法律基金会:立法权的下放

管理机构的权力来自国会通过的法规,这种立法授权的过程被称为立法授权,根据美国宪法,国会拥有制定法律的权力,但现代法规的复杂性——涵盖从药品安全到证券交易的一切内容——需要立法者往往缺乏的专门知识,因此,国会颁布授权立法,授权各机构通过制定规则来填写细节,这一授权并非无限制的;各机构必须在有机法规规定的界限内运作,其行动须根据1946年《行政程序法》[APA]进行司法审查,《联邦法》为机构制定规则确立了统一的框架,要求通知、公开评论和在联邦登记册中最后公布,这一过程确保各机构以透明的方式行使授权,并听取利益攸关方的意见。

最高法院1984年在[]Chevron U.S.A. Inc.诉自然资源保护理事会 一案中的裁决进一步巩固了各机构在解释模糊法规方面的作用。 根据Chevron 尊重 学说,只要国会没有直接谈到确切问题,法院就遵从一个机构对其所管理法规的合理解释。 这一分水岭裁决赋予各机构通过监管来制定政策的很大空间,有效地将它们作为法律景观的共同创造者。 批评者认为,这种尊重可能导致监管过度,但捍卫者指出,各机构比法院更有能力评估技术和科学复杂性。 立法意图与机构酌处权之间的动态仍然是行政法中的核心紧张关系。

理解这一法律基础对于了解监管机构如何影响立法结果至关重要。 由于监管机构拥有深刻的主题事项专门知识和提出具有法律效力的规则的能力,立法者在制定法规时往往会寻求它们的技术指导。 各机构还向国会提交[立法影响分析[,估计法案的成本、收益和意外后果。 事实上,纯粹的立法和监管之间的界限模糊不清:各机构不仅执行法律,而且帮助制定法律。

管理机构如何制定立法:正式和非正式影响

管理机构通过法律建立的正式机制以及基于专门知识和倡导的非正式渠道影响立法进程,最明显的正式机制是《联邦法》下的通知和评论规则制定过程[,当一个机构在联邦登记册上公布拟议规则时,它征求公众意见,这些评论往往来自国会议员、州政府、行业团体和倡导组织,反馈可能揭示严重缺陷或意外后果,促使该机构修订规则,甚至要求国会修改法规,例如,如果一个机构发现其授权法规缺乏规范新出现技术的权力,它可以起草立法修正案的建议,并提供给相关的国会委员会。

非正式地,各机构通过向立法者提供技术援助施加影响,每个机构通常都设有一个国会事务办公室,负责答复立法者及其工作人员的询问,机构专家在委员会听证会上作证,提供以数据为驱动的政策问题和潜在解决办法评估,这些证词往往形成法案草案中所包含的假设,例如,当国会考虑严格限制温室气体排放时,环境保护局(环保局)提交了详细的模型,显示各种污染物阈值对健康和经济的影响,立法者利用这些数据在最终立法中确定具体的排放上限。

除了个人互动之外,各机构还参与政府间协调,具体方式是管理和预算办公室(OMB)和白宫信息和监管事务办公室(OIRA)等实体。 通过这些渠道,各机构可以将其监管议程与行政当局的立法重点保持一致,有效地将行政部门的影响与国会行动结合起来。

影响的关键机制

  • 技术专门知识和数据分析:各机构汇编经同行审查的研究、进行风险评估并发展成为立法提案实际支柱的经济模型。
  • 检验和协商: 高级机构官员出席国会各委员会,回答问题,并就拟议任务的可行性提供指导。
  • 起草法定案文: 在许多情况下,代理律师和政策专家起草法案的全部部分,然后由同情的立法者提出。
  • 规则制定作为立法的催化剂: 当一个机构发布一项有争议的规则时,国会可以通过通过法律来作出反应,推翻、修改或编纂该规则——这种相互作用意味着该机构的行动直接触发立法活动。
  • 公众宣传和利益攸关方参与:[ 各机构举行公开听证会、网络研讨会和讲习班,汇集不同的声音。 这些活动可以产生立法变革的势头,而该机构随后也支持这种变革。

