探索治理中的公共善概念

重新思考现代治理中的公益物

公共福利的概念是治理和政治經濟中最持久和最有影響力的理念之一。它塑造了社會如何分配資源、設計机构和界定國家行動與私人企業的界限。公共福利的核心是代表各族群共同建立繁荣、安全和福祉的集体基础。然而,公共福利的理念在中心位置上常常被誤解、过度简化或视为理所当然。扩大的分析全面考驗了公共福利理論、其在治理中的实际应用、提供方面的持久挑战以及將來決定其未來的新兴領域。公民、决策者和行政官們了解公共福利的全深度,就能做出更明智的決定,如何保持和加强共同的資源,以此支持一個正常運作的社會。

何為公共公益?

經濟理論中, 公共品被兩種與私人品相区别的特徵所定義:非排斥性和非競爭性。這些特徵會形成一套独特的刺激和挑戰,从根本上改變這些品的產品、資金和管理方式。經濟學家保羅·塞缪爾森在1954年的"公共支出的純理論"一文中正式提出公共品的古典提法,确立了公共品导致市場失敗的數學條件。塞缪爾森表明,私人市場,不管自己用什么手段,都將系统地低產出那些能体现這兩種特質的品,从而形成一個通过政府采取集体行动的有力理由。

任何涉及政策制定或公共管理的人,都必须了解這些特征的細節。

非可耗性:不可耗性

不可排除性是指一提供物品,就不可能或令人望而生畏地阻止任何人食用它。這項特徵侵蚀了收取通訊價格的能力, 因為消费者可以隨時隨地隨地地利用他人的捐獻。例如, 危險岩石的燈塔警告船不能有选择性地照亮那些已付費的船; 其信號可以被所有在航程內航行的人所看到。相类似地, 國防保護國內的所有人, 無論他們是否交稅。這些物品的不可排除性意味私人企業沒有多少提供他們的動力, 因為他們不能獲得足夠的收入來支付成本。這是政府介入的基礎市失敗。

非流利:不耗用的共同消费

非競爭意味著一個人的商品消耗量不降低他人的品質或質量。典型的例子是廣播:當一個收聽者調調和,他們不減少他人的訊號。清洁的空气操作相似;一個人呼吸不耗竭他人的氧氣。非競爭商品可以由另外的人以零边緣成本消耗,這使得有效的定价尤其難。收取正價會排除一些使用者,即使其消费不造成成本,也导致社會的消費。因此,公益物論論說,這些商品在使用時應以零價提供,而應由基础广泛的稅法或其他集体集資机制來提供。

公益物的种类和

公有物與私有物的簡單二進制遮掩了不同程度顯示這些特性的更丰富品種。理解這種類型有助于决策者選擇适当的提供机制。

純公共物品

這種商品在高水平上既能满足非排斥性又能满足非競爭性。例子包括國防、基础科學研究以及公共卫生監督。純粹的公益物通常需要政府提供和資助,因为私人市場無法維持。自由乘車者問題在純公共物種中最为尖锐,使得集体行动不可或缺。

不公的公益物

許多商品都属于中產品,其中一種特性比另一种特性弱。例如,收费路可以排除(收费亭可以不通),但可以排除到拥堵。拥挤的公園是對手(空間已耗盡),但不可排除(任何人都可以進入 ) 。這些不便的公益物往往會被混合的提供模式所利用,其中包括公私合夥、使用费或拥堵定价。

Club 資源資源及共同資源

共同的集團資源是對抗但又非排斥的。共同的集團資源是對抗的, 也是對抗的; 渔业、牧場和地下水流域的資源就是這個類型。共同的集團資源面临「共同的矛盾」問題, 個人的私利會導致过度使用和耗盡。共同的集團資源的治理常常需要基于社区的管理、物權制度或管理監管, Elinor Ostrom在她諾貝爾獎得獎的作品中也對此做了著名的分析。

