立法权力在塑造金融市场和银行系统方面不可或缺的作用

现代经济的结构建立在健全的金融市场和有弹性的银行系统的基础上,但这些部门本质上容易出现不稳定、欺诈和不对称的信息。 没有明确和可执行的法律框架,市场就可能陷入混乱、破坏信任和引发系统性危机。 立法权 — — 赋予民选机构起草、颁布和修正法律的权力 — — 处于这一监管结构的中心,它提供了建立游戏规则、界定可允许行为和建立监管金融体制的机构所必需的民主合法性和强制力。 本条探讨了立法权如何影响金融监管,从确定资本要求到应对隐秘金融和金融分散的前沿挑战。

金融管制的宪法基础

金融监管中的立法权来自宪法授权或法定授权。 在美国,宪法第一条赋予国会铸币、调节货币价值和借入美国信贷的权力。 这些广泛的权威被解释为几乎囊括银行和证券监管的所有方面。 同样,《欧盟运作条约》为欧洲央行和欧洲金融监管体系提供了法律基础。 这一宪法基础确保金融监管不下放给不负责任的机构,而无需民主监督。 立法机构不能完全外包其核心立法职能;它们必须确定广泛的政策方向,并确定监管者的运作范围。

这一原则在具有里程碑意义的最高法院案件中得到了加强,如自由企业基金诉公共公司会计监督委员会[(2010)] 案,其中涉及国会在财务监督方面授权的限度。 法院确认,虽然各机构可以行使重大酌处权,但最终的问责制在于立法机构。 权力和控制之间的平衡对于在金融监管中保持专业知识和民主合法性至关重要。

历史背景:如何危机迫使立法对策

金融历史因恐慌、崩溃和萧条而变得尖锐,这些都催生了重大的立法干预。 20世纪30年代的大萧条在美国产生了《格拉斯-斯蒂格尔法案》(1933年 ) , 该法案将商业和投资银行分开以减少利益冲突和投机风险。 该法案还创立了联邦存款保险公司(FDIC)来担保小额存款,从而防止银行的运行。 在此期间的立法还根据1934年的证券交易法案建立了证券交易委员会(SEC),负责实施联邦证券法和监管股票市场。 这些法律代表了从自由放任制向更干预主义的国家的根本转变,同时利用立法权力在金融系统周围设置护栏。

1980年代的储蓄和贷款危机促使1989年的《金融机构改革、复苏和执法法》对节约机构监管结构进行了彻底改革。 2008年的全球金融危机引发了自20世纪30年代以来最广泛的立法改革:多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法(2010年 ) , 这部立法创建了金融稳定监督理事会(FSOC),以查明系统性风险,建立消费者金融保护局(CFPB),并对大银行实施严格的资本和流动性要求。 该法案还授权“沃尔克规则 ” , 限制银行的专有交易。 这些立法反应都表明了国会如何利用权力来纠正所意识到的市场失灵和防止过去灾难的再次发生。

金融监管立法的主要职能

建立和增强管理机构的能力

立法部门建立了金融监督的体制结构,其中包括中央银行、证券监管者、银行监督员和保险当局。 比如,1913年的联邦储备法建立了美国联邦储备体系,赋予其最高就业与稳定价格的双重授权,以及银行控股公司的监督权。 多德-弗兰克法扩大了美联储的权力,将非银行金融机构包括进来,认为这在制度上很重要。 同样,欧洲议会和理事会于2010年通过了欧洲金融监督体系(ESFS ) , 建立了三个欧洲监督当局(EBA,EIOPA,ESMA),以协调各成员国的规则。 立法赋予这些机构制定规则、执行和裁决权,但必须受到法定限制和司法审查。

制定审慎标准和资本要求

金融立法最重要的职能之一是建立最低限度的资本、杠杆和流动性标准。 这些要求可以缓冲损失,确保金融机构能够承受经济冲击。巴塞尔协议—巴塞尔一号(1988年)、巴塞尔二号(2004年)和巴塞尔三号(2010年)—不是由巴塞尔银行监督委员会制定的条约而是软法律标准。然而,这些要求的实施依赖于国家立法和监管。在美国,国会指示联邦银行机构通过多德-弗兰克法案和随后的修正案通过巴塞尔三号规则。立法权决定风险权重的准确校准、风险的处理以及新要求的逐步实施阶段。例如,多德-弗兰克(柯林斯修正案)第171节规定了所有投保的存款机构的最低资本要求,以确保银行不能通过换包的方式逃避更高的标准。

