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监管机构是几乎塑造现代生活各个方面的强大机构。 从你吃的食物到呼吸的空气,从工作场所的安全到金融投资的安全,监管机构制定并实施保护公共卫生、确保公平以及维持无数行业秩序的规则。 了解这些机构如何制定监管条例对于任何想参与民主进程和影响影响其日常生活的政策的人来说都至关重要。
制定规则的过程是一个复杂而透明的制度,旨在平衡有效监管的必要性与公众参与和问责制的原则。 《行政程序法》规范了联邦机构制定和颁布条例的程序。 1946年颁布的这一基本法是一些法律学者认为美国行政法的“宪法”。
管理机构是什么,为什么它们重要?
管理机构是国会授权执行和实施具体法律的政府机构,这些机构在联邦、州和地方各级都有,各自具有明确的职责和管辖权,《联邦行政法》适用于联邦行政部门和独立机构,例如环境保护局、食品和药品管理局、职业安全和卫生管理局以及证券交易委员会。
监管影响的范围很广,各机构在环境保护、交通基础设施、医疗保险、食品安全、住房标准和互联网接入方面做出决策,这些决定直接影响到个人、企业和整个社区。 由于这种影响面广,理解各机构如何制定规则对于有效的公民参与至关重要。
APA将规则制定描述为"制定,修正,或废除规则的机构程序","规则"被广义地定义为包括任何"旨在实施,解释,或规定法律或政策的一般或特定适用性和未来效果的机构声明". 这些规则在适当发布时具有法律的效力和效果,对受管制的当事人和机构本身具有约束力.
法律框架:《行政程序法》
《行政程序法》是美国行政法的一个基本保障,《行政法》为管理机构及其作用建立了一个框架,解决了对权力分立的关切,防止政府特定领域不受约束的权威。
根据《总检察长行政程序法手册》,该法的基本宗旨包括要求各机构向公众通报其组织、程序和规则;规定公众参与制定规则程序;以及制定正式制定规则和作出裁决的统一标准。
《亚太协定》的关键组成部分
联邦登记局对公布拟议规则和最终规则制定通知的要求,为公众提供对拟议规则制定通知发表评论的机会,此外,《联邦登记法》要求大多数规则的生效日期推迟30天,这种拖延确保受管制的当事方有充分的时间为遵守新要求做好准备。
除了制定规则的程序之外,《反歧视法》还涉及其他机构的行动,如发布政策声明、许可证和许可证,并为在某人受到机构行动的不利影响或伤害时进行司法审查规定了标准。
规则制定程序的类型
并非所有规则都是通过同一程序制定的,《亚太行动计划》详细介绍了很少使用的正式规则程序以及发布绝大多数机构规则的非正式规则制定要求,了解这些不同的做法有助于澄清机构在各种情况下的运作方式。
非正式规则制定(通知-和-评论)
因此,非正式的规则制定过程也被称为"通知和评论"的规则制定,这是迄今为止各机构用来制定新条例的最常用的方法,这一过程涉及几个关键步骤,确保透明度和公众参与.
首先,该机构必须给出一份在联邦登记册中公布的拟议规则制定通知. 联邦登记册"是每日正式发布联邦机构和组织的规则,拟议规则,以及通知,以及行政命令和其他总统文件".
拟议的规则制定通知必须包括:(1)说明制定公共规则程序的时间、地点和性质;(2)提及拟议规则所依据的法律权威;(3)拟议规则的术语或实质内容或所涉主题和问题的描述;(4)以简单语言概括拟议规则长度不超过100字的互联网地址。
该机构在公布之后,必须让感兴趣的人有机会通过提交书面数据、观点或论点,以及或没有机会口头陈述,参与规则制定,这一公开评论期是民主规则制定的基石。
正式规则的制定
虽然规则一般通过非正式的规则制定程序颁布,但在有限的情况下,联邦机构必须遵循正式的规则制定要求,而只有在国会明确要求规则制定"在记录上"进行时,才能触发.
