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机构行动适当程序宪法基础
《美国宪法》第五修正案宣布,任何人不得 " 未经正当法律程序即被剥夺生命、自由或财产 " 。第十四修正案将这一保护扩大到州和地方政府的行动。几十年来,法院一直认为,行政机构,无论是联邦还是州,在施加惩罚时,必须尊重这些保障。正当程序并不是一个僵化的方案;它要求政府采用与所涉利益相称的公平程序。这一要求使各机构无法行使其执法权,将其作为一种钝器,迫使它们以基本公平的态度对待受管制的当事方。
行政权力的行使是巨大的。 行政权力机构制定规则、进行检查、采取执法行动、并征收民事罚款。 一些机构甚至可以取消或排除政府方案,从而有效地关闭企业。 没有正当程序,这种权力将招致任意决策。 最高法院早就认识到正当程序是针对官方滥用职权的“基本障碍 ” , 确保只有在有重要机会发表意见后才能实施惩罚。
行政处罚如何运作和为何正当程序问题
通常的处罚包括罚款、吊销执照、停止命令和归还,与法院的刑事罚款不同,行政处罚往往由机构本身规定,但受有限的司法审查,这种权力集中——机构充当调查员、检察官和法官——使程序保障特别重要。
正当程序可以达到三个核心目的:最大限度地减少错误剥夺财产或自由的风险;确保受影响方能够有意义地参与诉讼;促进公众对体系公正性的信心。 没有这些保护,一个机构就可以根据不完整的证据、有偏见的决策或秘密程序实施严厉的制裁。 因此,正当程序条款规定了一个宪法最低标准,不管程序看起来多么迅速,机构都不能低于这一最低标准。
规则制定与裁决之间的差异
制定规则必须区分立法规则和行政裁决,制定规则规定了未来的行为标准,通常要求根据《行政程序法》制定通知和评论程序。 另一方面,裁决决定具体当事方是否违反了现行规则,以及应适用何种惩罚。 正当法律程序的要求在直接涉及个人权利的裁决环境中最为严格。 最高法院认为,即使一个机构利用裁决来制定新政策,受影响当事方也必须收到适当的通知和公正审讯。 机构在惩罚程序中不能在不给当事方答复机会的情况下对法律理论提出惊讶。
施加惩罚的核心程序要求
为满足正当程序,行政机构在最终处罚之前必须至少提供以下条件:
- 关于指称的违反的通知。 通知必须合理计算,以便告知当事方指控和可能的处罚。
- 回应的机会。 受影响方必须有一个有意义的机会提出证据、对指控进行辩驳并对机构的证据提出质疑。 这可以通过书面陈述、非正式会议或根据背景进行正式证据听证会来实现。
- 中立的决策者。 裁决案件的官员必须公正,“公平法庭”的宪法保障适用于行政程序,即使决策者是机构雇员,他(她)也不能有妨碍公正判决的个人或机构偏见。
- 该机构必须阐明其处罚的依据,解释其如何权衡证据以及制裁为何与违法行为相符。 没有合理解释,这一行为似乎具有任意性,复审法院无法充分检查该机构的工作。
这些要求并不自动要求进行全面的审判式审讯。 最高法院在 Mathews诉Eldridge案(1976年)中的裁决确立了灵活的平衡测试,而现在,这是当政府机构实施惩罚时决定应当采取什么程序的主要框架。
马修斯平衡测试
在Mathews诉Eldridge案中,法院确定了法院必须权衡的以下三个因素,以决定所需的确切程序:
- 受官方行动影响的私人利益,无论是金钱、自由还是专业执照,损失的可能性越大,就越要提供更多的程序。
- 通过目前使用的程序错误剥夺的风险,以及额外或替代程序保障的任何可能价值。
- [ 政府的利益,包括所涉职能以及额外或替代程序要求将带来的财政和行政负担。
这样的检验并不是机械的公式,而是实际的判决。 它被应用于从福利终止到民事资产没收到行政罚款的一切方面。 比如,当一个机构对轻微的违法行为处以相对小的罚款时,政府对于效率的兴趣可能证明可以进行较不细致的审理。 但是当惩罚威胁到企业的生计时 — — 如取消联邦合同 — — 私人利益很高,该机构必须提供有力的程序保护,包括剥夺资格前通知和审判类型的审理。
最高法院主要先例,即制定机构处罚的适当程序
几个具有里程碑意义的案例确定了行政执法中适当程序的界限:
- Goldberg诉Kelly案(1970年): 法院认为,福利领取者有权要求进行证据审讯,然后才能终止其福利,虽然本案涉及生计福利,但其推理适用于任何威胁重大财产权益的机构行动,法院强调,如果剥夺不是紧急情况,而且受益人对继续领取福利有强烈的兴趣,则必须进行剥夺前的审讯。
- 马修斯诉埃尔德里奇案(1976年): 讨论时,法院完善了社会保障残疾津贴的正当程序计算法,允许在这种特定情况下进行剥夺权利后听证,因为错误风险低,政府的行政负担很大。 然而,随后的案件将马修斯因素运用于处罚和许可决定,往往要求在处罚严重时进行剥夺权利前听证。
