导言

游说对监管和执法的影响是现代治理中最缺乏理解的力量之一。 在几乎所有民主制度中,有组织的利益集团都试图制定管理行业、保护消费者和界定公益的规则。 尽管游说常常被描绘成一个隐蔽的后台事件,但游说是一种受宪法保护的法律活动,是公民、企业和决策者之间沟通的主要渠道。 然而,所涉资金规模庞大,宣传战略复杂,各部门监管捕捉的程度不同,因此游说变成了双刃剑。 了解游说如何发挥作用、其影响机制及其对监管结果的切实影响,对于政治科学、公共政策和法律的学生来说至关重要。 这一条全面分析了游说生态系统、其对监管和执法的影响以及试图保持进程平衡的道德框架。

游说是什么?

游说是试图影响政府官员的决定的行为,最经常是立法者、监管者或行政机构成员,这是具有代表性的政府本身的旧做法,在美国,第一修正案保障了 " 向政府请愿以纠正冤情 " 的权利,这构成了游说的宪法基础,然而,现代的游说化已经发展成为一个高度专业化的行业,根据 OpenSecrets 的数据,2023年在美国的游说开支总额超过41亿美元,数千名注册的游说者代表了跨国公司到非营利倡导团体的一切。

游说并不是腐败的本性。 在运作良好的民主国家,游说为立法者提供了他们可能无法从中获取的专门知识、数据和组成观点。 但资源集中在资金充足的利益中造成了固有的不平衡。 游说的定义既包括直接试图塑造选票,也包括间接影响舆论的努力,如媒体运动和基层动员。 关键的区别在于游说专门针对政府行为者,目的是改变政策结果,无论是通过立法、监管还是执法行动。

历史例子说明了游说的持久性质。 在19世纪,铁路业的巨头们雇佣游说者团队来获得土地补助和有利的立法。 在进步时代,挖泥者暴露了时代的“影响性干预 ” , 导致了第一部联邦游说披露法。 如今,游说已经成为精密的信息行业,智囊团、律师事务所和公共关系机构在其中竞争来制定监管议程。

游说者的作用

游说者充当利益集团和政府的中介,他们履行几项重要职能,远远不仅仅是提供竞选捐款或主办募捐活动。 熟练的游说者为立法者提供了复杂的政策问题的深刻专业知识,为法案提供了语言草案,并帮助克服立法和监管机构的程序障碍。 在许多情况下,游说者充当早期预警系统,提醒客户注意可能影响到他们业务的未决规则变更或执行重点。

信息提供者

游说者提供的数据、经济影响分析和国会工作人员或机构官员可能缺乏的技术知识,例如,当环境保护局(EPA)考虑重型卡车的新排放标准时,代表卡车制造商、燃料生产者和环境团体的游说者都提交了详细的经济和技术报告。 这些信息的质量会极大地影响最终的监管。

宣传员和战略员

除了信息之外,游说者是战略倡导者。 他们帮助制定与特定立法者及其支持者产生共鸣的信息。 他们确定哪些立法者对特定问题至关重要,然后协调会议、电话和压力运动。 在联合游说中,多个组织集中资源来扩大信息。 比如,技术公司和公民自由团体联盟可以联合游说隐私条例,向国会提出统一战线。

起草立法

英国的经济学研究显示,在英国,技术法规修正案有80%以上是由行业游说者提出的。 在美国,《负担得起的护理法》的许多部分都是在医疗行业游说者(包括制药公司和医院协会)的大力投入下起草的。 英国的医学院在英国的医学院里,对技术法规修正案的修改已经达到了80 % 。

游说类型

游说并不是一种单一的活动,它有几种不同的形式,每一种都有自己的工具和目标。 理解这些类别有助于澄清影响流动的不同途径。

直接游说

直接游说需要与决策者面对面的沟通。 游说者会见参议员、监管专员或关键工作人员,为某项具体政策辩护或反对。 这是游说的典型形象 — — 华盛顿特区走廊的穿戴良好的专业人员。 直接游说受到高度监管,必须根据游说披露法进行报告。 游说者可以极其有效,因为它允许个性化的说服和建立关系。

基层游说

基层游说运动将重点从直接接触公众动员转移开来. 游说运动组织运动鼓励公民与当选代表联系,签署请愿书,出席集会,或者号召电台演出. 目的是让公众普遍支持(或反对)某项特定政策. 例如,全国步枪协会长期以来一直利用基层游说活动,在讨论枪支管制立法时向国会发出数十万个电话,这些运动可以发挥极大的作用,因为立法者对选民的观点很敏感。