保护消费者和投资者

立法行动对于缓解信息不对称和防止对零售参与者的剥削至关重要。 1968年通过的《贷款真相法案》要求明确披露贷款条件、年利率和总融资费用。 1933年的《证券法案》规定公开提供和提供含有重要信息的期货。 《多德-弗兰克法案》设立了联邦金融法案,专门针对银行、信用社、支付日贷款人和抵押贷款发起人实施联邦消费金融法律。 在欧盟,《金融工具市场指令二》和《支付服务指令二》对金融公司规定了广泛的披露和透明度义务。 这些法律授权消费者做出知情决定,并提供在出现错误时补救机制。

将欺诈和市场滥用定为刑事犯罪

立法界定了合法冒险与非法行为之间的界限,内部交易、市场操纵、虚报和贪污被规定罚款、监禁和归还的法规定为犯罪,2002年的《证券欺诈执法法》加重了对证券欺诈的处罚,部分是为了应对安然和世界商业委员会的丑闻,2002年的《萨巴内斯-奥克斯利法》规定了更严格的公司治理、审计独立和内部控制要求,并设立了公共公司会计监督委员会(PCAOB),刑事条款如《美国法典》第15篇第78j(b)节和《证交会规则》第10b-5条,用于起诉引人注目的案件,包括涉及Bernard Madoff和Raj Rajaratnam的案件。

管理系统风险和危机干预

现代金融系统是相互联系的,容易出现连锁失灵。 立法为当局提供了监测、预防和管理系统性风险的工具。 多德-弗兰克法案创建了由财政部长主持的金融监管委员会,有权指定非银行金融公司为系统重要公司,并对其进行强化监督。 立法还设立了有序清算局(OLA),以控制方式将倒闭公司倒闭,避免雷曼兄弟公司陷入无序崩溃。 在欧盟,银行复苏和决议指令(BRD)和单一解决机制(SRM)提供了解决银行问题的框架,纳税人成本最低。 立法授权监管者强制实施保费、减写和资产销售等损失吸收措施,从而保护更广泛的经济。

金融立法的主要实例

多德-弗兰克法案(美国).

2010年针对2008年金融危机颁布的《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》可以说是大萧条以来最全面的金融立法。 该法案涵盖2,000多页,涉及从专有交易(Volcker Rule)到衍生品监管、抵押改革和消费者保护等所有问题。该法授权设立金融监管委员会、金融监管局和对信用评级机构进行更严格的监督。该法还引入了“科林斯修正案 ” , 阻止银行使用风险模式降低固定底线以下的资本要求。 尽管随后的《经济增长、监管救济和消费者保护法》(2018年)等立法放宽了对小银行的一些规定,但多德-弗兰克仍然是美国金融监管的基础。 详见Dodd-Frank在国会全文。 。

《巴塞尔协定》(国际标准)

巴塞尔资本监管委员会(BCBS)在瑞士巴塞尔制定巴塞尔资本协议,制定了资本充足性、压力测试和流动性风险的国际标准(Basil I)(1988年),引入了8%的简单风险加权资本比率. 巴塞尔II(2004年)允许采用更复杂的风险模式,但因有利于周期性并依赖内部评级而受到批评. 巴塞尔III(2010年)危机后,大幅提升了资本的质量和数量,引入了杠杆比率,并增加了流动性要求(比率和净稳定供资比率). 尽管巴塞尔银行没有超国家执法权,但巴塞尔标准是通过国家立法和监管实施的. 在欧盟,这些标准是通过资本要求条例和资本要求指令(CRD IV)转换而来的. 巴塞尔委员会在其官方 国际清算银行网站上公布了标准.

