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政治参与方面的两性平等仍然是21世纪最紧迫的治理挑战之一。尽管进行了几十年的宣传并取得了进步,但根据各国议会联盟的数据,截至2023年,妇女只占全世界议会席位的26.5%。这个数字在采用正式性别配额的国家中上升到大约30%,但全球平均水平仍然远远低于平等。 行政职位和地方治理机构的差距更大。缩小这一差距的迫切性不仅仅是公平问题;而且必须更敏感、更具包容性和更有效的治理。 研究始终表明,当妇女平等参与决策时,政策结果更好地反映全体人民的需求,特别是在卫生、教育和社会福利等领域。
各国政府、国际组织和民间社会试验了一系列战略,以加速政治上的两性平等。这些战略可大致分为三大支柱:法律和政策框架、体制改革和民间社会动员。每一种方法都有不同的机制、优势和局限性。理解这些战略在效力和互动方面如何比较对于寻求循证干预的决策者至关重要。本条对这些治理战略进行了比较分析,利用案例研究和经验研究,以确定哪些做法可行、在哪些情况下可行、为何可行。
法律和政策框架
增加妇女政治代表比例的最直接和最广泛采用的战略是实施授权或鼓励性别配额的法律和政策框架。 配额可以采取几种形式:保留席位(例如为妇女留出特定数量的议会席位)、候选人配额(例如政党必须保证女性候选人的最低比例)或内部采用的自愿政党配额。 最成功的例子之一是卢旺达,1994年种族灭绝之后,卢旺达通过了一项宪法,要求妇女在众议院至少占有30%的席位。 通过保留席位和政党名单配额相结合,卢旺达现在以61%以上的议会席位居世界首位。 同样,瑞典自1970年代以来通过的主要政党自愿政党配额,帮助该国一直处于全球女性代表比例前十位,目前约占46%。
配额类型的有效性
经验研究表明,实行有严厉制裁的可执行候选人配额[,可以使妇女代表人数迅速和显著地增加。 例如,在阿根廷,1991年通过了性别配额法(要求政党名单上至少30%的候选人是妇女,并承担安置任务 ) , 将妇女在下院中的比例从5%提高到35 % 。 保留席位配额虽然能有效保证议会中妇女的最低数量,但有时可以通过限制妇女进入这些席位并降低她们获得普通席位的竞争力来建立“玻璃上限 ” 。 另一方面,自愿政党配额取决于政治意愿,而且更容易遭受倒退。 尽管如此,所有类型的配额都与立法对妇女权利问题,包括产假、家庭暴力法和儿童保育资金的显著关注有关。
然而,一个重大挑战是执行忠诚. 在许多国家,法律配额在纸面上存在,但因执法不力、缺乏职位安排授权或政党逃避而受到损害. 配额也并非自动转化为实质性影响;当选妇女可能面临敌对的体制文化、有限的委员会任务或象征性行为. 然而,如果结合执行机制和培训[,法律配额仍然是迅速转移代表人数的最有力工具. 关于全球配额有效性的进一步数据,见联合国妇女配额项目和各国议会联盟配额数据库。
机构改革
除了配额之外,第二类战略的重点是重新设计政治机构和选举制度,使之对性别问题更加敏感,体制改革的目的是创造一个女性候选人和当选官员能够有效参与和性别平等融入政治进程的环境,关键改革包括对性别问题有敏感认识的选举制度、妇女候选人能力建设方案、促进两性平等的预算编制以及设立专门的性别平等议会委员会。
选举系统设计
选举制度的类型对性别配额的影响很大,比例代表制——特别是那些政党名单不公开和地区规模较大的国家——最终将有利于妇女候选人,因为政党拥有更多的席位,而且更方便地分配票位,相比之下,单席、最先当选的制度往往使妇女处于不利地位,因为她们依赖个人候选人的甄选和任职偏差,而转向比例代表制或实行混合成员比例制的国家,如新西兰和德国,妇女代表人数持续增加,即使没有正式的配额,选举制度的设计也可成为促进两性平等的结构性杠杆。
能力建设和辅导
