认真分析有关具体决定或行动。
专有性与政府职能
在许多国家豁免法规中发现的另一个重要区别是专有和政府职能。 政府职能是政府性质独特的活动,如执法、公共教育和税收。 专有职能是私人实体可以从事的活动,如公用事业、停车场或管理市政高尔夫球场。
许多国家为政府职能提供比专有职能更广泛的豁免保护,其理由是,当一个政府部门从事与私营企业竞争的活动时,它应当遵守与私人同行相同的责任规则,但这种区分被批评为人为的,在一些法域已被废除,从业人员必须核实其国家是否保留这种区分,以及法院如何在相关情况下适用这种区分。
公务原则
公共义务理论与主权豁免密切相关,为国家部门提供了一层额外的保护,根据这一理论,政府实体对公众而不是对公民个人负有责任,因此,原告不能根据一般对社区而不是具体对原告的违反义务而获得赔偿。
公共职责原则常常出现在涉及执法和紧急服务的案件中,例如,如果警察部门与受害人有特殊关系或已采取导致依赖的具体行动,则警察部门未能响应援助呼吁,则可能可以提起诉讼,但是,如果没有这种特殊情况,法院通常认为,向广大公众提供警察保护的责任,公民个人不能因在执行过程中的疏忽而提起诉讼。
豁免类型:绝对和合格
国家部门的豁免可分为两大类:绝对豁免和限定豁免,理解这些类别之间的区别对于评估对政府实体或其官员提出的任何民事索赔的可行性至关重要。
绝对豁免
绝对豁免为某些类别的政府行动提供了免于民事责任的完整保护,这种形式的豁免通常保留在基本上属于政府的职能,在这种职能中,诉讼威胁会不适当地干预基本业务。
- 立法职能: 国家立法者对在合法立法活动范围内实施的行为绝对免除民事责任,这种保护适用于以立法身份行事的州立法委员会和工作人员。
- 司法职能:法官和法院人员绝对豁免对其司法身份行为的责任,即使这些行为据称是恶意或腐败行为。
- 起诉职能:国家检察官在履行其起诉职责时采取的行动,包括决定是否提起起诉和如何提出证据,绝对不受民事诉讼。
- 行使行政职能: 一些国家对决策权的高级执行官员给予绝对豁免。
只要官员或部门是在受保护的职能范围内行事,无论被指控的不法行为如何,豁免都适用,这意味着即使是恶意或故意的有害行为,如果属于绝对豁免保护的类别,也可能免于民事责任。
合格豁免
有条件的豁免提供了在适当情况下可以克服的更有限的保护,这种形式的豁免通常与针对个别政府官员违反宪法权利的申诉有关,该原则保护官员免于承担责任,除非他们侵犯了理性人会知道的明确的法定或宪法权利。
限定豁免分析涉及两个方面:第一,法院必须确定原告是否指控某项宪法或法定权利遭到侵犯;第二,法院必须确定该项权利在指称的侵权行为发生时是否得到明确确立;如果任一方面不能满足,官员有权获得限定豁免;这一框架要求法院考虑事件发生时的法律状况,而不是诉讼时的法律状况。
有条件的豁免近年来一直是激烈争论和批评的主题. 批评者认为,该理论应用范围过广,使政府不当行为的受害者得不到有意义的补救. 支持者认为,为了保护官员免受轻率诉讼的辩护负担,并确保政府雇员可以自由裁量决定,而不必担心个人的经济损失,无论从什么角度看,有条件的豁免仍然是针对国家官员的民权诉讼的关键考虑因素.
