Table of Contents
导言:耶稣受难日协议作为法律标志
1998年4月10日签订的《耶稣受难日协定》被广泛视为二十世纪末最引人注目的和平解决方案之一,它结束了北爱尔兰三十年的暴力冲突,称为“麻烦”时期,夺走了3 500多人的生命,留下了深刻的社会伤痕。 虽然该协定常常因其政治智慧而得到庆祝,即建立一个权力分享政府,弥合工会者和民族主义者之间的深刻分歧,其法律架构同样至关重要。该协定建立在一系列复杂的国内立法、双边条约和国际承诺之上,共同为和平、人权与和解创造了框架。 理解有关执行进程的法律观点不仅揭示了和平进程是如何建立的,而且揭示了它为什么面临持续的挑战,特别是在最近几年中与英国退出欧盟一起。 该条审查了《耶稣受难日协定》的法律基础、维持机制、执行过程中遇到的障碍以及塑造其未来的法律环境的演变。
耶稣受难日协议的法律基础
《耶稣受难日协定》不是单一文件,而是一系列相互交织的案文,其主要内容是北爱尔兰各政党之间达成的《多党协定》和联合王国与爱尔兰共和国之间的国际条约《英国-爱尔兰协定》,它们主要通过1998年《北爱尔兰法》[赋予了国内法律效力,该法建立了权力下放的机构,规定了北爱尔兰的宪法地位,该法载有北爱尔兰将继续是联合王国的一部分,除非其多数人民投票反对,这是协定本身重申的一项规定,这一双重框架——国内立法但得到国际条约的支持——使和平解决具有法律持久性,同时也纳入了防止联合王国或爱尔兰政府单方面改变的保障措施。
1998年《北爱尔兰法》的作用
1998年《北爱尔兰法》是《协定》所建立的国内法律秩序的基石,它设立了北爱尔兰议会和执行委员会(权力分享政府),规定了它们的权力,并规定了强制性联合的程序,该法还设立了北爱尔兰人权委员会和平等委员会,两者在监督《协定》人权和平等承诺的履行方面都发挥着持续的作用,该法包括了如果权力分享破裂而中止下放机构的规定,这一机制已经多次援引,最显著的是2002年至2007年,该法还要求北爱尔兰国务秘书在看来多数人可能投票支持与爱尔兰共和国统一的情况下,可进行边界民意调查,自布雷克西特以来,这项规定重新受到关注。
《英国-爱尔兰协定》和国际法
英国-爱尔兰协定在联合国登记为国际条约,为和平进程提供了平行的法律基础。 该协定要求两国政府坚持《耶稣受难日协定》的原则,包括宪法改革的同意原则、保护人权和促进南北和东西合作。 该协定还设立了英国-爱尔兰政府间会议,作为就非移交事项进行协商的论坛。 国际层面增加了一层法律问责:执行方面的争端可以在外交层面提出,任何一方都不能单方面退出义务而不冒违反国际法的风险。 在英国-爱尔兰协定下,英国政府承诺避免硬边界既是一项政治承诺,也是一项法律义务。
人权与平等条款
《耶稣受难日协定》的核心支柱是强调人权和平等,《协定》本身呼吁北爱尔兰制定权利法案,但这项承诺在20多年之后仍未履行,然而,已经制定了几项重要的法律文书,1998年《北爱尔兰法》规定,公共当局以宗教信仰或政治见解为由进行歧视是非法的,并要求所有公共机构促进机会平等,1998年《人权法》将《欧洲人权公约》纳入联合王国法律,该法得到《协定》制定者的支持,作为防止国家和准军事人员滥用的一项保障措施,《协定》还导致建立了执行反歧视法的北爱尔兰平等委员会],以及北爱尔兰人权委员会,该委员会就遵守人权提供咨询意见,这些机构在挑战有可能破坏《协定》精神的政策方面起了作用,但这些机构的效力有时受到政治僵局和资源限制的阻碍。
权力分享执行及其法律学
《耶稣受难日协定》最独特的法律特征是强制性的权力分享行政,与最大政党组成政府的传统议会制度不同,《协定》要求行政部门既包括工会党,也包括民族主义党,由议会在跨社区基础上选出第一部长和副第一部长(现为第一部长和副第一部长办公室),这一结构旨在防止任何社区主宰另一社区,并确保关于北爱尔兰未来的决定以协商一致方式作出。 1998年《北爱尔兰法案》规定了法律机制,并多次受到政治危机的考验。
温德特制度和强制性联盟
部长职位的分配由众议院确定,这一比例法确保每个政党都得到与议会席位大致相称的若干部委。 这一制度取消了第一部长选择内阁同事的酌处权,使联盟真正成为强制性的。 强制联合的法律要求意味着,除非政党正式退出进程,从而引发部长职位的重新分配,否则他们不能选择退出政府。 这导致了一些功能失调的结果 — — 例如民主联盟党在2022年选举后拒绝提名第一副部长,实际上使行政部门崩溃。 最高法院已经介入这些纠纷,北爱尔兰高等法院裁决行政部门是否可以在没有完全组建的部长级团队的情况下运作。 权力分享模式的法律僵化既是一种优势 — — 防止排斥少数派的声音 — — 也是一种弱点,因为它可能导致政党拒绝合作时长期瘫痪。