法规影响方面的案例研究

环境保护局和清洁空气法修正案

环保局对清洁空气法(CAA)的影响提供了一个制定主要立法的监管机构的典型范例。 当国会于1970年、1977年和1990年修改了《清洁空气法》时,环保局对二氧化硫、氮氧化物和颗粒物等常见污染物的健康影响进行了广泛的科学评估。 环保局关于空气污染和呼吸道疾病之间的联系的研究直接支持了国家环境空气质量标准(NAAQS)[ 计划的建立。 在引入酸雨上限和交易方案的1990年修正案中,环保局的经济模型表明,基于市场的方法可以比传统的指令和控制规范更低的成本实现大幅度减排。 该模型说服立法者采用创新的贸易机制,这后来成为全球碳市场的典范。

更近些时候,环保局推动针对温室气体的立法。 尽管国会在气候变化方面的行动在联邦一级停滞不前,但2009年该机构在《CAA》下进行的“发现危险”[将这一问题列入立法议程,认定二氧化碳危害公共健康。 对此,已经提出多项法案,以阻止或编纂环保局对温室气体的监管权力,说明单一机构的决定如何推动立法辩论。

食品和药品管理局以及食品安全现代化法

食品安全现代化法(FSMA),2011年签署成为法律,是美国食品安全监督几十年来最全面的改革,该法将重点从对污染作出反应转移到预防污染,FDA在构建FSMA方面发挥了核心作用,提供了爆发数据,概述了污染成本,并建议对生产者、进口商和运输商进行具体的预防控制。 FSMA之前,FDA对大多数食品缺乏强制召回权;该机构对权力的反复要求最终在立法中得到反映。 此外,FDA还提供了详细的措辞,说明Hazard分析和基于风险的预防控制,这成为食品安全计划的新标准。

该机构的影响并没有随着通过而结束。 在FSMA下,FDA必须发布实施法律的条例,而这些规则往往解决国会留下的空白。 比如,FSMA指示FDA制定第三方审计员认证方案时,FDA利用规则制定来定义资格标准、检查频率和报告义务。 这样,FDA就以详细的业务要求巩固了立法框架,有效地塑造了法律的实际影响。

联邦通信委员会和网络中立

联邦通信委员会自2000年代初以来就处于中立性净辩论的中心,但法院请联邦通信委员会将宽带重新归类为第二篇“引发立法风暴”的问题,而非等待国会,而是于2015年发布了一项新的命令,将宽带重新归类为第二篇“通信法”下的一项共同承运人服务,并赋予强有力的中立性保护。当这一命令受到法院质疑时,联邦通信委员会(FCC)在 Verizon诉FCC(2014)中提出了关键条款,但联邦通信委员会(FCC)在第二篇“引发立法风暴”下,法院却将宽带重新归类为第二篇“通信法”下的一项共同承运人服务,而联邦通信委员会(FLT:19)在第二篇“F”下通过了2017年的“反向”法案,其中包括“F”的“Pajé4”。

联邦议会委员会的例子说明了各机构如何通过行使解释性权力来推动立法议程。 监管法案本身就为国会树立了认可、推翻或修改机构立场的政治必要性。

证券交易委员会和金融改革

2008年金融危机后,证券交易委员会(SEC)是2010年《Dodd-Frank华尔街改革和消费者保护法》[的关键制定者。 SEC向国会提供了衍生品市场风险敞口、信用评级机构失败以及投资者保护漏洞的数据。 根据该机构的建议,Dodd-Frank包括了要求互换交易商注册、信用评级机构监管以及设立投资人辩护人办公室的规定。 SEC还推动所谓的“Volcker规则”(与其他监管机构共同实施),以限制银行的专有交易。

