使外国援助与国家发展计划相一致的挑战

外国援助长期以来一直是国际发展的基石,为有需要的国家提供了必要的资源,但是,如果它与一国自己的战略优先事项隔绝,其效力往往会受到损害,实现外部援助与国家发展计划之间的协调不仅仅是一种行政上的优美,而是一种可持续进步的基本要求,尽管各方就其重要性达成了广泛共识,但在实践中,协调仍然难以实现,该条探讨了这一挑战背后的复杂性,为更协调一致的发展合作提供了切实可行的途径。

界定景观:对外援助和国家发展计划

为了了解协调问题,首先必须澄清正在讨论的内容。对外援助(又称官方发展援助)包括捐助国政府、多边机构和私人基金会提供的赠款、贷款、技术援助和实物捐助,以支持受援国的经济、社会和政治发展。所涉数额很大;经合组织认为,2022年成员国的官方发展援助总额接近2 040亿美元。

国家发展计划是受援国政府制定的综合性中长期战略,它们阐明了一国对增长、减贫、基础设施、卫生、教育、环境可持续性和治理的愿景,这些文件通常是广泛磋商的结果,代表了国家的集体优先事项,如果外国援助与这些计划保持一致,就加强地方自主权,减少重复,并最大限度地扩大每美元支出的影响,如果不是,援助就会分散国家的努力,扭曲优先事项,造成持久的依赖。

协调的概念通过《援助实效问题巴黎宣言》(2005年)得到了正式承认,该宣言承诺捐助方和伙伴“利用国家制度,并与国家发展战略保持一致”。

调整的多方面障碍

将外国援助与国家发展计划相结合的挑战并非一成不变,而是捐助方和受援国体系在结构、政治和程序上不匹配造成的。理解这些障碍是克服这些障碍的第一步。

不同优先事项和战略利益

最重要的挑战或许是捐助国和受援国并不总是有相同的目标。捐助国必须满足本国选民、地缘政治利益和外交政策目标。捐助国可以把安全、贸易或移民控制放在优先地位,而受援国可以把健康或农业自给自足视为首要任务。当这些利益发生分歧时,援助项目最终可以支持那些并非国家计划核心的活动,或者更糟的是,那些破坏当地优先事项的活动。

例如,一个专注于打击贩毒的捐助方可能为边境安全基础设施提供资金,挪用受援国教育预算的资源。即使高层次目标一致,具体情况也可能冲突。国家计划可能要求分散初级保健,但捐助方的方案设计可能有利于集中建造医院,因为更容易监督和向总部报告。这种不协调很少是恶意的;它产生于不同的任务、问责结构和时间范围。

受援国的能力制约

行政和技术能力薄弱是协调的另一个主要障碍。许多发展中国家面临训练有素的人员严重短缺、数据系统不足和公共财政管理脆弱。国家计划可能设计良好,但执行不力,因为负责执行的机构缺乏必要的技能、资源或权威。在这种环境下,捐助方往往不采用在政府系统之外运作的平行项目执行单位(PIU),这种做法虽然在短期内是有效的,但破坏了国家所有权和长期能力建设。

经合组织关于发展合作有效性的2022年监测报告发现,对伙伴国家的援助只有53%是使用国家成果框架的,这表明,所有援助中近一半都绕过地方监测和评估系统,难以评估和维持协调。能力限制不仅仅是一个受援国的问题;外地的捐助方工作人员经常轮换,限制了他们对地方计划和系统的深刻了解。

政策不协调和政治不稳定

国家发展计划不是静态文件,而是随着每个新政府、政治危机或经济条件的改变而改变。当政府改变时,新当选的官员可能会放弃以前的计划,从而引发一个重新设计周期,使捐助方无法确定需要支持哪些优先事项。即使在单一的行政部门内,政策也可能发生逆转。第一年批准的计划可能会因预算危机或第三年的自然灾害而过时,需要迅速调整优先次序。

捐助方方面,政策不一致同样令人困扰。捐助方可以宣布对一国教育部门的多年承诺,只有在制定国内紧缩措施时才能削减资金。同样,捐助方战略往往在总部设计,外地或受援国伙伴的投入有限,导致优先事项与目前的国家计划不符。缺乏可预测的长期资金是阻碍有效调整的最常提到的障碍之一。

多个行为者之间的协调困难

任何特定受援国都可以有数十个双边捐助方、多边机构、全球基金和私人基金会同时运作。每个行为者都提出自己的程序、报告要求和主题偏好。这种多重性为受援国政府带来了协调负担,它们必须管理众多的关系、参加无数次会议,以及将多种援助流与自己的预算周期相协调。