跨社区同意和关切请愿
为了进一步保护两族的利益,《协定》要求某些关键决定,如修改议会的常设命令、选举议长和通过预算,必须得到跨社区的支持,这可以表现为工会和民族主义指定成员的多数投赞成票,或者以至少占每个社区投票总数的60%的加权多数,至少每个社区的40%,允许30名或30名以上成员申请动议,要求跨社区同意动议的通过,而这种关注请愿原本是作为一种保障,被有争议地用来阻止关于同性婚姻和堕胎等问题的渐进立法,这导致了改革呼吁,因为批评者认为,这一机制已被最大政党武装化,否决他们反对的政策,破坏了议会的民主意志,此外,关于限制使用关切请愿的法律建议已经辩论过,但尚未颁布。
执行方面的挑战
耶稣受难日协议尽管有全面的法律架构,但执行方面仍面临巨大的挑战。 政治不信任、准军事活动和外部事件一再考验了框架。 该协议的最初几年,在武器退役、警察改革和释放囚犯等问题上都存在争议,需要法律和政治平衡。
武器退役
最具争议的问题是准军事武器的退役问题,协定规定,所有参与者都将利用“他们可能具有的任何影响”在两年内实现退役,但并没有确定一个严格的法定期限,爱尔兰共和军拒绝解除武装迅速成为一个重大的棘手问题,导致2002年第一届大会失败,2005年爱尔兰共和军在独立国际退役委员会监督下完成退役工作,最终解决了僵局,退役的法律办法依靠自愿遵守,而不是刑事执行,这是一种务实的选择,使准军事人员能够避免出现困难,但也造成了拖延,为后来的争端,例如持不同政见团体继续准军事活动,开创了一个先例,表明法律没有政治意愿就无法强迫解除武装。
警察改革和帕滕委员会
耶稣受难日协议呼吁北爱尔兰建立一个具有代表性的新警察机构。 由此产生的帕滕委员会报告导致皇家乌尔斯特警察组织(RUC)转变为北爱尔兰警察组织(PSNI ) 。 法律改革包括一项新的道德守则、加强警察监察员的监督以及50:50的天主教-抗议者招聘以解决历史失衡问题。 这些变化体现在2000年的《警察(北爱尔兰)法案》中。 然而,工会分子对改革深感怀疑,他们视之为对皇家警察组织遗产的攻击,民族主义者认为改革还不够。 根据该法案成立的治安委员会成为持续进行法律和政治争论的论坛,这些争论涉及使用塑料子弹、停止和搜查权力以及处理遗留问题调查。 帕滕改革成功地将天主教在PSNI的代表人数提高到了30%以上,但力量仍然在磨难和维持分裂社会的挑战中挣扎。
正在进行的关于遗产问题的辩论
20世纪60年代至1998年期间国家部队和准军事部队所犯的麻烦-罪行遗留下来的问题,是法律上最顽固的挑战之一。 《耶稣受难日协定》规定加速释放被判犯有预定罪行、但被认为对和平至关重要的准军事囚犯。然而,该协定并没有建立全面的真相或司法机制。 其后的政府试图通过历史调查小组和警察监察员的遗留调查等机构来解决遗留问题,但这些国家因进展缓慢、资金不足和未能为受害者家庭提供结案服务而遭到批评。 拟议的立法,如《2023年北爱尔兰麻烦(Legacy and Reconcording)法案》,将给予与新的和解与恢复信息独立委员会合作的罪犯有条件豁免,引起了激烈的争议。 人权组织认为,它违反了《欧洲人权公约》,爱尔兰政府根据《欧洲公约》发起了针对英国的国家间案件。 遗留问题仍然是《协定》产生的最棘手的法律问题之一。
Brexit的影响
2016年英国决定离开欧盟,为《耶稣受难日协议》带来了一场危机。 该协议的前提是北爱尔兰和爱尔兰共和国之间的开放边界,而这是两国共同加入欧盟单一市场和关税同盟所促成的。 布雷克西特威胁要重新引入一个硬边界,这将对和平、经济和跨社区关系产生灾难性影响。 由此而来的法律解决方案 — — 北爱尔兰议定书 — — 是英国布列克西特后政坛中争议最大的问题之一。
北爱尔兰议定书和风力框架
作为英国-欧盟退出协定一部分的《北爱尔兰议定书》在爱尔兰海建立了合法边界,使北爱尔兰与欧盟海关规则和单一商品市场条例保持一致,从而避免了爱尔兰岛的有形边界,但又在大不列颠及北爱尔兰联合王国之间制造了贸易壁垒。该议定书是在巨大的时间压力下谈判的,没有北爱尔兰各方的直接同意,导致人们指责该议定书破坏了协定的精神。 联盟主义者,特别是德国警察,认为议定书关于海关和监管检查的规定实际上对待北爱尔兰与联合王国其他国家不同,违反了北爱尔兰法案中的同意原则和宪法保障。 联邦警察署于2022年退出了行政部门,称该议定书是从根本上违反协定。