- Alleghny Ludlum Steel Corp.诉美国(1978年): 华盛顿巡回法院对环境处罚适用正当程序原则,认为一个机构必须提供有意义的机会,在最终处罚之前陈述意见,本案说明了下级法院如何在行政罚款方面执行正当程序。
- Tull诉美国(1987年): 虽然主要关于民事处罚案件中陪审团审判的第七修正案权利,但Tull强调,宪法对机构如何获得处罚规定了限制,如果惩罚具有惩罚性质,行政程序和后来的司法执行的结合必须尊重陪审团审判的权利,机构不能利用行政程序规避宪法保护。
最近,最高法院在[美国诉Arthrex案(2021)]中处理了宪法对行政法官权力的限制,认为任命条款问题可能影响机构决定的有效性,虽然不是正当程序案件本身,但Arthrex强化了行政裁决结构必须符合分权和公平的程序等宪法原则的观点。
当正当程序允许机构采取即决行动时
正当程序要求并不意味着一个机构在充分听证之前永远不能施加惩罚,在某些情况下,政府可以迅速采取行动保护公共卫生、安全或国家安全。 例如,食品和毒品机构可以不事先通知就没收被污染的产品,因为直接伤害的风险超过私人在事先诉讼中的利益。 同样,如果专业人员对公众构成迫在眉睫的威胁,机构可以暂时中止专业执照。 在这种情况下,如果该机构提供及时的剥夺权利听证会,则正当程序得到满足。
然而,即使是即决行动也必须基于可靠的事实基础,该机构在采取行动前必须拥有可能的理由或可比证据。 迅速行动的能力不能使该机构随意行事;它必须仍然证明,紧急情况确实存在,私人利益得到公平、如果拖延的话发表意见的机会。 来自马修斯的平衡测试确保了各机构不能以紧急情况例外作为绕过正常程序的借口。
对机构和受管制缔约方的实际影响
对行政机构来说,正当程序要求意味着它们必须设计能够经受司法监督的执法程序,这往往涉及投资培养训练有素的行政法法官,为调查人员制定详细的指导方针,并举行听证前的和解会议。 快捷执行正当程序的机构有可能在复审时撤销处罚,从而浪费公共资源,破坏监管目标。 比如,社会保障管理局的行政法法官办公室、环境保护局和联邦贸易委员会都根据几十年正当程序诉讼形成的程序规则运作。
对于面临机构处罚的企业和个人,正当程序是一个有力的辩护。 一方可以质疑处罚,认为机构没有给予充分通知,依靠传闻而没有机会进行盘问,或者利用了有偏见的决策者。 在许多情况下,强烈的正当程序反对可以迫使机构放弃案件或大幅降低处罚。 程序记录必须干净;否则,复审法院往往会在几年后将案件发回机构。 因此,理解适当程序限制可以和理解基本监管同样重要。
战略性放弃程序性权利
机构有时要求受管制方放弃某些程序权利,以换取更宽松的处罚或更快的解决。 尽管这种和解是常见的,但放弃必须是知情和自愿的。 正当程序不允许机构通过威胁过度处罚或不合理地拖延听证来胁迫放弃。 法院将仔细审查剥夺当事方听证或司法审查权利的放弃。 比如,联邦贸易委员会和证券交易委员会因和解条款而遭到批评,这些条款迫使当事方在缺乏明确知情同意证据的情况下放弃程序保护。
不断变化的景观:行政处罚和宪法
现代行政法继续处理效率和公平之间的矛盾。 近年来,一些法院在未实施强有力的剥夺前程序的情况下,对实施严厉处罚的机构进行了推回。 例如,最高法院在2019年关于尊重机构对自身条例的解释的裁决()中,对机构的解释间接地影响了处罚程序,因为机构不能依赖模棱两可的规则来惩罚那些对被禁止的行为没有明确通知的当事方。 同样,“公平通知”理论要求只有在被监管方合理警告其行为是非法的的情况下才能实施民事处罚。
另一项发展中领域是行政处罚适用过重罚款条款(第八修正案的一部分),虽然该条款直接适用于刑事罚款,但一些法院已经考虑了与损害“严重不成比例”的民事处罚是否也违反了正当程序,尽管最高法院在[ 哈德逊诉美国(1997年)] 一案中认为民事处罚并非为双重危险目的自动惩罚,但根据正当程序条款,对于宪法过度,仍然可以对罚款数额的总体公平性进行审查。
结论
行政机构施加惩罚的权力对现代治理至关重要,但并不是绝对的。 第五和第十四修正案的正当程序条款要求各机构公平行事,提供充分的通知和陈述的机会,并以合理的理由来决定。马修斯平衡测试为法院提供了一种灵活的工具,以确定适当的程序水平,而不会造成不合理的行政负担。从具有里程碑意义的案件(例如Goldberg诉Kelly和Mathews诉Eldridge)到公平通知原则不断完善,《宪法》继续决定各机构如何执法。对从业人员来说,理解这些限制不仅是法律战略问题,而且是对政府专横权力的根本检查。随着各机构扩大执法范围,正当程序保障仍然是确保惩罚为司法服务的基本原则,而不仅仅是官僚主义的便利。