当需要正式制定规则时,程序就更加复杂,各机构必须采用类似审判的程序,为当事方提供通过口头或书面证据陈述案件和进行反诘问的机会,这些诉讼程序由一名机构官员或行政法法官主持。
其他规则制定方法
联邦机构可通过各种方式颁布规则,包括正式的规则制定、非正式(通知和评论或第553节)的规则制定、混合规则制定、直接最终规则制定和谈判规则制定。
谈判制定规则是一种协作办法,各机构在发展阶段与感兴趣的个人和群体协商,目的是通过让利益攸关方参与这一进程,提高行政效率,减少随后的反对,使机构和利益方在公布拟议规则之前达成共识。
制定规则的进程:一步一步
了解制定规则的详细步骤有助于澄清法规是如何形成的,并揭示出公众参与的多种机会。
步骤1:确定管制的必要性
制定规则的过程始于一个机构确定需要新的规章或修改现有规章,这种需要可能来自各种来源:国会的授权、法院裁决、公众或行业团体的请愿、新出现的健康或安全关切、技术变革或机构本身的研究和监测活动。
各机构在这一阶段往往进行初步研究和分析,收集数据,与专家协商,评估它们要解决的问题的范围,虽然各机构在这一初期阶段一般有酌处权,但有些情况需要利益有关者及早参与,特别是在拟议行动涉及复杂或大量建议时。
步骤2:拟订拟议规则
一旦确定需要,机构工作人员便开始起草拟议规则,这涉及广泛的研究、经济分析和与技术专家的协商,各机构必须确保拟议规则符合其法定权限,并考虑对各利益攸关方的潜在影响。
在制定过程中,各机构往往编写辅助文件,包括监管影响分析、成本效益评估、以及拟议行动法律依据的解释,这些材料有助于公众理解拟议规则的理由,并为提出有意义的评论提供背景。
步骤3:公布拟议规则制定通知
联邦登记局发布《拟议规则制定通知》,说明并征求公众对拟议管制行动的意见,该出版物标志着公共评论期的正式开始,并引发了各种程序要求。
联邦行政机构颁布或提议的细则和条例按时间顺序在联邦登记册上公布,一旦定稿,颁布细则和条例将按主题编成一份单独的出版物,称为《联邦条例法典》。
步骤4:公共评论期
公共评论期也许是公民参与最关键的阶段,没有规定评论期保持开放的最低限度期限,而且经常随着规则的复杂性而变化,大多数评论期持续30至60天,如果机构认为公众没有足够时间作出回应,则一些评论期会重新开放.
对于重大管制行动,建议延长评论期,对于第12.866号行政命令中界定的、经第13.563号行政命令补充的"重大管制行动",各机构应使用至少60天的评论期。
任何人都可以对机构提出的监管方案发表公开评论。 你不必是学术专家,甚至知道当前政策的所有内容。 这种无障碍可确保监管过程能有不同的观点。
步骤5:审查和回应评论意见
评论期结束后,各机构面临审查所有提交的评论的艰巨任务,一旦评论期结束后,各机构便开始审查所提交的评论,由机构雇用的工作人员和(或)承包商采用几种办法对评论进行分类和划分。
报告将评论分为几部分,并与如果机构采纳评论建议而可能改变的规则部分相匹配,使根据专长负责某一规则具体章节的工作人员能够更方便地对有关评论作出答复。
各机构必须在评论期间考虑所有"提出的相关事项",并且必须以某种形式答复所收到的所有评论,但是,它们无须对规则本身采取任何具体行动.
各机构认真对待公众评论,特别是回应公共评论中提出的新数据和分析,这些数据和分析在规则制定过程中没有纳入机构最初的分析。 这种反应确保了监管从受影响各方的集体知识和经验中受益。
步骤6:公布最后规则
如果该机构决定发布最终规则,它会制定管理文本,同时制定序言,解释规则的基础和目的,并答复评论中提出的所有重要问题,该机构最后通过在联邦登记册中公布最终规则和序言来完成规则的制定。
通知必须具体说明该规则的生效日期,该生效日期必须在联邦登记册公布后至少30天,对于国会审查法规定的主要规则,生效日期必须在公布后至少60天。
最终规则的公布必须包括分析公众提交的任何相关数据或其他材料,并根据该机构收到的评论说明最终规则形式的理由,这一要求确保了最终决策过程的透明度和问责制。
公众参与:你在这个进程中的声音
公众参与不仅仅是一种程序形式,而是民主治理的一个基本组成部分,能够对监管结果产生有意义的影响。 理解如何有效参与可以增强公民制定生活规则的能力。
为何公众评论重要
法律要求各机构在最后敲定规则之前考虑所有实质性评论。 虽然这并不意味着每个评论都会导致变化,但各机构必须考虑它们收到的深思熟虑的循证反馈。 这一法律义务意味着精心拟订的评论能够真正影响监管结果。
必须明白,仅靠评论的数量不能决定一个机构的决定. 质量问题比数量更重要. 提供新数据,识别意外后果,提供实用的替代方案,或提出该机构没有考虑过的观点的评论具有特别的影响力.