2023年2月,联合王国和欧盟商定了[温德索尔框架],其中对议定书作了一些修改,包括货物绿道和红道,并取消了留在联合王国的货物贸易壁垒。 该框架还赋予北爱尔兰议会一个机制——“斯托蒙特刹车”——允许少数司法协助方对可能对日常生活产生重大影响的欧盟新货物规则提出关切。 虽然温德索尔框架缓解了一些紧张,但并未完全满足工会主义者的要求,而且分享权力的行政权一直被暂停到2024年2月。 该议定书和框架的法律地位在英国法院和欧洲法院继续受到质疑。
法律争端和政治紧张
该议定书一直是多项法律行动的主题。北爱尔兰高等法院驳回了工会政治人物提出的质疑,他们认为该议定书违反了1800年《联邦法》,但承认宪法问题的复杂性。联合王国政府本身提出了立法——2022年《北爱尔兰议定书法案》——它赋予了部长们单方面不适用议定书部分的权力,促使欧盟重新开始对联合王国的法律诉讼。该法案是在《温莎框架》商定之后被撤销的,但该事件凸显了《协定》的法律框架如何因单方面行动而失去稳定性。 议定书与《耶稣受难日协定》之间的紧张关系可能继续存在,因为前者修改了宪法关系,后者是经过认真平衡的。 法律学者们质疑议定书是否能够与同意原则相协调,因为该议定书没有得到北爱尔兰多数人的认可,而且仍然受到相当一部分人口的不满。
未来法律视角
展望未来,《耶稣受难日协议》的法律架构需要演变以应对新的挑战,其中包括尚未解决的麻烦遗留问题、布雷希特的破坏稳定效应、可能改变宪法平衡的人口变化、人权和平等在仍然与教派分裂斗争的社会中日益重要。 法律专家指出需要改革或调整的几个领域。
机构复原力
权力分享机构已经证明是脆弱的,经常出现崩溃。 英国和爱尔兰政府于2021年建立的法律委员会正在研究如何使这些机构更具复原力。 提案包括减少对关注请愿的使用,改革第一部长和副第一部长的任命程序,以及允许议会运作,即使行政部门尚未完全成立。 有人主张从强制联合转向自愿联合模式,但这需要修改1998年《北爱尔兰法案》,并有可能重新引发社区紧张局势。 任何改变都必须在稳定需要与协议的创始原则(跨社区合作)之间取得平衡。
解决遗留问题
有关遗留问题立法的辩论仍在继续。 联合王国政府目前的做法 — — 建立一个和解与信息恢复独立委员会 — — 面对法律挑战,并遭到北爱尔兰所有主要党派的反对。 人权组织认为该计划没有遵守《欧洲公约》第2条(生命权),该条要求有效调查国家和准军事杀害事件。 欧洲人权法院最终可能对此做出裁决,有可能迫使英国修改其立法。 或者,采取基于共识的更方针,如2014年的《斯托门特大厦协议》概述的策略 — — 该协议建议设立一个历史调查单位、一个独立的委员会,以及一个口头历史档案 — — 如果政治意愿得到回报,那么,这一策略的解决对于该协议的长期可信度至关重要。
适应不断变化的政治风景
北爱尔兰的人口趋势表明,相对于新教/工会人口而言,天主教/民族主义人口正在增长,这可能导致在今后几十年内,按照协定的规定,就爱尔兰统一问题举行公民投票,1998年北爱尔兰法概述了边界投票的法律框架,但许多细节,如同意的门槛、时间和问题的措辞,都含糊不清,未来的政府需要就确切的条款立法,此外,统一投票的结果将启动复杂的法律程序,涉及希望继续留在英国的人的公民权利、主权的转移和公共机构的重组,对这种情形的法律准备是最低限度的,协定的宪法谨慎性质意味着许多关键问题留给政治谈判而不是预先确定的法律规则。
结论
耶稣受难日协议仍然是一项显著的法律成就,它通过仔细平衡权利、代表性与和解,给一个分歧严重的地区带来了和平。 它的法律框架证明,它既能有力地维持多重政治危机,又能中止,而且脆弱,因为体制一再崩溃。最大的压力考验来自布雷克西特,它打破了协议的默认假设之一——开放边界——并迫使通过议定书和温莎框架重新谈判其宪法解决方案。展望未来,该协议的法律架构必须继续适应新的现实:问题遗留下来的尚未解决的难题、权力分享模式的压力以及最终可能导致统一公投的人口和政治转变。 1998年庄严载入的通过法律实现和平的承诺仍然是最佳指南。但是,没有妥协的政治意愿和英国和爱尔兰政府的继续参与,只有法律机制才能维持和平。 正如北爱尔兰前任首席法官德克兰·摩根爵士所认为的那样,如果要应对未来的挑战,该协议的法律制度必须是 " 动态的而不是静态的 " 。