理解预算过程:为公共政策举措提供资金

理解预算过程对于把握公共政策举措的资金来源至关重要。政府预算不仅仅是一个收入和支出的电子表格;它是一个关于优先事项、价值和承诺的全面说明。从国防到地方学校资助,每个公共方案都存在,在预算周期中做出的决定。利害关系方不能清楚地了解预算是如何产生、批准和执行的,他们不能有效地倡导政策,也不能让当选官员对其选择负责。本条深入审视预算过程,审查预算过程的各个阶段、关键参与者、内在挑战以及预算拨款对公共政策结果的深刻影响。

预算过程在公共政策中的重要性

预算过程是政府将政治目标转化为具体资源分配的主要机制。预算过程迫使困难的权衡:在一个领域投资更多对另一个领域而言必然意味着更少。通过理解这一过程,决策者、利益集团和普通公民可以看到公共资金如何在相互竞争的需求中分配有限。预算还起到问责工具的作用。当纳税人能够追踪其资金的使用情况时,他们能够更好地评估公共方案的执行情况和需求改善。此外,预算过程为政府业务引入了一定程度的可预测性和稳定性,让各机构能够规划和执行多年举措。简言之,掌握预算过程对于影响公共政策结果至关重要。

预算周期:四个关键阶段

预算过程通常遵循每年或每两年重复的周期性模式。虽然具体程序因国家和政府级别而异,但大多数系统都分四个不同的阶段:制定、立法批准、执行、审计或评价。理解每个阶段对于任何寻求有效预算的人来说都是至关重要的。

1. 预算编制

预算编制阶段是行政部门(通常由财政部或预算办公室领导)为下一个财政年度制定拟议支出计划的地方,这一阶段往往在立法进程前几个月开始,各机构根据政策目标和预期需要提出筹资要求,中央预算当局审查这些要求,使其与政府的战略优先事项保持一致,并编制一份连贯的预算文件,在美国,总统在管理和预算办公室工作几个月后于2月初向国会提交预算提案([OMB[),其中包括收入、支出和赤字预测的详细估计,制定工作本身具有政治性;行政部门通过选择哪些方案应强调和削减,为整个辩论安排了阶段。

2. 立法批准

一旦提交行政预算,立法机构就接管了批准阶段。这一阶段涉及广泛的审查、听证和谈判。立法者通过委员会审查提案 — — 例如美国国会的众议院拨款委员会和参议院预算委员会 — — 并可能做出重大改变。立法批准阶段往往以党派辩论为特征,因为不同派别推动其自身开支的优先次序。在许多议会制度中,政府预算被视为信任投票;如果失败,政府可能倒台。在美国,这一过程越来越具有争议性,有时导致在预算未能及时通过时,持续通过决议或政府关闭。最终,立法机构通过预算决议和拨款法案,然后由行政部门签署法律。这一阶段是最引人注目和最便于公众参与的。

3. 预算执行

预算在批准后进入执行阶段,政府机构现在有权承担已颁布的预算概述的债务和开支,行政部门——具体来说是财务或财务部门——管理资金的流动,确保开支保持在法律限度内,各机构必须遵守严格的采购和会计规则,防止资金被滥用,这一阶段还包括在出现紧急需要时重新制定方案的可能性,尽管这种行动通常需要立法通知或批准,执行是政策意图符合现实的地方;业务挑战,如雇用或订约的拖延,可能影响方案的执行速度,有效的执行需要健全的财务管理制度和监督。

4. 审计和评价

预算周期的最后阶段是审计和评价,独立的审计机构,如美国政府问责局(] GAO),审查财务报表以确保支出合法和适当,业绩审计更进一步,评估方案是否实现了预期结果,审计结果为下一个周期的制定提供了依据,创造了一个反馈循环,可以改进今后的预算决定,然而,评价阶段往往是预算制度中最薄弱的环节,因为它需要持续的政治意愿来就建议采取行动,当审计结果被忽视时,预算过程便失去了其问责职能。

预算过程中的关键玩家

预算过程没有单一的参与者控制,相反,一个具有不同兴趣和影响的参与者网络决定了最终结果,了解这些参与者是谁以及他们如何运作对于有效的宣传至关重要。

行政部门官员

行政部门启动预算并监督预算的执行,主要人物包括政府首脑(总统、总理、州长)、财政部长或预算主任以及机构负责人,这些官员确定了广泛的优先事项,负责权衡,他们的建议既反映了竞选承诺,也反映了行政能力,预算办公室的职业公务员提供了技术专长,而且往往超越了政治管理,提供了机构记忆。

立法者

立法者(无论是国会、议会还是市议会)在宪法上都拥有权力,他们辩论、修改并最终授权开支。个别立法者往往支持对选民或政党有影响的具体政策领域。委员会主席,特别是拨款或财政委员会主席,施加了不相称的影响。政党往往使立法阶段复杂化,特别是在行政和立法部门的控制被分割时。