联盟游说团

当几个组织有一个共同的立法目标时,它们往往组成一个联盟。 联盟游说让团体能够分担费用,汇集专门知识,并呈现一个更大、更有影响力的战线。 一个突出的例子是“美国税制改革”联盟,它把企业、保守的倡导团体和个别捐助者聚集在一起,推动降低税收。 联盟也可以是临时性的,围绕一个单一法案组成,一旦问题得到解决,就解散。

机构游说和规则制定

尽管人们的注意力多集中在游说国会,但机构层面却产生了很大的影响。 食品和药品管理局(FDA ) 、 联邦通信委员会(FCC) 、 证券交易委员会(SEC) 等监管机构发布具有法律效力的规则。 游说者参与通知和评论规则制定过程,提交详细的评论并与机构官员会面以制定最终规则。 这往往比国会游说更具技术性,而且没有那么公开,但可能对产业产生同样深远的影响。

游说对规章的影响

游说通过多种机制影响监管,其中一些是微妙的,比如塑造了制定规则的基础研究,另一些则是公开的,比如在法案中插入特定条款,免除某些公司遵守规则。 净效果可能是加强或削弱监管保护,这取决于游说者和政治环境。

塑造立法结果

最为直接的渠道是通过立法程序。 游说者努力争取友好的国会议员支持法案、附加修正案或阻碍不可取的立法。 一个典型的例子是制药业在2003年创建“医疗保障”D部分期间成功地阻止了医疗保障谈判药品价格。 医疗保障D部分在当年的游说和竞选捐款中花费了1亿美元,最后法案明确禁止政府利用其大宗购买力谈判降低价格 — — 20年中,这一条款使纳税人花费了大约5 000亿美元。

管制性捕捉

监管抓捕发生在一个为公共利益而创建的机构为它应该监管的行业运作时。 这可以通过“转机门”现象发生,即机构官员离开后为他们曾经监管的行业工作,或通过行业对机构人员配置、预算和执法重点的系统性影响。 经济学家詹姆斯·夸克和西蒙·约翰逊的一项里程碑式的研究记录了金融部门在2008年危机前的几年里如何抓住证监会和联邦储备银行,导致放松管制,助长了住房泡沫。 同样,[ Brookings Institute 也表明,往往由行业专业人士主导的职业许可证委员会往往会制定降低竞争和提高消费者价格的要求。

影响公众观念

游说往往超越了直接接触官员的范围,而扩展到旨在改变舆论的更广泛的运动。 这些努力可以让立法者在政治上更容易投票反对某些法规。 烟草业长达数十年的否认吸烟和癌症联系的运动是一个臭名昭著的例子。 最近,化石燃料业资助研究和广告,以质疑气候科学,将环境法规作为杀害工作的负担。 通过塑造公共言论,游说者为他们偏好的管理方式创造了有利的政治氛围。

机构规则的制定与执行

即便在法律通过后,细节也往往有待监管机构填写。游说者也大量参与这一过程。 他们出席公开听证会、提交书面意见并私下会见机构官员。 根据《行政程序法》,各机构必须回应“重大”评论,但资源不平衡意味着资源充足的利益可能压倒这一进程。 例如,当2017年联邦竞争委员会审议净中立规则时,提交了2300万条评论 — — 但随后的调查发现数百万是假冒的或由自动化的bot产生的,其中许多是由行业集团资助的。 废除净中立性的最后规则紧跟行业的预期结果。

执行是游说的又一领域。 游说者可以推动各机构采取宽松的执法政策、减轻处罚或推迟实施。 在BP深水地平线漏油事件之后,行业游说者成功地主张了赔偿责任上限,远远低于实际损害。 1990年的石油污染法在规定新的安全要求的同时,还包括限制石油公司财务责任的条款 — — 这是密集游说的直接结果。

游说影响案例研究

具体案例研究具体说明了游说如何影响监管和执法,还揭示了策略的多样性和利益集团影响力的持久性质。

烟草工业

烟草业的游说努力是影响长达几十年的教科书案例。 从20世纪50年代到90年代,烟草公司一直在努力规范广告、给香烟贴上健康警告标签、或者限制公共场所吸烟。 他们资助科研活动,以争议吸烟与癌症之间的联系,创立了烟草研究所等前沿团体游说国会,并将竞选活动贡献投入到立法者的主要种族中。 尽管有压倒性的损害证据,但1998年的《总协议》最终还是强制实施重大监管。 即使在今天,烟草业仍然在游说FDA对电子香烟和其他新产品的权力。

2008年以后的金融部门

2008年金融危机后,多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案作为重大监管改革颁布. 然而,此后的几年中,金融业持续开展游说活动,削弱其条款. 2009年至2015年间,美国六大银行花费了超过5亿美元进行游说,据"华盛顿邮报"的一份报告,结果导致一系列立法和行政行动免除了小银行的某些资本要求,放宽了对专有交易(Volcker Rule)的限制,并减少了对消费者金融保护局的资金. 2018年经济增长,监管救济和消费者保护法案主要是由银行游说者撰写的,削弱了关键的多德-弗兰克保障措施.

