城市管理者是市政府的首席行政官员,将当选官员的愿景转化为塑造数百万居民日常生活的可操作政策和服务。 随着城市面临收入不平等、种族隔离和机会不平等的加剧,城市管理者的作用已经超越了传统的业务管理。 现在,他们有望成为公平的设计者 — — 确保城市政策不仅维持现状,而且积极消除障碍,公平分配资源。 这一扩大的责任要求采取审慎、数据知情的方法,使政策成为服务最不足的社区中心。 通过将公平纳入城市治理的每一个方面,城市管理者可以帮助建设不仅高效、而且有活力和包容性的城市。

城市管理人员在城市治理中不断变化的作用

现代城市管理者在行政管理和领导之间的交汇点运作,不再局限于预算平衡和服务提供,而是形成社区长期成果的战略伙伴,这一转变反映出人们更广泛的认识,即行政中立性是不够的——决定在哪里建设公园,如何资助学校,以及哪些街区接受基础设施升级具有深远的公平影响,因此,城市管理者必须了解权力、历史和资源分配如何造成差距,并采取有意行动加以纠正。

从行政领导到战略领导

历史上,城市管理者模式旨在将政治与行政分开,管理者侧重于效率和公正性。 如今,这一理想正在重新审视。 许多城市管理者现在与市长、议会和社区团体积极合作,制定以公平为中心的政策。 他们召集利益攸关方,分析人口数据,倡导针对历史上被边缘化人口的举措。 这一转变需要新的能力:文化能力、便利技能和向不同受众传达复杂政策权衡的能力。 根据[国际城市/城市管理协会,公平已成为地方政府专业管理的核心支柱,资源和培训方案日益侧重于推进种族和社会公正。

平衡业务效率与社会正义

城市管理人员长期存在的紧张关系正在平衡效率与公平。 比如,将课后方案合并到一个单一地点等成本节约措施可能会减少行政间接费用,但会使过渡贫困街区的家庭处于不利地位。 公平透镜要求管理人员问:效率为谁?谁承担成本? 城市管理人员必须拒绝不公平的二分法,即公平以效率为代价,而寻求实现两者的解决方案,例如将服务合用于无障碍中心或使用移动设备到达服务不足的地区。 通过将公平衡量标准纳入绩效评估和预算理由,管理人员可以将公平性纳入市政府的运行DNA。

理解城市政策中的公平:定义和层面

公平往往与平等相混淆。 平等意味着给每个人同样的资源;公平意味着承认不同群体有不同的需求和起点。 在城市政策中,公平涉及消除系统性障碍,将投资目标锁定在能够产生最大影响的地方。 要做到这一点,城市管理者应该理解三个相互关联的方面:程序、分配和结构公平。

程序、分配和结构平等

程序公平 侧重于决策过程的包容性。历史上被排斥的社区——低收入居民、有色人种、移民、残疾人——是否有意义地参与政策设计?这需要的不仅仅是公开会议;它需要主动的外联、翻译服务、儿童保育和社区成员时间补偿。分配公平审查如何分配资源和负担。新的负担得起的住房单位是否集中在已经贫穷的街区?绿色空间是否同样容易进入?结构公平解决不平等的根源问题,例如分区法使隔离、遗留的重排污和资金不足的公共转口长期存在。城市管理人员可以通过改革历来产生不公平结果的政策和做法来促进结构公平。政府种族和公平联盟提供了许多城市为将这一多层面理解纳入日常治理而采用的框架和工具。

城市的系统性不平等

城市不平等并非偶然。 数十年的联邦住房政策、交通规划和地方分区创造了集中的贫困和富裕模式。 比如,在许多美国城市,主要是黑人街区仍然缺乏新鲜食品、优质医疗保健和可靠的宽带。 城市管理人员必须直接面对这些遗留问题。 这意味着抵制绕过公平审查的“草率准备”项目的诱惑,而坚持全面的影响分析。 这也意味着与区域机构、校区和社区发展组织结成伙伴关系,以应对任何单一机构都无法单独解决的系统性挑战。 没有这种系统性的视角,良好心智的政策 — — 如市中心的振兴 — — 可能无意中驱赶长期居民,加深不平等。