自多德-弗兰克以来,证监会继续影响金融立法,向国会提交有关执法活动的年度报告,并颁布规则,有时会促使国会根据国会审查法[CRA]进行审查。 例如,2020年证监会关于代理顾问的规则引发立法尝试,试图通过CRA推翻它,说明制定规则与立法之间的长期反馈循环。

监管影响的政治:监督和冲突

监管机构和国会之间的关系并不总是和谐的。 政治压力、行政重点的转变以及相互竞争的利益可能会引发冲突。 一个关键的控制机制是1996年的国会审查法案,该法案允许国会通过联合决议否决一项主要规则,但需服从总统否决。 自2017年以来,多项规则被推翻了,其中包括限制宽带隐私的规则和限制甲烷排放的规则。 国会给了一个直接、尽管是钝器的反政府工具,以推翻它认为超越立法意图的机构规则。

另一紧张根源是白宫内的信息与监管事务办公室(OIRA)。 OIRA审查重要的规则制定,以确保它们符合总统的优先事项、成本效益分析要求和机构间协调。 当新政府上任时,OIRA可以停止、拖延或修改前一届政府的规则 — — 通过影响各机构向国会提出的建议来改变立法环境。 例如,特朗普政府要求各机构取消每一份新发布的两条规则,这项指令影响了环保局推进气候规则的能力,从而改变了立法者认为必要的类型。

利益冲突和代理权的扣押

监管机构有时会受到它们所监管的行业的“抓捕 ” 。 当机构官员来自或期望回到私营部门时,他们可能会在规则制定和立法建议中无意识地偏向行业立场。 这一动态可能导致机构游说使用削弱监督或造成漏洞的法定语言。 比如,20世纪90年代末金融放松管制努力的部分动力是行业协调监管者,他们主张废除格拉斯-斯蒂格尔法案的部分内容。 批评者认为,这一机构-产业联盟助长了导致2008年危机的条件。

相反,公共利益团体也可以抓住机构,推动过于严格的规则,规定高成本,而无相应的好处。 竞争形式的抓住之间的矛盾意味着机构的立法影响力从来不是纯粹的技术官僚主义;它总是有价值和有争议的。

政治任命和机关指导

总统任命主要监管机构的负责人,而任命者则确定了该机构的执法和规则制定议程。 行政部门的改变可能极大地改变一个机构的立法影响力。 比如,在奥巴马政府的领导下,环保局积极推行气候条例,这反过来又刺激了气候立法提案。 在特朗普政府的领导下,环保局撤销或放松了许多气候条例,有效地消除了立法驱动因素。 这一振荡意味着该机构的影响力取决于行政和立法部门之间的政治协调。 当白宫和国会受到不同党派的控制时,机构向国会提出的建议往往被忽略或遭到敌意。 机构一旦调整,就能够成为实现政府立法目标的有力工具。

对治理和公共政策的影响

监管机构在立法过程中的作用提出了民主问责和权力分立的根本问题。 一方面,监管机构提供不可或缺的专业知识、效率和适应能力。 它们使国会能够摆脱高度技术性问题的僵局,建立可适应的框架,无需全面的立法斗争即可更新。 另一方面,监管机构的扩大会侵蚀当选立法者的首要地位。 随着选举政治产生的问责随着事实上的立法者而削弱。

对治理的教育工作者和学生来说,理解这种互动至关重要。 从法案到法律,立法过程并不是一个简单、线性轨道;这是一个复杂的生态系统,各机构、利益集团、媒体和法院都在此过程中施加影响。 特别是,管理机构不是中立的执行者,它们具有自己的使命和政治背景,是专家倡导者。它们能够写出定义意图的规则,提供形成辩论的数据,并通过自己的行动引发立法反应,这使得它们成为现代决策的核心。

认识到这一点,立法设计的最佳做法往往包括对各机构的明确指导、定期重新授权和国会各委员会的有力监督。 政府问责办公室和国会研究处提供无党派分析,以帮助立法者评估机构提案。 最终,一个健康的民主制度平衡了机构的专门知识和立法监督,确保规则既反映专业知识,也反映公众意愿。

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