事实证明,为女候选人举办的培训方案和辅导活动[ 有效地使她们掌握了公开演讲、竞选资金、媒体参与和政策分析方面的技能,例如耶鲁大学的妇女运动学校和发展中国家的类似方案有助于提高女候选人的素质和她们的选举竞争力,但是,影响评估表明,如果结构性障碍——例如父权制规范、在政治上对妇女的暴力行为或缺乏竞选资金——仍然得不到解决,那么单靠培训是不够的,最成功的能力建设方案将培训与联网机会[和[]财政支助结合起来。
另一项重要的体制改革是促进两性平等的预算编制,确保国家和地方预算公平分配资源以满足妇女和男子的具体需要。 如果适用于政治机构,它可以资助议会的儿童保育设施,为当选官员提供产假,并为两性平等办公室分配资金。 经合组织的性别治理工具包提供了实施这种改革的详细框架。
专门设立的两性平等委员会
建立专门关注两性平等问题的议会委员会,可以使人们更加关注妇女问题,并追究政府的责任。 比如,联合王国妇女和平等委员会定期发布影响家庭暴力、同工同酬和育儿假立法的报告。 这些委员会还为女议员领导和发展专门知识提供了一个平台,从而扩大她们的影响力,使其超越仅仅人数代表制。
民间社会和基层运动
推动政治领域性别平等的第三个主要支柱是民间社会组织和基层运动的积极参与,这些团体在国家正式结构之外运作,但通过宣传、公共宣传运动、选民教育和直接支持女候选人施加巨大压力,民间社会组织可以充当监督者,监督政府遵守性别平等承诺的情况,并成为新思想和新领导者的孵化器。
宣传和提高认识运动
基层运动历来是采取性别配额和其他法律改革的动力。 比如在拉丁美洲,妇女网络和女权组织成功地游说阿根廷、巴西和墨西哥制定配额法。 在撒哈拉以南非洲,塞拉利昂和马拉维等国家的民间社会组织利用公共运动挑战歧视性文化规范,鼓励妇女登记和投票。 以男女为对象的提高认识运动可以改变公众对妇女在领导岗位上作用的态度,使妇女更能参加竞选,并让选民支持这些运动。
此外,民间社会在[投票教育和打击政治中对妇女的暴力[——一个普遍和未充分报告的障碍方面发挥着至关重要的作用。 根据世界银行性别与发展[部门的报告,在线骚扰、威胁和人身攻击过分针对女性候选人,特别是来自边缘群体的女性候选人。 民间社会组织开通求助热线,提供法律援助,对政党领导人进行零容忍政策培训。
补充正式战略
民间社会的努力在补充法律和体制改革时最为有效。 例如,在卢旺达配额法通过之后,地方妇女组织向新当选的女议员提供培训和支持,帮助他们完成立法进程和建立联盟。 在瑞典,政党的妇女分支在维持自愿政党配额和推动不断改进方面起了作用。 没有民间社会的压力,正式配额可能存在,但依然没有强制或无效。 相反,在没有法律支持的情况下,孤立地开展工作的基层运动往往为实现系统性变革而奋斗。 正规治理战略和民间社会宣传之间的协同作用似乎是持续进步的最有力因素。
比较有效性
比较这些治理战略的有效性,需要既审查量化结果(例如妇女在议会中的百分比),又审查质量影响(例如对政策的影响、性别规范的转变),越来越多的研究,包括跨国小组研究和案例分析,提供了细微的图象。
直接影响与长期影响
法律配额在女性代表比例方面产生了最直接和可衡量的成果。在1990年至2020年采用约束性配额的国家,妇女在议会中所占比例平均增长在前两次选举中为7-10个百分点。然而,如果配额没有体制支持和文化变革,这些收益有时会高涨甚至倒退。例如在巴基斯坦,在保留席位的地方,妇女成员仍然报告说在辩论和委员会任务中被边缘化。相比之下,体制改革往往产生缓慢但更可持续的改善。对性别问题有敏感认识的预算编制和能力建设方案需要多年的持续投资,以改变组织文化,并产生一批合格的女性领导人。
民间社会的倡导活动又在另一个时间范围内展开:它可以改变社会规范,但很少能够自己立即进行立法改革。 然而,当危机打开机会之窗时 — — 如卢旺达的冲突后重建和美国的2017年“MeToo运动” — — 民间社会的势头能够迅速加快体制和法律改革。
背景事项:哪些战略在什么地方有效?