问题因许多捐助方之间缺乏充分协调而更加复杂。往往存在地盘战争、相互竞争的评价和对什么是“进步”的不同看法。结果就是零散化:解决症状而不是根本原因的小型、互不相连的项目。例如,农业转型国家计划可能得到三个捐助方的支持 — — 一个侧重于种子,另一个侧重于灌溉,第三个侧重于市场准入 — — 但是如果没有统一的框架,这些内容就永远无法加在一起,从而导致系统性变革。

监测和评价错配

调整需要共享的衡量标准。国家发展计划包括进展指标,但捐助方往往坚持建立单独、更详细的报告框架以满足自身的问责需求。这种双重系统迫使受援国政府维持两套数据:一套用于自己的监测,另一套用于每个捐助方。行政负担沉重,缺乏共同成果框架使得难以将成果归结于具体援助投资或实时调整战略。

此外,发展中国家的基线和数据质量往往很薄弱,国家统计局可能生成不规则或不可靠的数据,使捐助方依赖外部调查或具体项目数据收集,虽然这些方法可以产生高质量的信息,但成本高昂,并不总是反馈到国家系统,最终结果是信息生态系统支离破碎,阻碍了双方的学习和问责制。

强化协调的战略

鉴于挑战的复杂性,不存在单一的解决办法,但政治意愿、体制改革和实用工具相结合,可以大大改善协调。以下战略借鉴了几十年发展实践的经验教训。

从开始起就培养真正的国家所有权

调整首先是所有权,必须赋予受援国领导发展议程的权力——不仅仅是作为实施者,而是作为设计者,这就要求捐助国抵制从远处设计项目,而就国家优先事项进行真正的对话的诱惑。巴黎宣言的自主权原则[仍然是基石:伙伴必须对其发展政策和战略进行有效的领导,并协调发展行动。

实际上,这意味着援助应尽可能通过国家预算系统进行;预算支助——直接资助政府财政——使受援国有灵活性根据自己的计划分配资源;虽然预算支助并非在所有情况下都合适(需要善政和透明的财务管理),但在条件允许时,它仍然是最方便协调的方式之一;如果采用部门办法,就应当将其纳入国家部门计划,而不是与之平行。

投资于系统能力建设

援助者应该投资加强它们,而不是绕过薄弱的机构。这不仅仅是培训研讨会;它需要长期支持公共财政管理系统、统计部门、采购实体和监督机构。能力建设缓慢而不光彩,但这是实现协调的唯一可持续途径。当受援国机构有能力时,它们可以有效地管理所有援助流动,并使用单一的成果框架向多个捐助方报告。

成功的例子包括世界银行对埃塞俄比亚和卢旺达等国加强公共财政管理的支持[,这使这些国家政府能够吸收更多的预算支助,并以透明的方式报告结果,同样,在联合国统计委员会能力发展方案的支持下,对国家统计系统的投资,改善联合监测所需的数据基础设施。

改进沟通和联合规划

所有利益攸关方之间定期、有条理的对话至关重要,这不仅包括政府-捐助方会议,还包括与民间社会、私营部门和地方社区的接触。联合部门审查、年度发展伙伴磋商和多方利益攸关方监督委员会都有助于调整,确保每个人都了解国家计划以及外部支持如何融入计划。

联合国发展援助框架(联发援框架)进程是国家一级联合规划的一个例子,它将联合国各机构、各国政府和其他伙伴聚集在一起,使方案活动与本国的发展优先事项保持一致,虽然这些进程不完善,但有助于不断沟通,防止错位问题根深蒂固。

创建透明的监测框架

所有捐助者应同意使用一套国家计划产生的共同指标,这需要先行谈判和妥协,有些捐助者可能需要放弃它们所希望的衡量标准,而采用当地指标,其好处包括简化报告程序,提高数据质量(因为多个行动者为同一系统作出贡献),以及更清楚地了解总体进展,技术可以帮助:实时数据仪表板和互操作的信息管理系统使所有各方能够以透明的方式跟踪捐款和结果。

有效的发展合作全球伙伴关系]提供了一个有用的监测框架,用以衡量一致性和其他有效性原则,各国和捐助方参与定期调查以评估进展情况,这有助于查明差距,并使行为者对其承诺负责。

调整奖励办法和改革捐助者的做法

最终,只要捐助方系统能为短期可见的成果优化,那么协调就仍然很困难。捐助方必须改革自己的内部激励机制:工作人员评价应该奖励耐心、伙伴关系和长期的体制成果,而不只是付款率或媒体报道。多年供资承诺、灵活的集合基金和授权的合作安排(一个捐助方代表他人管理资金)都减少了分散性,并释放了受援者的行政能力。

亚洲开发银行为统一采购和财务管理程序所作的努力提供了一个模式,通过降低交易成本和与国家制度保持一致,这种改革使受援国政府更容易将外部援助纳入自己的规划周期。