例外情况和国务院的限制
尽管主权豁免提供了实质性的保护,但并不是绝对的。 法院和立法机构承认了允许个人在适当情况下向国家部门提出诉讼的众多例外。 理解这些例外对于寻求补救的原告和寻求豁免的被告都是至关重要的。
违反宪法行为
也许,国务院豁免的最重要例外是侵犯宪法权利,根据《民权法》第1983条,个人可以就侵犯联邦宪法或法定权利的行为向州和地方政府官员提起诉讼,虽然这一法规没有规定实质性权利,但它为政府行为者强制执行现有权利提供了一种工具。
国家部门和机构本身一般不受1983年第11号修正案规定的要求,但是,个人官员可以个人身份受到损害起诉,对可能以官方身份受到禁止性救济的诉讼可以对官员进行,这意味着原告可能无法因违反宪法而向国库收取损害赔偿金,但他们可以要求命令该部门改变其做法或政策。
基本服务不足
许多国家放弃了对因基本服务运作引起的过失索赔的主权豁免。
- 高速公路维护: 公路、桥梁和交通管制装置维护不足
- 公用事业: 供水、下水道或电力系统的不良操作
- 公共建筑: 政府财产的危险条件
- 医疗护理: 国营医院或教养所的治疗不善
然而,即使允许这种过失索赔,它们也往往受到严格的程序要求,包括通知期短、损害上限和对可得到的损害种类的限制。 从业人员必须认真审查他们国家的侵权索赔法,以确定所有适用条件的先例,因为不遵守这些要求可能导致驳回索赔。
公务范围以外的行动
当政府官员超越其公务范围行事时,本来可以保护国家部委的豁免权可能不适用,这一例外承认主权豁免旨在保护政府职能,而不是政府雇员偶然犯下的私人不当行为。
确定某项行动是否属于就业范围,需要对若干因素进行分析,包括:行为是否属于雇员受雇从事的行为,是否发生在就业的时间和空间范围内,以及行为是否至少部分出于为雇主服务的目的,纯粹出于个人利益或出于个人利益的行为通常不属于就业范围,可能不受主权豁免的保护。
合同或行为放弃
国家部门可以通过它们的行为,特别是通过签订合同来放弃主权豁免,政府实体签署合同时,一般都服从适用于私人当事方的相同的合同法原则,这意味着国家部门可以因违反合同而被起诉,即使它可以享有侵权索赔的豁免。
一些国家还认定,政府实体可以通过购买责任保险或从事与特定个人建立特殊关系的活动来放弃豁免,这些豁免一般被狭义地理解,法院要求有明确证据证明政府打算放弃豁免。
法律框架和主要法规
规范州政府豁免的法律框架是联邦宪法、州法规和普通法先例的复杂互动。 对从业人员来说,要掌握这一框架,就需要熟悉若干关键法律渊源。
《联邦侵权索赔法》
在联邦一级,《联邦侵权索赔法》规定了向美国政府提出侵权索赔的主要机制,联邦侵权索赔法免除了联邦主权豁免,因为联邦雇员在雇用范围内行事的过失或不法行为引起的某些索赔,但该法载有许多例外,包括酌情处理职能例外,它保留了根据行使政策判决提出的索赔豁免。
尽管《公平贸易法》只适用于联邦政府,但许多州都根据《公平贸易法》的规定对自己的侵权主张行为进行了模拟。 理解《公平贸易法》为分析州一级的豁免法规提供了有益的基础,因为这两个州都经常出现相同的概念和例外。
国家侵权索赔法
各州都有自己的法定制度,规范主权豁免和针对州各部门和机构提出的侵权要求。 这些法规在范围、例外和程序要求方面差异很大。 一些重要的变异包括:
- 放弃范围: 有些国家对大多数侵权要求普遍放弃豁免,而另一些国家则保留对政府广泛类别的活动的豁免。
- 损害上限: 许多国家对可对政府实体收回的损害赔偿规定了上限,这些上限通常从10万美元到几百万美元不等,取决于管辖权和索赔类型。
- 通知要求: 大多数国家要求原告在伤害发生后的短时间内,即往往短于30至90天,向适当的政府实体提出其索赔通知。
- 行政用尽: 许多国家要求原告在向法院提起诉讼之前寻求行政补救。
从业人员必须认真研究他们诉讼所在国家的具体要求,如未规定通知期限或未用尽行政补救办法,则对本来值得的索赔可能致命。
第十一项修正案和国家主权豁免
美国宪法第十一修正案为州政府在联邦法院的保护提供了关键的层次. 修正案禁止私人政党在联邦法院对州提起诉讼,除非州同意起诉或国会有效废除州豁免权,这意味着寻求起诉州部门或机构的原告必须经常向州法院而不是联邦法院提出诉讼,没有具体的法规例外.