将公平纳入城市决策的战略

将公平原则转化为实践需要一套具体战略。 成功的城市管理人员将公平问题视为从雇用和采购到土地使用和公共安全的每一项决定的框架,而不是一个独立举措。

数据驱动决策

数据是推动公平的一个有力工具。 城市部门收集了大量信息,如犯罪、住房、卫生、交通等,但往往缺乏按种族、收入、性别和其他人口统计分类的分析能力。 城市管理人员应投资建立公平仪表板[ ,跟踪按邻里划分的家庭收入中位数、哮喘住院率、进入公园和警察停工率等指标。例如,圣安东尼奥市公平地图集绘制了60多个指标,以帮助决策者确定投资目标。但是,光靠数据是不够的。管理人员还必须根据社区知识来分析数据,避免通过有缺陷的衡量标准来强化偏见。 透明度承诺——以无障碍格式公布数据——建立信任,并赋予居民权力,让城市承担责任。

公平社区参与做法

传统的公开听证会往往吸引最有发言权、资源最丰富的居民。真正的公平需要超越“普通嫌疑人 ” 。 城市管理者可以采取一系列做法:在社区中心和教堂举行会议,提供口译和翻译,提供津贴,以及使用方便智能手机的在线平台。 一个很有希望的模式是参与式预算编制[,居民可以直接决定如何花费部分城市预算。 芝加哥、纽约和奥克兰等城市利用参与式预算编制为那些历来获得较少资源的街区的项目提供资金。另一种做法是设立驻地咨询委员会,吸收边缘化社区的代表。这些机构可以审查政策建议,提供持续的反馈,确保公平不仅仅是一次性的核对箱。

以公平为重的预算编制和资源配置

预算是将股权优先事项转化为现实的最有力工具。 没有专项资金,即使是最精心设计的股权倡议也会逐渐消失。 城市管理者可以进行股权预算分析 — — 审查每个部门的支出如何造福或负担不同人口。 一些城市已经设立了股权基金,为明确减少差异的方案预留了一定比例的普通基金。 比如,2020年,加利福尼亚州里士满市将其预算的10%以上分配给了反种族主义和股权基金。 资源分配还应考虑资本投资 :更换低收入街区的铅水管,在交通途中建造负担得起的住房,并在“park-poor”社区投资公园。 城市管理者应确保每个预算周期都包含一个股权影响说明,类似于环境影响审查。

政策审计和种族公平影响评估

在通过新政策之前,城市管理人员可以要求进行种族公平影响评估(REIA)。从公共卫生领域借来的,REIA评估了拟议政策将如何影响健康、住房、教育和经济机会等各方面的种族公平。西雅图是2012年将REIA制度化的第一批城市之一。此后,几十个城市也效仿了这些评估。这些评估不是官僚障碍,而是主动解决问题的工具。它们可以揭示,例如,拟议禁止短期租房的做法可能会对破坏住宅的邻居造成不成比例的伤害,同时使房客受益的信息,使城市管理人员能够完善政策。同样,审计现有政策——从分区守则到警察程序——可以发现隐性偏见。城市管理人员应当制定定期公平审计时间表,并公开报告调查结果。

案例研究和最佳做法

学习成功融合公平的城市可以激励和指导城市管理者。 虽然环境很重要,但出现了几个共同主题:政治领导、社区伙伴关系、长期承诺和适应性学习。

实例城市

Seattle, Washington — — 2004年发起的西雅图种族与社会正义倡议是最早和最全面的市政公平努力之一。 它包括全市的公平战略计划、强制性的REIA和各省的股权捍卫者网络。 该倡议导致了增加负担得起的住房资金、扩大语言获取以及修订警察使用武力政策等变革。 西雅图的成功关键在于获得强有力的市长支持和敬业的工作人员。

加利福尼亚州里奇蒙德[ — 在宣布种族主义为公共卫生危机后,里奇蒙成立了种族公平办公室和反种族主义基金,该基金在对大宗财产销售征收转移税的支持下,资助了社区预防暴力方案、青年就业和小企业赠款,里士满的城市管理人员与RYSE中心等社区组织密切合作,确保政策反映居民的优先事项。

威斯康辛州麦迪逊 — 麦迪逊的公平和社会正义办公室对所有重大政策提案和城市预算进行种族公平评估。 城市还采取了“穷人运动”框架,其重点是提高城市雇员的最低工资,扩大可负担的住房,以及投资将低收入居民与就业联系起来的过渡。 麦迪逊的城市经理强调,公平不是一项附带项目,而是核心管理责任。

经验教训

举几个例子,可以得出一些教训:第一,公平工作需要专门的人员和资金,没有一个城市能够完全依靠激情项目。第二,与基层组织的伙伴关系对于可信度和洞察力至关重要。第三,城市管理人员必须愿意尝试和正确方向;不是每一项举措都会成功,而失败的透明度会建立信任。最后,公平进步是脆弱的。除非公平植根于法令、合同和永久结构,否则政治管理的变化可以逆转收益。 政策链接组织为城市提供大量案例研究和工具包,以保持势头。