每项战略的有效性高度取决于具体情况。在国家能力强和法治强的国家(如北欧国家、阿根廷),执法部门的法定配额产生一致的结果。在脆弱国家或治理薄弱的国家(如海地、也门),法律框架可能被忽视,使民间社会动员成为第一步。 同样,选举制度的设计问题:在比例制中,配额更为有效;在多数制中,保留席位可能是唯一可行的选择。体制性改革,如对性别问题有敏感认识的预算编制,需要财政能力和技术专长,而低收入国家往往缺乏这种能力和技术专长。世界银行和妇女署等国际捐助者和组织日益主张采取多管齐下、注重背景的办法,而不是一刀切的解决办法。
协同作用
有力的证据表明,[]所有三大支柱——法律框架、体制改革和民间社会参与——的结合产生了最佳结果[,在政治中实现两性均等方面进展最大的国家,如卢旺达、瑞典、新西兰和哥斯达黎加,都采用了多种战略,卢旺达将宪法配额与民间社会培训和对性别问题有敏感认识的选举改革相结合,瑞典将自愿配额与强有力的机构支持(例如政党为妇女翼提供资金)和积极的女权主义宣传相结合,没有任何单一战略是足够的;自上而下的法律授权与社会压力之间的相互作用似乎形成了一种良好的需求和反应循环。
挑战和建议
尽管取得了显著进展,但仍然存在一些挑战,限制了治理战略在政治中促进两性平等的效力。 理解这些挑战对于设计更具复原力的干预措施至关重要。
社会抵制和文化规范
深层次的父权制规范往往会破坏甚至最完善的政策,在许多社会中,妇女在政治上面临陈规定型的看法,认为她们的能力较弱,或者认为政治是一个不适合妇女的“肮脏”的舞台,这些规范可以减少女性候选人的数量,导致选民歧视。 公共教育运动和媒体代表[是缓慢改变这些态度的必要条件,但这种努力需要持续的资金和政治意愿,一种创新的方法是使用 联合的男性拥护者[——公开倡导两性平等的著名男性政治领导人——以更快的速度减少抵制。
政治反弹和暴力
性别配额和平权行动可能会引发那些认为她们不公平或对其权力构成威胁的人的反弹,这种反弹往往表现为政治上对妇女的暴力,包括人身攻击、在线骚扰和心理恐吓。 2021年各国议会联盟的一项调查发现,超过80%的女议员遭受过心理暴力,20%的妇女遭受过身体暴力。 为了解决这个问题,政府应该采取零容忍政策,加强法律保护,并提供专门的支持机制,如24/7求助热线和议会的安全空间。 民间社会组织可以在记录虐待事件和追究施暴者责任方面发挥关键作用。
交叉性和包容性
大部分战略都只关注性别,但妇女并不是单一的群体。 肤色妇女、土著妇女、残疾妇女和LGBTQQ个人面临复杂的障碍。 配额只能不慎考虑性别因素,而只考虑精英、城市和身体健全的妇女,而忽略其他人。 将性别配额和其他边缘化群体(如少数民族或残疾人保留席位)相结合的跨部门办法正在成为最佳做法。 例如,印度宪法修正案为妇女和在册种姓和部落保留席位,导致地方政府中的代表性更加多样化。
体制缺陷和执行差距
如果机构缺乏执行能力,甚至本意良好的政策也会失败。配额法可能缺乏安置任务(妇女排在政党名单的后面),培训方案可能资金不足,各部委可能忽视将性别观点纳入预算编制。通过国际援助、技术援助和政府内部问责机制加强机构能力是取得成效的先决条件。 独立的两性平等委员会拥有执行权,可以帮助弥补执行方面的差距。
对决策者的建议
- 通过可执行的配额,并承担安置任务,对不遵守者进行制裁,并进行定期审查。
- 改革选举制度,改为比例代表制或混合成员比例制,特别是在新民主国家或宪政过渡期间.
- 为妇女候选人进行能力建设和指导,重点是竞选资金、媒体技能和网络建设,将培训与具体资源联系起来。
- 各级政府将促进两性平等的预算编制纳入主流,专门拨款用于儿童保育、育儿假和安全的议会环境。
- 与民间社会组织合作,扩大宣传、监测执行情况和提供基层支助。
- 通过法律改革、提高认识运动和体制零容忍政策打击政治中对妇女的暴力行为。
- 采取交叉配额和政策,以确保收益惠及最边缘化的妇女,而不仅仅是那些已经接近最高层的妇女。
关键外卖
- 法律配额的有力执行使妇女的政治代表性增加最快,但必须伴随体制和文化变革才能持续。
- 体制改革,包括选举制度的设计、对性别问题有敏感认识的预算编制和培训方案,为政治上的长期两性平等创造了一个更有利的环境。
- 民间社会和基层运动对于改变规范、倡导法律变革和不断支持妇女领导人至关重要。
- 综合法律框架、体制改革和民间社会的参与的多管齐下的综合战略,产生了最有力和持久的成果,卢旺达、瑞典和新西兰等主要国家就证明了这一点。
- 环境问题:战略必须适合一个国家的政治、文化和经济状况。 在北欧福利国家起作用的事物可能不会在冲突后国家起作用。
- 持续的挑战——包括社会抵抗、政治暴力、交叉排斥和执行差距——需要不断的适应、资金和政治意愿。
实现政治中的性别平等并不是一次性目标,而是需要多个治理战略持续努力的持续进程。 通过理解每种方法的相对优势和局限性,决策者可以设计更有效、更注重环境的干预,构建真正包容性的政治格局。 实现平等的道路是漫长的,但只要采取联合行动,就能够实现 — — 民主就必须兑现让所有人享有代表权的承诺。