第十一条修正案不仅适用于金钱损害诉讼,而且在某些情况下也适用于公平救济诉讼,但是,如上所述,ex parte Young的理论允许针对政府官员以官方身份提起的诉讼,要求给予可能的强制性补救,以补救目前违反联邦法律的行为,这一例外为质疑违宪的国家政策和做法提供了重要途径。
诉讼当事人的程序考虑
提起或为涉及国家部门的民事责任案件辩护需要认真关注与普通侵权诉讼显著不同的程序要求,这些要求得到严格执行,不遵守这些要求可能导致解雇,而不管所涉索赔的案情如何。
索赔要求通知
大部分州要求原告在伤害发生后一定期限内提供起诉政府实体的意向的正式通知。 这些通知要求有几种目的:它们允许政府迅速调查索赔要求,评估其潜在责任,并有可能不经诉讼解决该问题。 通知期限一般短,从30天到180天不等,通知内容必须经常包括索赔要求的性质、所受伤害和所寻求的损害赔偿数额等具体信息。
法院严格解释通知要求,而且并非总能充分遵守,在一些国家,通知必须送达具体官员,如总检察长或受影响部门负责人,从业人员应核实其管辖范围内的确切要求,并确保通知以正确形式和正确的接收者。
行政耗尽
许多州要求原告在提起诉讼前寻求行政补救,这可能涉及向州索偿委员会提交诉求,参加行政听证,或从相关机构获得最后裁决,用尽要求提高了行政效率,使各机构在被提起诉讼之前能够纠正自己的错误。
但是,并非在所有情况下都需要用尽,法院承认行政补救不足、机构缺乏授权给予所寻求的补救或寻求行政补救徒劳无益的例外情况,寻求避免用尽的原告必须准备表明例外为何适用于他们的案件。
损害和限制
即使允许向州政府部门提出索赔,损害赔偿也往往受到法定上限的限制。 这些上限可能限制总的追偿,只适用于某些类型的赔偿(如疼痛和痛苦),或者视索赔的性质而有所变化。 例如,一些国家规定对州医院的医疗失职赔偿要求中的非经济损害为上限,同时允许对经济损害进行充分赔偿。
损害上限在一些法域引起了宪法问题。 州级法院取消了损害上限,认为它违反了国家宪法保障诉诸法院、陪审团审判或平等保护的规定。 但其他法院维持了上限,认为这是有效行使立法权力保护公共国库的一种做法。
最近的发展和新趋势
国务院豁免法继续演变,近年来在几个领域出现了重大发展,从业人员应当密切监测。
首先,COVID-19大流行引发了针对国家卫生部门、教养机构和教育机构的一波诉讼。 许多州都对医疗保健提供者和企业实施了临时豁免保护,但保护已经基本到期或被随后的立法所缩小。 法院目前正在研究先前存在的豁免理论是否适用于与大流行相关的诉求,以及诸如针对国家机构的公共骚扰索赔等新的法律理论是否能够克服主权豁免的抗辩。
其次,技术和数据隐私问题为政府责任创造了新的前沿。 法律诉讼挑战国家机构的数据收集做法、网络安全失败和使用算法决策工具,提出了豁免是否适用于这些现代政府职能的复杂问题。 早期的裁决表明,法院在这些问题上存在分歧,有些法院将技术相关索赔视为部长级职能,但承担赔偿责任,另一些则将其归类为享有豁免的裁量职能。
第三,联邦和州两级的合格豁免改革势头日益强劲,一些州颁布了限制或取消州官员合格豁免的立法,并在国会提出了联邦改革建议,如果这些改革努力继续下去,它们可以大大扩大个人官员因违反宪法而个人承担责任的情况。
对法律从业人员的实际影响
对于法律从业人员来说,导航国家部门的豁免要求从案件的最初阶段就采取战略方法,无论是代表原告还是代表政府实体针对索赔进行辩护,律师都必须对适用的豁免框架形成透彻的理解,并制定考虑到其复杂性的案件战略。
起诉方面的考虑: 考虑对某州部门提出诉讼的检察官应首先确定适用于被告实体的具体豁免法规或普通法原则以及所提起的诉讼类型,在起草任何申诉之前应进行这种分析,因为适用的通知和用尽要求将决定提交诉讼的时间,律师还应评估诉讼是否属于任何公认的豁免例外,并为支持这一例外而提出证据,如果国家豁免似乎不可逾越,律师应考虑是否可适用1983年《联邦法》或其他联邦法规所规定的联邦诉讼,以及尽管有第十一修正案的限制,联邦法院的管辖权是否适当。
防御方面的考虑: 捍卫国家部门的政府律师应尽早提出豁免抗辩,因为不这样做可能导致放弃豁免;基于豁免的驳回动议应附有证据证明被质疑的行为属于受保护类别,如自由裁量职能或政府活动;在豁免可能不适用的情况下,辩护律师应迅速评估解决备选方案,并考虑替代争议解决办法是否可避免诉讼负担。
结论
国家部门在民事责任案件中的豁免权是公法中最复杂和最必然的领域之一,虽然该理论在保护政府职能和公共财产方面起到重要作用,但必须同个人对政府疏忽或不当行为造成的损害应有追索权的基本原则相平衡。
现代的国务院豁免框架反映了这种紧张关系,提供了广泛的保护,但有经过精心界定的例外。 在这一领域的成功需要细微理解相关的法规、判例法和程序要求,以及一种战略诉讼方法,以解释起诉或为政府实体辩护的独特挑战。
随着法律通过立法、司法裁决和社会变革不断演变,了解主权豁免发展动态的从业人员将最能有效地为客户服务。 无论人们将豁免视为有效治理的必要保护还是司法障碍,毫无疑问,掌握这一法律领域对于任何参与针对国家部门和机构民事诉讼的人来说都至关重要。