美国长期以来一直是国际发展和人道主义援助的主导力量,通过其政策和方案塑造全球援助架构。 从二战后的大规模重建努力到当代的防治流行病和气候变化的战斗,美国对外援助在范围、目的和哲学上都有所发展。 理解这一演变不仅对了解美国如何预测软实力,而且对评估每年花费数十亿美元的效果都至关重要。 这一条追溯了美国对外援助政策的历史,从战后开始,通过冷战战略策略,向发展和人道主义目标转变,以及21世纪复杂的多极挑战。

美国对外援助早期基金会

美国早先提供了一些救济和技术援助,如一战后向欧洲运送食品和马歇尔计划,但二战之后真正开始了系统、大规模的对外援助计划。 欧洲复苏计划,更名为马歇尔计划,于1948年启动,仍然是美国对外援助最著名的范例。四年来,美国向16个欧洲国家支付了大约133亿美元(相当于今天的1500亿美元以上),其目标有两个:重建饱受战争蹂躏的经济以防止共产主义的蔓延,并为美国出口创造稳定的市场。

马歇尔计划的成功 — — 参与国国内生产总值急剧上升,基础设施重建,政治稳定恢复 — — 建立了一个模板。 它表明,援助如果与地方所有权、技术援助和明确的战略理由相结合,就可能成为一种变革性工具。 这一早期还成立了经济合作管理局,这是后期发展机构的前身。 重点是重建和经济复苏,通常条件要求受援国采取有利于市场的政策,开放其经济进行贸易。

另一项里程碑是1949年宣布的哈里·杜鲁门总统的“四点计划 ” [ 。 该倡议旨在与发展中国家分享美国的技术专长,强调农业、卫生和教育。 虽然与马歇尔计划相比资金不多,但第四点为发展援助创造了有别于军事或重建援助的先例。 它还导致成立了技术合作管理局,这是美援署的前身。

冷战时代和战略援助

随着冷战的加剧,美国对外援助与遏制共产主义紧密相连。 德怀特·艾森豪威尔总统扩大了对亚洲、中东和拉丁美洲盟国的军事和经济援助。 1950年代,建立了相互安全局,并大力强调“安全援助”——帮助盟国建立军事能力的赠款和贷款。 援助经常通过双边协定提供,这些协定要求受援国与美国外交政策目标保持一致。

1961年,肯尼迪总统重塑了美国援助架构。 1961年的《对外援助法》巩固了各种方案,并创立了美国国际开发署(美援署)[]作为主要的平民发展机构。 肯尼迪还发起了和平团[,派遣美国志愿者到国外从事基层发展项目。 这些举动反映了一种更理想、更注重发展的方法,尽管冷战仍然是主导动力。 例如,拉丁美洲的“争取进步联盟”试图通过促进经济改革、土地重新分配和社会发展来对抗菲德尔·卡斯特罗的古巴的号召力。

20世纪60年代和70年代,援助在美国外交政策中经常被用作胡萝卜或棍子。 大量援助流向南越、泰国和其他东南亚盟国。 在中东,在戴维营协议之后,对以色列和埃及的援助激增。 批评者认为,大部分援助是战略目标驱动的,而不是真正的发展需求,有时是独裁政权的强势。 越南战争的经验也导致对援助有效性的检查力度加大。

与此同时,1954年通过的《以粮食换取和平法》[(PL 480)成为人道主义救济和市场发展的主要工具,它允许美国将剩余农业商品出口到国外,常常是赠款或优惠贷款。 它向数百万人提供食物,但也因为损害受援国的当地农民和作为美国农产企业的补贴而受到批评。

美援署的成立和向长期发展的转变

1970年代,人们越来越重视“基本人类需求 ” — —水、卫生、初级医疗保健和教育。 1973年的“新方向”立法促使美援署将援助重点放在最贫穷的人口而不是大型基础设施项目上。 这反映了发展思维在学者们(如] Paul Streeten和Mahbub ul Haq ) 的影响下发生了更广泛的转变。 然而,冷战继续将援助引向战略考虑,特别是在20世纪80年代的中美洲和阿富汗。

向发展和人道主义目标转变

冷战的结束消除了许多战略援助方案的主要理由。 1989年至2000年代初,美国对外援助经历了重大调整。 重点更明确地转向经济发展、促进民主和人道主义反应。 苏联的解体为通过“支持东欧民主法”[和“FREEDOM支助法”等方案向东欧和前苏联共和国提供援助提供了新的机会。

1990年代,美国对一系列人道主义危机做出了反应:索马里饥荒(1992–93 ) 、卢旺达种族灭绝(1994)和巴尔干冲突。 人道主义援助在外援预算中所占的份额更大。 然而,随着国会试图减少预算赤字,十年还削减了长期发展援助。 “援助疲劳”一词进入词汇。 发展经济学家,如[ 威廉·伊斯特利和杰弗里·萨克斯 争论援助是否真正有助于或阻碍增长。

9/11后时代:安全与发展汇合

2001年9月11日的恐怖袭击从根本上改变了美国的对外援助。 援助成为了反恐和国家建设的工具。 大量资金被投入阿富汗,后来又投入伊拉克重建、治理和安全部队。 乔治·布什总统还发起了两项全球重大健康倡议:2003年的总统艾滋病紧急救援计划(PEPFAR) 和2005年的总统疟疾倡议。 这些方案被誉为美国一些最有效的援助努力,挽救了数百万人的生命。

