外国援助长期以来一直是支持受援国经济发展、卫生、教育和基础设施的重要工具。 过去60年,捐助国和多边机构向非洲、亚洲、拉丁美洲和中东各国政府转移了数万亿美元。 尽管这些巨大的资金流入,但预期结果往往还很短。 最持久的原因之一是腐败。 当援助资金被抽走、项目被搁置、学校被拆除、药品被摧毁、公众信任被侵蚀时,外国援助和反腐败努力的交叉不仅仅是学术问题 — — 这对于确保每一美元的援助实际送达最需要援助的人来说,是一个实际需要的问题。

援助与腐败之间的关系是复杂和递归的。 腐败会降低援助的有效性,而援助的无效会创造腐败猖獗的环境。 打破这一循环需要一种审慎、多管齐下的战略,将透明度、体制改革、条件和基层监督结合起来。 本条研究挑战、已经显示希望的战略以及主要国际角色的作用,借鉴现实世界的例子来说明什么是可行的,什么是不起作用的。

外国援助中的腐败挑战

外国援助背景下的腐败不是一个单一的问题,它表现为贿赂、贪污、采购欺诈、裙带关系和政治抓捕。 在许多受援国,法律框架薄弱和资源不足的监督机构使得官员们相对容易转移资金。 美国政府问责办公室2020年的一份报告称,腐败在某些部门可以减少高达25%的外国援助影响。 世界银行每年投资数十亿美元,它发现贪污是导致项目失败的主要因素。

这场灾难的破坏超出了财政损失。 当接种计划的援助被窃时,儿童得不到免疫。 当建筑合同被操纵时,道路就会崩溃。 当教育资金消失时,教室就会变成鬼屋。 这些结果会助长公众的愤世嫉俗,破坏脆弱的民主国家的稳定。 此外,腐败还造成了一种自生自灭的循环:捐助方可能不愿为进一步的项目提供资金,政府无法提供饥饿的服务,公民对社会合同失去信心,使他们更容易受到民粹主义和独裁主义的呼吁。

腐败还扭曲了受援国内部援助的分配。 研究表明,提供给最贫穷地区的资金往往最终流入政治精英控制的地区。 这种地理扭曲不仅不能减少贫困,而且可能加剧地区不平等和冲突。 因此,挑战不仅仅是寄出更多的资金,而是确保通过抵制滥用的系统来流动资金。

腐败如何破坏发展成果

为了理解反腐败努力与有效的外国援助是不可分割的,追踪腐败破坏发展成果的途径是有用的。 首先,腐败增加了提供援助的成本。 当需要通过贿赂来清关或获得许可证时,项目的真正成本可能会急剧上升,迫使削减范围或质量。 其次,腐败扭曲了项目选择:政治上偏爱的项目可能比影响较大的项目得到资助,白象的资源浪费在白象上。 第三,腐败通过创造不可预测的商业环境而抑制国内外私人投资。 最后,腐败侵蚀了对长期发展至关重要的人力资本 — — 熟练工人离开公共部门,公民脱离公民生活。

国际货币基金组织2018年的一项研究发现,腐败程度较高的国家往往有较低的增长率、更严重的收入不平等和更弱的公共服务。 因此,要让外国援助实现其目标,就必须成为加强治理的更广泛努力的一部分。 这一认识已经将捐助方战略从简单的项目融资转向了旨在堵塞腐败泛滥的漏洞的更系统性干预。

反腐败战略

在过去20年中,捐助方和受援国政府制定了遏制腐败的一系列策略。 没有任何一种单一的方法在每一个方面都奏效,但以下战略构成了最成功的反腐败方案的核心。

透明度和问责制

阳光被广泛视为最佳消毒剂。 公开的承包、公共支出跟踪和独立的审计创造了一个纸面线索,使得腐败更加难于掩盖。 许多捐助机构现在要求受援国政府公布关于援助资金资助的项目的详细信息,包括预算、采购决定和交付时间表。 数字平台,如 公布你资助什么 运动和国际援助透明化倡议,让公民和监督人员更容易跟踪资金。 如果与自由的媒体和活跃的公民社会相结合,透明度就能大大提高财政成本。

加强机构

腐败在机构薄弱的地方盛行。 建立强有力的独立机构来监督援助的分配和使用,是一项长期投资,可以支付超额红利。 其中包括反腐败委员会、监察员办公室、审计机构以及公正的司法机构。 美国国际开发署(美援署)和欧洲联盟等捐助方在机构能力建设方面投入了大量资金,从培训法官到装备金融情报机构。 然而,机构改革需要持续的政治意愿;如果其领导人没有权力起诉高层次罪犯,那么设计良好的反腐败机构就无济于事。

有条件的援助和基于业绩的供资

将援助的发放与具体的反腐败基准挂钩,可以产生强大的改革激励。 美国一个外国援助机构千年挑战公司以基于治理指标的竞争性选择程序闻名。 各国在接受大规模契约性赠款之前,必须展示在控制腐败、法治和财政责任等领域的进展。 尽管条件性并非没有争议 — — 批评者认为它可能是家长式的,并扰乱了地方所有权 — — 但它在加纳和塞内加尔等国取得了可衡量的进展。

社区参与和社会责任

社区对公共服务的监督——例如跟踪学校预算的家长-教师协会或社区卫生委员会审计医药库存——已经证明可以减少渗漏。 世界银行的社会问责制[ 方案为地方团体提供追究官员责任的工具和培训。在乌干达,随机的控制审判发现,社区监测通过减少毒品盗窃而大大改善了健康结果。从阿雷格里港到内罗毕的城市采用的参与性预算编制方法使公民能够直接控制部分公共资金,减少转移的机会。