环境条例和矿物燃料工业

化石燃料工业花费了数十亿美元来反对旨在减少温室气体排放的法规。 游说努力包括直接反对气候立法、为气候否定智囊团提供资金以及针对环保局法规的法律挑战。 例如,美国石油学会(API)领导着一个一直反对清洁能源计划及类似举措的石油和天然气公司联盟。 在州一级,行业游说者努力预先阻止地方禁止挤压,阻止市政府通过更严格的能效建筑规范。 这些努力的成功表现在美国气候监管与其他发达国家相比步伐缓慢。

药品定价和专利法

制药业是华盛顿最富足的游说力量之一。 它的主要焦点一直是阻止政府谈判药品价格,扩大专利保护,阻止从国外进口更便宜的药品。 2021-2022年《减通货膨胀法案》谈判期间的游说导致药品价格谈判的更窄,仅限于少量药品,并被推迟到2026年。 此外,该行业对专利和商标局的影响力导致知识产权保护更加强大,使非专利药品更长时间地远离市场。

游说的道德考虑

游说的道德层面是复杂和有争议的,一方面,游说是政治参与的合法形式,另一方面,相互竞争的利益之间资源的巨大差距,对民主平等和公平提出了严重的问题。

透明度和披露

道德问题的核心关注之一是缺乏透明度。 尽管美国有游说披露法,但它们有重大漏洞。 许多影响形式,如“问题宣传”广告,没有明确敦促对具体立法进行表决,可以不披露而提供资金。 501(c)(4) 非营利组织的使用允许捐助方在资助游说活动时匿名。 这种不透明破坏了公众信任,并难以让当选官员对其决定负责。 《揭秘法》要求披露竞选广告和游说活动的所有资金,但国会一再因具有讽刺意味的强烈游说反对而停滞不前。

获得和不平等

与决策者的接触并不平等。 资金充足的利益集团可以雇用多个游说者,安排反复的会议,并参加小团体无法参加的募捐活动。 这就形成了一种扩大公司和富人声音的制度,而普通公民、消费者团体和社会正义倡导者的声音则比较安静。 研究表明,经济精英和有组织的商业利益的政策偏好与政策结果的关联性比普通公民的偏好要强得多,政治学家马丁·吉伦斯在他的著作中对此作了详细阐述。

监管廉正和循环门

政府和私营企业之间的“转机门”构成了另一个道德挑战。 当监管机构离开他们曾经监督的行业工作时,就存在固有的利益冲突。 他们可能为了未来的就业而在任期内宽大一些,或者他们可能利用自己的内部知识帮助新雇主更有效地执行监管。 同样,进入政府岗位的公司雇员可能带有有利于其前行业的偏见。 尽管存在一些限制,例如高级官员一年的冷却期,但往往不足以防止出现不端行为。

运动财政和政治捐款

游说常常与竞选资金交织在一起。 游说者常常将客户的捐款捆绑在立法者身上,政治行动委员会(PACs)花费大量资金选举支持其行业的候选人。 最高法院2010年在 公民联合诉FEC[ 中的裁决为公司和工会无限独立支出敞开了大门,进一步集中了政治影响力。 批评者认为这创造了一种合法贿赂制度,政客们只顾捐助者而不是选民。 各种改革建议,如公共资助竞选和宪法修正案,推翻公民联合,已经赢得了牵引力,但遭到那些从现行制度中受益的人的强烈反对。

结论

游说对监管和执法的影响是当代治理的一个决定性特征。 它提供了一种专门知识和参与机制,但也有可能扭曲有利于强国的政策。 烟草、金融、能源和药品的案例研究表明,虽然游说有时能够产生有利的结果 — — 如改进行业投入带来的安全标准 — — 但主要效果往往是削弱或拖延保护公共卫生、经济稳定和环境的监管。 应对游说的道德和实际挑战需要多管齐下的方法:加强透明度法律、限制循环门、竞选融资改革以及重振监管独立性的承诺。 只有理解游说影响的全部范围,公民和决策者才能致力于一个影响民主审议而不是阻碍民主审议的制度。