利益集团和游说团

政治政策是政治政策的主要方向。非政府组织、行业协会和倡导团体都积极寻求影响预算决定。比如,美国退休人员协会(ARP)游说为医疗保障和社会保障提供强有力的资金,而国防承包商则推动更高的军事开支。利益团体提供信息、运动支持和公众压力,以动摇立法者。其成功取决于他们的资源以及他们的目标与更广泛的政治潮流的一致。预算进程是政治学家所谓的“分配政治”的主要舞台,而利益则针对特定群体。

公共利益攸关方和公民

普通公民也可以通过投票、联系代表、参加公开听证会和参与一些地方存在的参与式预算举措来影响预算。虽然个人影响力很小,但有组织的公众舆论可以改变预算优先事项,特别是在问题变得突出时,比如呼吁增加教育资金或基础设施投资。在线预算门户等透明举措让公民更容易看到其税收流向和追究官员的责任。

独立财政机构

许多国家都成立了财政委员会或独立的预算办公室来提供无党派分析. 美国国会预算办公室(CBO)和联合王国预算责任办公室(OBR)就是例子. 这些实体提供成本估算,经济预测,以及长期财政预测,为立法辩论提供参考,而无直接政治影响. 其可信度取决于是否保持严格的独立性.

预算进程的挑战

预算过程本身就很困难,一些反复出现的挑战会破坏其有效性。承认这些障碍对于那些试图改革或导航系统的人来说至关重要。

政治两极化

党派之间的意识形态分歧使得达成预算协议越来越困难。在美国等许多民主国家,党派僵局导致预算经常陷入僵局、持续决议甚至政府关闭。极化降低了妥协的可能性,并鼓励边缘政策。权力集中在政党领导层也有可能使各级立法者边缘化,破坏了预算辩论的审议目的。

收入短缺和财政制约因素

当经济增长放缓或通胀上升时,政府收入往往低于预测。这就造成了削减支出或增加债务的压力。由支出承诺和收入能力长期失衡驱动的结构性赤字构成了长期挑战。社会保障和医疗保障等应享权利方案自动增长,消耗了预算份额,为其他政策举措留出的酌处权更少。税收政策本身就成为了有争议的战场,因为关于税率、扣除和信贷的辩论直接影响到了现有资源。

递增和增支

大部分预算决定都是递增的,这意味着前一年的拨款是基线。这种惰性使得资金难以转向新的重点,因为现有的方案已经内置了支持者和倡导者。机构和利益集团抵制削减,而立法者几乎没有破坏稳定资金流的动机。结果,预算往往会缓慢变化,即使情况需要快速重新分配。克服递增主义需要对所有方案进行明确的重新审查,而这是一个耗时和政治风险的过程,很少发生。

短期规划地平线

年度或两年期预算周期鼓励短期思考。政治家们往往会优先考虑那些在下届选举前能带来明显好处的举措,同时推迟对长期基础设施、研究或气候复原力的艰难投资。这种“目前的偏差”可能导致对预防方案的投资不足和过度借款。一些政府试图通过多年预算框架或强制性支出上限来应对这一问题,但执行却很困难。

复杂性和缺乏透明度

政府预算众所周知难以理解。尖锐的技术语言、大量资金和模糊的会计规则为公众参与制造了障碍。即使是技术熟练的分析师也难以追踪资金从拨款流向实际方案产出的情况。这种不透明的做法可以阻止决策的检查,并导致浪费或错误分配。透明度改革,如公布无障碍预算摘要和使用简单语言,可以有所帮助,但它们需要官员的持续承诺。

预算决定对公共政策的影响

政府分配资源的方式直接塑造了每个政策领域。下面是预算选择产生超大效果的若干关键领域。

学历

公立学校、学院和大学的资金严重依赖预算分配。削减教育预算可以导致班级规模扩大、课外教学减少和延期维持。相反,增加投资可以资助教师工资增长、技术升级和幼儿期计划。研究表明,学生人均支出影响学生成果,特别是在低收入地区。预算决定也决定了学生资金援助的提供,影响了数百万人接受高等教育的机会。

保健

医疗支出在大多数政府预算中消耗了很大且越来越大的份额。医疗保障、医疗救助计划(Medicare ) 、以及美国儿童医疗保险计划(CHIP ) 等计划都依赖于年度拨款和持续立法。预算削减可能导致提供者报销减少、覆盖面有限或受益人的保费增加。相反,对公共卫生基础设施、疫苗研究和社区保健中心的投资可以改善人口健康和降低长期成本。预算过程也决定了国家卫生研究所(NIH)等机构可用于医学研究的资源。

基础设施和运输

基础设施开支——道路、桥梁、公共交通、供水系统和宽带——非常明显,而且往往在政治上很受欢迎。但是,由于基础设施项目需要大量前期资本,而且几十年来已经实现效益,它们容易受到预算短缺和短期思维的影响。推迟维修是一个常见的问题;许多国家面临大量积压的维修需求。预算决定优先考虑新项目而不是维修,这可能造成未来的危机。美国土木工程师协会[ 将美国基础设施定级为贫困,部分原因是预算限制驱动的投资不足。