克服挑战:政治意愿、供资和能力

整合公平并非没有障碍。 城市管理人员往往面临来自当选官员的抵制,他们害怕来自富裕选民、将公平视为额外工作的部门工作人员,或来自从现状中受益的利益集团的抵制。 资金限制和有限的分析能力使工作更加复杂,但这些挑战并非不可克服。

导航政治抵抗组织

政治阻力往往源于对公平的理解 — — 将这种威胁等同于“零和”再分配,从一些人那里可以给予其他人。 城市管理者可以通过将公平框架作为善治来对抗这种威胁:投资服务不足的社区可以加强整个城市的经济,降低与贫困相关的成本,提高社会凝聚力。 数据和故事讲述是强有力的工具。 显示低收入街区的铅中毒使城市数百万人失去了保健和教育服务,可以建立一个企业案例来进行补救。 建立广泛的支持者联盟[ — — 包括企业领袖、信仰团体和非盈利者 — — 也可以避免公平倡议受到政治攻击。 城市管理者还应该寻求显而易见的早期胜利 — — 像被忽视街区的新公园 — 来展示公平做法的实际好处。

建设内部能力和伙伴关系

公平工作需要新的技能:收集和分析分类数据,便利困难的对话,设计包容性参与进程,以及管理大型官僚机构内部的变化。 城市管理人员可以投资培训所有工作人员,而不仅仅是高级领导人。 建立公平学习小组,引进外部促进者,并在各部门之间建立同行网络。 供资是一项长期挑战,但城市管理人员可以具有创造性:利用联邦赠款(例如,美国拯救计划法案、社区发展集体赠款)来培育公平举措,与慈善基金会合作,并重新分配现有预算,使其不再使用无效的方案。 区域合作还可以汇集资源,例如,几个城市共享公平数据分析师或联合委托进行一项研究。 最后,城市管理人员应该优先进行继任规划:股票倡导者退休,但机构记忆可以通过文件、手册和培训课程来保存。

公平城市政策的未来

随着城市从这一大流行病中复苏,并面临气候变化、人口变化和技术中断,公平将变得更加重要。 城市管理人员有机会、也有义务领导前进的道路。

技术和数据的作用

新技术可以扩大或缩小公平差距。 智能城市传感器、AI驱动的资源分配和预测分析可以改善服务,但如果不仔细设计,也可以维持偏见。 城市管理人员必须坚持道德数据做法:隐私保护、透明的算法和社区监督。 例如,一些城市使用预测模型将住房检查员引导到最有可能发生违法的单位,但它们必须确保这些模型不会过度监管低收入街区。 数字公平也是一个日益突出的优先事项];该大流行病突出了宽带接入的鸿沟。 城市管理人员可以推动城市宽带、公共无线和数字扫盲方案,以确保所有居民都能参与现代经济。 Brookings Institute 已经发表了关于城市如何利用技术促进包容性增长的广泛研究。

协作治理模式

任何城市都不可能单独实现公平。 跨部门合作 — — 与县政府、校区、过渡机构、医疗体系和社区组织的合作 — — 至关重要,因为许多健康、财富和机会的决定因素都位于市管辖权之外。 城市管理人员可以发起联合规划努力,建立共享的公平衡量标准,并调整预算周期。 社区福利协议就是一个例子,开发商承诺提供负担得起的住房和当地招聘以换取分区批准。 另一个是“集体影响”模式,即多个组织围绕共同的公平目标进行协调,如在具体的拉链代码中降低婴儿死亡率。 城市管理人员不应该把其作用看成是自上而下,而应该将其视为更广泛的生态系统的召集者和推动者。

结论:城市管理人员担任公平倡导者

城市管理者在城市治理中占据着独特的优势,他们不是选举产生的,而是对当选官员负责,他们不是政治家,而是塑造政治成果,他们不是积极分子,但他们可以通过行政行动推进社会正义。将公平纳入城市政策制定不是一个次要项目——这是我们时代的中心挑战。随着城市日益多样化和不平等的加深,城市管理者今天做出的决定将决定未来城市是分裂还是包容、脆弱还是弹性、压迫还是解放。 通过接受数据、深化社区参与、改革预算以及将公平纳入每一项决定,城市管理者都可以成为社区需要的捍卫者。 工作很艰难,道路很长,但真正公正和公平的城市的奖品是值得付出的。