如何寻找评论机会
联邦登记局每周公布一次,包括所有供公众评论的拟议规则,此外,第.gov号条例还作为一个中央门户,公众可以在此搜索拟议条例,查阅辅助文件,并以电子方式提交评论意见。
许多宣传组织、行业协会和专业团体都关注自己感兴趣的监管动态,并提醒其成员提供评论机会。 通过 Rules.gov 或 跟踪特定机构加入电子邮件提醒,可以帮助您了解对您重要的监管条例。
写入有效注释
有效的公开评论具有若干特点,在评论的早期就明确表明了立场,提供了具体的理由和证据来支持这一立场,并涉及拟议规则的实质内容,而不是作一般性发言。
包括基于事实和证据的个人经验在内的评论可能特别有力,它们能够显示现实世界的影响,帮助各机构了解其提议将如何影响实际人员和企业,技术评论提供新数据、查明机构分析错误或提出具体替代方法的建议也非常宝贵。
评论可以是简短的或广泛的,可以涉及拟议规则或整个建议的具体方面,可以支持或反对机构的做法,关键是提供实质性投入,帮助机构作出更知情的决定。
提交评论
大多数联邦机构通过Regional.gov接受评论,尽管有些人也可以通过电子邮件、传真或邮政邮件接受评论。 在通过Regun.gov提交评论时,你需要提供基本的身份识别信息,包括你的名字、城市、州和国家。 这些信息通常成为公共记录的一部分。
您可以在网站上的文本框中直接提交注释或上传文档。系统接受包括Microsoft Word和PDF文件在内的共同文件格式。注意注释截止日期,因为可能不会考虑迟交的提交。
监督和所需额外经费
除了《反倾销协定》的基本要求外,其他各级的监督和分析也适用于许多管制行动,特别是具有重大经济或社会影响的管制行动。
执行部门审查
美国总统凭借其宪法作用,可以在最终确定具体监管提案之前试图影响这些提案。 在总统执行办公室内,信息和监管事务办公室(OIRA)是一个联邦分机构,由一位总统任命者领导,在监管审查过程中被广泛认为代表总统工作。
行政命令,特别是第12866号行政命令和第13563号行政命令,规定了行政部门机构的额外要求,要求各机构评估重大管制行动的成本和效益,考虑监管替代办法,并与其他机构协调以避免相互矛盾或重复的条例。
监管影响分析
对于经济重要的规则——一般是那些对经济每年影响1亿美元或1亿美元以上的规则——机构必须编写详细的监管影响分析,这些分析审查拟议规则的成本和效益以及合理的替代办法,帮助确保监管具有成本效益和必要性。
监管影响分析通常包括评估受监管实体的直接成本、消费者或其他方面的间接成本、健康、安全、环境保护或其他目标方面的惠益,以及对不同群体或部门的分配影响。
管制灵活性法
监管灵活性法案要求各机构考虑其规则对小企业、小型政府管辖区和小型非营利组织的影响。 当某项规则对大量小实体产生重大经济影响时,各机构必须编写一份监管灵活性分析,探索负担较小的替代方案。
国会监督
国会设有若干监督机构规则制定的机制,国会审查法允许国会通过特别快速程序审查并可能不批准主要规则,此外,国会委员会定期举行关于机构条例的听证会,并可通过拨款骑手或新立法影响规则制定。
通知和评论要求的例外
虽然通知和评论规则的制定是默认程序,但《反歧视法》承认某些不适用这些要求的例外情况,理解这些例外情况有助于解释为什么一些机构的行动没有公开评论期就进行。
法定例外
《协定》免除了某些类别的规则的通知和评论要求,其中包括涉及军事或外交职能的规则、与机构管理或人员有关的事项,以及有关公共财产、贷款、赠款、福利或合同的规则,法院对这些例外的解释范围狭义,以维护公众参与的机会。
程序和解释规则
机构可以发布程序规则、解释性规则和一般性政策声明,而不必遵循通知和评论程序。程序规则规范机构的内部运作,而不会对受监管的各方产生重大影响。解释性规则解释机构如何理解现有法规或条例,而不会产生新的法律义务。一般政策声明宣布机构的暂定意图,而不会对机构或受监管的各方具有约束力。
这些豁免类别与需要通知和评论的立法规则之间的区别可能微妙,而且常常在法院受到质疑,法院采用功能测试来确定某项规则是否创造了新的权利或义务,在这种情况下,需要通知和评论。
不错的事业例外
APA允许各机构在发现"有正当理由"时跳过通知和评论程序,认为这些程序"不实用,不必要的,或者违背公共利益". 各机构必须解释其良好理由的确定,法院怀疑地审查这些解释以防止滥用这一例外.