国际组织的作用

国际组织在援助和反腐败的交汇点上占有独特的地位,它们制定了规范,提供技术专门知识,输送资金,并经常充当捐助方和受援方之间的调解人,例如,世界银行[制订了一项全面的治理和反腐败战略,其中包括诊断工具、廉正风险评估以及对参与欺诈的公司的制裁,其与联合国毒品和犯罪问题办公室联合实施的追回被盗资产举措帮助各国追踪和追回被腐败官员掠夺的资产。

联合国开发计划署(开发署)通过其全球可持续发展方案支持反腐败努力,与各国政府合作加强法律框架和提高透明度,非洲开发银行和亚洲开发银行等区域开发银行也将反腐败部分纳入其贷款组合,经济合作与发展组织(经合组织)为捐助国提供了一个论坛,以分享最佳做法并监测反贿赂公约的遵守情况。

这些组织在协调援助效力方面也发挥着关键作用,《援助实效问题巴黎宣言》(2005年)和随后的《阿克拉行动议程》强调相互问责和捐助方支助与受援国自身治理改革的配合,虽然进展参差不齐,但这些框架有助于将对话从单纯的引导资金转移到建设反腐败系统。

案例研究和实例

现实世界的经验表明,将反腐败措施与外国援助相结合既有可能性,也有局限性。

加纳:体制改革和透明度

加纳长期以来一直是一个援助捐助者的好人,因为其民主相对稳定,治理指标得到改善。 在几十年的援助流量有时会助长寻租活动之后,政府在2000年代初设立了人权和行政司法委员会,后来又设立了一个专门的反腐败单位。 包括联合王国国际发展部(现称FCDO)在内的捐助者提供了技术援助和有条件的支持。2003年推出的公共采购法加上开放的订约门户,减少了政府合同中贿赂的机会。尽管挑战依然存在,特别是在采掘业,但加纳的经验表明,在对援助进行配合后,持续的体制投资能够取得进展。

印度尼西亚:权力下放和社区监督

苏哈托倒台后,印尼开始实施一个将大量支出责任转移给地方政府的大规模权力下放计划,最初导致地方腐败的激增,因为新授权的官员缺乏监督。 作为回应,政府于2002年成立了根除腐败委员会(KPK ) , 世界银行和美援署等捐助方为KPK的行动提供了资金,并支持了广泛的社区监督倡议网络。 KPK对高级官员的严厉起诉,加上村一级的参与式预算编制,帮助减少了学校和卫生资金的流失。 世界银行2016年的一项影响评价发现,印尼的反腐败改革节省了数亿美元的援助资金,否则这些资金将损失给挪用。

卢旺达:从头开始建设机构

卢旺达在1994年种族灭绝之后的复苏经常被引为治理改革的成功事例。 政府在大量捐助方支持下,建立了一个有效的公共财政管理系统、一个独立的审计办公室和强大的反腐败机构(监察员办公室 ) 。 援助金通过一个预算支持机制输送,该机制要求季度业绩报告。 卢旺达一贯对透明国际的腐败感知指数给予好评,而一些批评者则认为政治环境限制了异议,而该国提供服务和减贫的能力部分归因于其严格的反腐败框架。 教训是,即使在脆弱国家,坚定的领导力和捐助方的条件条件可以产生变革性结果。

平衡援助与治理:前进的道路

尽管取得了这些成功,但外国援助和反腐败之间的交汇点仍然充满着紧张。 捐助方必须平衡提供人道主义援助的紧迫性与治理改革步伐缓慢的关系。 特别是,紧急援助容易腐败,因为快速付款往往绕过正常的监督渠道。 COVID-19大流行暴露了这些弱点,有报道称,在多个受援国,个人防护设备被盗,采购合同膨胀。

展望未来,应制定若干原则,指导下一代援助政策:

  • 从一开始就将反腐败纳入其中。 捐助方不应将治理作为一个单独的部门,而应把透明度和问责制机制纳入每个项目,而不论其主要重点如何。
  • 数据和技术投资,如供应链跟踪的区块链,检测采购异常的AI,以及公民报告的流动平台。 这些工具可以补充传统的监督。
  • 援助者应该保护监督者,并赋予他们权力,即使他们批评援助计划。 援助者应该保护并赋予他们权力。
  • 采用长远的视角。 机构变革需要一代人的时间,短的供资周期和捐助方优先事项的转变破坏了建立有复原力的诚实系统所需的持续努力。
  • 鼓励相互问责。 受援国政府应当要求捐助方对其自身的透明度负责,并履行承诺,使援助与当地优先事项保持一致。

结论

对外援助和反腐败努力是不可分割的;它们是同一问题的两个方面。如果不采取有意义的行动遏制腐败,援助就可能无法实现其承诺,在某些情况下甚至可以巩固它所寻求解决的问题。 这里概述的战略,即透明、加强体制、附加条件和社区参与,不是万能药,而是改善结果的一致框架。加纳、印度尼西亚和卢旺达的案例研究表明,当捐助者和受援国共同致力于治理时,取得进展是可能的。 当国际社会为下一个发展筹资时代做准备时,外国援助和反腐败的交汇点仍将是一个关键前沿。 确保援助送达最需要援助的人,不仅需要资金,而且需要不懈地致力于问责,这涉及各国政府、国际组织和公民。