萨巴内斯-奥克斯利法案(美国)

2002年,在安然公司、世界商业委员会和阿瑟·安德森公司倒闭后,《萨巴内斯-奥克斯利法案》于2002年颁布,全面改革了公司治理和财务披露,设立了公共公司会计监督委员会(PCAOB),负责监督公营公司的审计人员,对财务报告实行严格的独立要求,对财务报告内部控制进行法定的管理评估(第404节),SOX还加重了对证券欺诈和妨害司法的刑事处罚,虽然最初批评SOX公司是负担沉重的,特别是对小公司来说,但SOX公司在恢复投资者信心和提高财务报告的准确性方面受到赞扬,详细摘要载于SEC的《萨巴内斯-奥克斯利法案》资源页。

当代金融立法的挑战

快速技术创新

金融技术的发展速度超过了传统的立法周期。 密码、稳定货币、分散金融(DeFi)、机械咨询商和基于屏蔽链的解决方案对消费者保护、洗钱、市场诚信和金融稳定构成新的风险。 立法者必须决定是适用现有框架(例如根据Howey测试将密码作为证券处理)还是制定新的定制制度。 管辖权不成体系是一个主要问题:从任何地方都可以使用单一的DeFi协议,但执行依赖于国家立法。 欧洲联盟在2023年通过的Crypto-Asssets 条例(MICA)是该部门的第一个全面立法框架,涵盖密码资产的发行、交易和保管。 在美国,立法努力仍然零散,而证交会和商品未来贸易委员会(CFTC)的做法相互冲突。 与投资者保护平衡创新,而不抑制增长——仍然是最困难的立法挑战之一。

全球化和监管仲裁

银行的破产仍然可能跨越国界,这从2023年瑞士信贷崩溃以及瑞士、美国和欧洲当局的协调反应中可以看出来。 这为监管套利创造了机会:公司选择规则较轻的管辖区以减少合规成本。 巴塞尔委员会有关最低标准的工作试图公平竞争,但执行差距依然存在。 由金融稳定委员会(FSB)和国际证券委员会组织(IOSCO)等国际机构协调协调,这仍然至关重要,但需要立法认可,并经常面临政治阻力。

政治两极化和管制性倒退

金融立法从未是静止不变的;它随着政治潮流而演变。 2016年美国大选后,国会通过了《经济增长、监管救济和消费者保护法》(2018年),该法放宽了对资产低于2500亿美元的银行的某些多德-弗兰克要求。 支持者认为,规模较小的银行负担过重;批评者警告说,要恢复宽松的标准。 欧洲也存在类似的压力,一些成员国主张放松谨慎规则以提高竞争力。 “通过固定规则”的风险会破坏长期稳定,给市场参与者带来不确定性。 有效的立法设计应当包括自动稳定剂 — — 如反周期性资本缓冲剂 — — ,这种稳定剂在繁荣中收紧,在崩溃中放松,从而减少频繁的法定变革的必要性。

金融领域立法权的未来方向

展望未来,立法机关需要解决几个紧迫问题。 首先,人工智能在交易、承销和合规方面的崛起要求制定明确的算法问责和偏向规则。 其次,气候变化带来系统性风险,可能需要强制性气候压力测试和披露制度,绿化金融系统网络(NGFS)已经提出这一点。 第三,数字央行货币(CBDCs)将需要新的发行、隐私和流通法律框架。 最后,“开放银行”概念和应用程序编程接口(API)驱动的金融服务将继续推动数据共享监管的界限。 立法必须足够灵活,在维持安全、合理和消费者保护的核心原则的同时进行调整。

一种有希望的做法是使用“沙箱”立法,允许监管者对创新产品给予临时豁免,同时规定必须定期重新评估的日落条款。 但是,沙箱不应该成为永久的漏洞。 立法机关还必须投资自己的技术能力,以了解复杂的金融产品和技术,或许可以通过在起草法案之前设立专门的金融技术评估办公室或委托专家报告。

结论

Legislative power is not merely a background condition for financial markets; it is their constitutive force. Without laws that clearly define property rights, enforce contracts, prohibit fraud, and manage risk, no modern banking or securities system can function. The historical record shows that legislatures have repeatedly stepped in—often in the wake of crisis—to correct market failures, protect consumers, and stabilise the financial system. Yet the task is never finished. Technology, globalisation, and political change continually present new challenges that demand thoughtful, evidence-based, and democratically legitimate legislative responses. The ongoing work of crafting financial regulation is a testament to both the necessity and the complexity of wielding legislative power in service of economic resilience and fairness.