在需要立即采取行动的紧急情况下,当规则只是小的技术性修正,不可能产生有意义的评论时,或者当通知和评论会违背规则的目的时,(例如,处理税务漏洞的规则,如果事先公开宣布,就会加以利用),就可能有正当理由。
执行和执行
一旦一项规则生效,各机构便从制定规则转向实施和执行,这一阶段将决定条例是否达到其预期目的,以及它们在实践中如何影响受管制的当事方。
履约援助
许多机构提供指导,帮助受监管缔约方理解和遵守新的要求,这种援助可能包括解释性指导文件、遵约手册、培训班、网络研讨会以及直接与机构工作人员协商,尽管这些指导文件没有法律效力,但它们有助于澄清监管预期并促进一致遵守。
监测和检查
各机构采用各种方法监测其条例的遵守情况,其中可包括例行检查、受监管实体必须报告、投诉调查和数据分析,监测的频率和强度通常取决于所涉风险和该机构可动用的资源。
强制执行行动
各机构在查明违法行为时,可采用若干执法手段,包括警告信和遵守会议等非正式措施,以及行政处罚、民事诉讼和某些案件刑事起诉等正式行动,许多机构采用逐步执行的办法,对严重或屡次违法行为保留严厉惩罚,同时对轻微或首次违法行为使用教育和援助。
重新审议的申请
规则定稿后,有关方面可以向该机构申请重新审议或修改规则,这些请愿通常必须提出以前没有考虑过的新资料或论点,虽然这些机构不必批准这些请愿,但它们必须予以答复,有时请愿导致新的规则制定程序来修改有问题的条款。
对机构规则的司法审查
法院在确保各机构在制定规则时遵循适当程序和在法律授权范围内行事方面发挥着至关重要的作用,理解司法审查有助于解释制约机构权力的制衡。
常设和时间安排
当事人必须具有地位,即必须表明该规则造成了法院裁决可以补救的具体损害,对规则的质疑一般是在规则定稿之后,但在规则执行之前提出的,尽管在执行行动方面出现了一些挑战。
程序性审查
法院审查各机构是否遵循了必要的程序,包括提供充分的通知、提供有意义的评论机会以及对重要评论做出回应。 程序性的违反可能导致法院放弃规则,并要求各机构正确重复制定规则的程序。
实质性审查
法院还根据"任意和反复"标准审查代理规则的实质,这种推论性标准询问代理机构是否审查相关数据,阐明事实与所作决定之间的合理联系,并考虑问题的重要方面. 法院不取代代理机构的判决,而是确保代理机构的决策程序合理且有很好的支持.