2004年,美国创立了千年挑战公司,这是一个新的机构,向符合良好治理、经济自由以及卫生和教育投资标准的国家提供大量赠款。 管理协委会旨在奖励高绩效国家,避免传统双边援助的某些效率低下现象。 它代表着向基于成果、透明和伙伴驱动的援助转变。

现代趋势和挑战

如今,美国对外援助面临着复杂的局面。 2010年代和2020年代引入了新的重点:全球卫生安全(特别是在埃博拉爆发和COVID-19之后 ) 、 适应气候变化以及解决中美洲移民的根源。 减贫仍然是一个核心目标,但美国也通过贝尔特和道路计划及其发展融资来利用援助来对抗中国日益增长的影响力。

在特朗普政府执政期间,美援署面临预算削减和并入国务院的建议。 尽管如此,总体外援支出仍然相对稳定,国会也经常恢复行政部门提出的削减。 拜登政府扭转了一些削减,强调全球健康、气候和民主支持。 美国还扩大了发展金融公司(FLT:0),以调动私人资本促进发展,这反映了混合金融的趋势。

持续的辩论和批评

尽管援助有着悠久的历史,但美国对外援助仍然激发了激烈的辩论。 批评者认为援助可以制造依赖性,被腐败的精英抓住,或与美国地缘政治利益而不是真正需求联系在一起。 支持者反对援助拯救生命、支持全球稳定,并通过培养盟友和解决全球问题为美国利益服务,直到它们到达美国海岸。 千年挑战公司[和[PEPFAR经常被引为有效、负责任的援助模式。

另一个关键问题是机构和计划激增。 至少18个美国政府部门和机构管理外国援助,导致分散和协调挑战。 美援署2010年代的改革旨在精简业务,提高影响,但官僚主义惰性仍然是一个障碍。 此外,援助的附加条件 — 要求从美国供应商购买货物和服务 — — 仍然适用于美国援助的一部分,根据一些研究,其价值减少高达30%。

主要援助方案和机构

援助是通过双边、多边和非政府渠道的复杂网络提供的。

  • 美国国际开发署(美援署) —— 领导着在100多个国家展开的平民发展努力。 美国国际开发署的办公室包括人道主义援助局、全球卫生局和复原力和粮食安全局。
  • 20世纪80年代,美国经济在“全球挑战”中占据了重要地位。 千年挑战公司(MCC) — — 向符合严格治理和经济标准的低收入国家提供大量多年赠款。 获得资助的项目包括基础设施、教育和土地权利。
  • 总统的艾滋病紧急救援计划(PEPFAR) — — 2003年启动的艾滋病紧急救援计划(PEPFAR)拯救了2 000多万人的生命,改变了全球艾滋病应对行动。 该计划通过与50多个国家的双边方案开展工作。
  • 和平军团 — — 派遣美国志愿者参与教育、卫生、农业和环境领域的社区发展项目。 自1961年以来,已有24万多名志愿者服役。
  • 发展金融公司 – 将海外私人投资公司(OPIC)和美援署的发展信贷机构合并为一个单一机构,提供贷款、担保和股本,以支持低收入国家的私营部门发展。
  • 军事援助和安全合作 ——由国防部和国务院管理,包括外国军事筹资、国际军事教育和培训(IMET)和维持和平行动(PKO)。
  • 以粮食换取和平(PL 480) — — 为人道主义粮食援助提供农业商品和支持市场发展。 它仍然是应对饥荒和紧急情况的关键工具。
  • 全球健康安全议程 — — 一项多边努力,旨在加强各国预防、检测和应对传染病威胁的能力,并得到了美国机构的大力支持。

与世界其他世界性机构相比,美国是全球最大的双边援助国。 这些实体与世界银行、儿童基金会和全球防治艾滋病、结核病和疟疾基金等多边组织一起工作。 协调是一个持续的挑战,但美国仍然是世界上最大的双边援助捐助国,2021财政年度官方发展援助(不包括军事援助)发放额接近400亿美元。

按地区和部门分列的美国对外援助

援助的区域分配反映了战略优先事项;撒哈拉以南非洲得到的份额最大,主要是保健(艾滋病毒/艾滋病、疟疾、产妇保健)和粮食安全;中东和北非地区得到大力支持,向埃及、约旦和巴勒斯坦权力机构提供援助,与和平协定和安全挂钩;南亚和中亚,包括阿富汗,得到大量的重建和人道主义援助;拉丁美洲和加勒比得到的援助侧重于公民安全、经济机会和与移徙有关的方案。

卫生和人道主义援助占了最大的部分,其次是经济发展、教育和民主促进。 近年来,气候和环境方案有所增长,尽管它们仍然只占总预算的一小部分。 气候和环境方案在改善环境方面仍然占了大部分。

结论

美国对外援助政策的历史和演变反映了美国努力发挥其全球作用、安全关切和人道主义价值。 从马歇尔计划的宏伟重建到总统紧急救援部队的拯救生命的卫生投资,援助一直是外交与发展的有力工具。 但援助也受制于政治风潮、官僚效率低下和对有效性和问责制的合理批评。 理解这一历史有助于决策者、学生和公民理解美元数字背后的复杂性,并意识到外国援助在最大程度上不是慈善投资,而是对更稳定和繁荣世界的战略投资。 随着新的挑战 — — 气候变化、大流行病、移民和大国竞争 — — 美国将继续在近八年经验的教训基础上调整其对外援助政策。