雪佛龙尊重
在审查一个机构对其所管理的模糊法规的解释时,法院传统上适用Chevron 尊重,即使法院对规约的解释可能不同,也坚持合理的机构解释,这一理论承认各机构的专门知识和行政部门决策的政治责任,但Chevron 尊重的适用和范围随着时间推移而变化,仍然是行政法的一个重要领域。
州和地方的统治
虽然这一条主要侧重于联邦的制定,但州和地方机构也制定了对日常生活有重大影响的条例,许多州通过了它们自己的行政程序法案,其模式是联邦《联邦法》,尽管其中的差别反映了各州的具体关切和优先事项。
国家行政程序法
州议会一般要求通知和评论程序类似于联邦要求,尽管细节各有不同。 一些州要求更长的评论期、强制性公开听证会,或者比联邦法律要求的更广泛的经济影响分析。 了解州的具体程序对于有效参与州一级的规则制定非常重要。
地方条例
地方政府—城市、县和特别区—也制定了影响土地使用、建筑法规、公共卫生和许多其他领域的法规。 地方规则制定程序因地方章程、州法律要求和地方传统而大相径庭。 许多地方政府在通过新法规之前举行公开听证会,为社区投入提供了机会。
当前的挑战和改革
监管制度面临持续的挑战,并就如何提高其效力、效率和民主合法性展开辩论。
监管 延迟
规则制定过程可能耗费时间,有时从最初的建议到最终规则需要数年的时间,当需要采取紧急行动应对新出现的威胁或受管制的当事方面临长期不确定性时,这种拖延可能会有问题。 精简规则制定工作必须兼顾全面分析和有意义的公众参与的需要。
复杂性和无障碍性
监管建议和支持性分析可能具有高度技术性,非专家难以理解,这种复杂性会限制公众的有效参与,特别是缺乏资源雇用专家的个人和小组织的参与,各机构越来越多地使用简明语言摘要和其他工具,使监管信息更容易获得,但挑战依然存在。
数字参与
通过Ractorics.gov等平台向电子规则制定转变,在许多方面使得参与更加方便,但也引起了关于数字鸿沟和在线评论质量的问题. 各机构继续完善电子规则制定方法,以最大限度地扩大公众投入的可获取性和实用性.
条例改革提案
各种提案都试图改革监管程序,有人主张更严格的成本效益要求、要求定期审查现有规则的日落条款或加强国会监督,其他人则强调改善公众参与、增加透明度或确保监管充分保护公众健康和安全,这些辩论反映了对社会监管的适当作用和范围的不同看法。
知情参与的重要性
监管机构每天都做出影响公共卫生、安全、经济机会和生活质量的决定。 制定规则的过程为公众参与这些决定提供了结构性机会,但有效的参与需要了解系统的运作方式。
通过了解规则制定过程,识别对您重要的法规,并提交深思熟虑的评论,您可以帮助确保法规反映不同的观点和现实世界的影响。 无论您是关心合规成本的工商主,还是关注环保的社区倡导者,对安全标准感兴趣的工人,或者仅仅是希望政府更好地工作的公民,您的声音都可以在监管过程中有所改变。
行政诉讼法及其规定的通知和评论程序是民主治理方面的一个显著成就,这一体系要求强大的政府机构解释其决定,倾听受影响方的意见,并根据证据和合理分析为其行动提供理由。 尽管这一体系并不完美,但它为参与和问责提供了有意义的机会,而这正是复杂现代社会中合法治理的关键。
进一步参与的资源
多种资源可以帮助您了解监管动态,并有效参与规则制定过程:
- 条例.gov——寻找拟议的联邦规则和在线提交评论意见的主要门户
- 联邦登记[-载有所有联邦拟议规则和最终规则的正式每日出版物
- 机构网站[] -- -- 大多数机构都设有专门的规则制定网页,并提供有关当前和计划采取的管制行动的信息
- 联邦管制和管制行动的统一议程[] -- -- 各机构正在拟订或审查的每半年一次的出版物清单
- 国会研究处报告——通过国会提供的行政法专题的详细分析.gov.
- 公共利益组织[-许多宣传团体监测特定领域的监管动态,并向其成员提供警报和分析
关键外卖
了解监管机构如何制定规则,可以让您参与影响生活的决策。 由《行政程序法》规范的规则制定程序要求各机构对拟议规则进行公开通报,接受和考虑公众评论,并解释其最终决定。 这一透明程序确保了问责,并允许不同的声音影响监管结果。
公众参与不仅仅是象征性的 — — 法律要求各机构考虑实质性评论,精心设计的投入可以真正影响监管决策。 无论你关心影响你行业、社区或个人利益的具体条例,还是仅仅想知道政府如何运作,参与制定规则的过程是公民参与的重要形式。
监管体系平衡了多重目标:保护公众健康和安全、促进经济效率、确保公平以及保持民主问责制。 尽管关于如何最好地实现这些目标的辩论仍在继续,但制定通报和评论规则的基本框架为有利于公众利益的知情和参与性治理奠定了基础。
欲了解有关行政法和规则制定过程的更多信息,请访问 美国行政会议,会议提供了广泛的资源和建议,以改善联邦行政程序。您还可以探索 条例。gov 寻找目前的机会,就拟议的联邦规则发表意见,或审查联邦登记,以了解所有联邦管制行动的全面信息。