社會公益物的多元例子

公共品贯穿現代生活的方方面面,通常都無缝,以至于在失敗之前,其存在都得不到注意。要全面理解公共品,就需要認清其应用的广度。

軍方無歧視地保護了一個領域內所有居民, 一個公民的安全也無法減少對他人的保护。情報收集、邊界安全、網路安全等也都具有公共公益性。
公共衛生基础设施:[疾病监测系统、防疫方案和衛生衛生網路造福全國人民。當一個城市投入清洁水治療,每個居民都能獲得水传播疾病的保護,不管他們是否為此服務付出了代價。 COVID-19大流行生動地展示了大流行防疫和疫苗分配的全球公益性。
基本科學研究:[ 物理、生物和化學方面的基本發現是不可排除的(出版使它們广为流傳)和非競爭性的(一位研究者使用并不限制其他人)。
氣候變化代表了人類歷史上最大的自由乘降機問題, 需要全球合作來提供穩定氣候的公益物。氣候是不可排除的(任何人不能被阻止享受),
公園與綠色空間: 城市公園提供消遣空间,改善空气質素,提高周边社群的心智。有些公園有入場費,但大多是自由出入, 体现非排斥的理想。公園在高峰時段的拥挤顯示了非競爭限制, 推動一些公園不公開。
公共道路的照明能提高行人、騎車者和駕駛的安全。其利益會溢到附近的所有人身上, 以及一人使用燈光并不能遮蔽其他人。相类似地,道路、桥梁和公共交通系統也具有公益性,但收费技术可以引入排除性。
法律系統與財產權:[ 一個能发挥作用的司法机构、警察和管制机构是經濟交流和社会秩序的基础。这些机构是不可排除的(所有公民都受同樣法律的制约 ) , 而不是競爭的(一人诉诸司法并不妨碍他人的) 。法治可以说是最基本的公共福利,可以讓其他所有經濟活動得以开展。

政府在供资和提供方面的作用

私人集市在提供公共用品方面有時不足,因此各级政府都對其資源、產品和维持承担主要責任。這不僅是实用的,而且根植于國家的根本目的,從托馬斯·霍布斯到約翰·勞爾斯的政治哲學家都明确阐述了這一點。

税收筹资

公共物品筹资最直接的机制是稅法。政府强制所有公民和居民的捐獻要以支付能力而不是特定物品的所得為基礎。這種强制資金可以解決搭便車的問題:每個人都有捐獻,人人都有錢。進步稅法的部分原因是需要為公共物品提供资金,而私人資源少的人卻有不成比例的受益。稅法和公益物提供之间的联系是公共财政的核心議題,經濟學家們在討論如何建立最佳的稅法结构,以高效和公平地為這些物品提供资金。

直接提供和生产

政府常常直接通过公共機構和員工來製造公益物。國防由軍隊提供;公共教育由政府管理的學校提供;公園由市府管理。直接提供可以讓政府确保質素标准、達成公平目標、以及應對民主責任机制。然而,它也引發了效率、革新和反應的問題,導致許多政府探索其他模式。

承包、合伙和管制

提供不一定要直接生产。政府越来越多地與私人公司签订提供公共物品的合同,同时保留监督和資金責任。垃圾收集、監獄管理以及基本建设的維修通常都外包出去。公私合营(PPPs)讓私人資金可以資助大型工程,如收费公路和醫院,政府也确保了通路和质量。規定也起到作用:政府可以授權私人行为者為公共物品捐款,例如要求廣播商發送公益告或要求藥品公司披露临床試驗資料。

公益提供中的长期挑戰

提供公共物品仍面临持續且有案可查的挑戰,

自由風格問題

自由乘車人問題是:一個人可以享受公益物的利益而不付出代價。理性的自利鼓勵自由乘車,因為每個人都有理由說自己的贡献微不足道,而且他們將得到利益,而不管付出多少錢。當每個人都如此解釋時,福利的提供或根本不提供。曼柯爾·奧爾森在"集体行动的理論"中分析的這個集体行动問題,解釋了大團體為何要自愿提供公益物,以及為什麼常常需要(通过稅務)的强制。

优先权启示和估价問題

另一個根本的挑戰是決定公民究竟想要多少質量和質量。在私人市場,消费者通过購買決定來揭示自己的偏好,提供明确的價值訊號。对于公共商品,不存在這樣的市場机制。人們有小報自己真正愿意付出的動機,如果他們期望自由旅行,或者如果他們認為其他人會承担成本,他們會過份夸大。政府依靠政治程序、調查、成本效益分析以及公投来衡量偏好,但这些方法不准确,也受人操控。這"偏好揭示問題"意味公益物的提供總是不完美的公民欲望近似。

资源分配和机遇成本

政府要用有限的資源來決定哪些公共物種需要优先。加大國防投入可能意味著公共保健或教育的資金少。建造一座新的公園可能延遲对现有基础设施的修复。這種权衡需要透明的决策程序,以权衡相爭的社会价值。成本效益分析提供了框架,但卻在努力量化非市場价值,如人的生命、環境保護和文化遗产。政治動力使分配問題更加复杂:组织良好的利益團體可能以更廣泛的社会福利來保障公益物的資金。

质量控制和问责制

公共品的提供者只有政府,公民們就不會輕易轉換其他的,如果品質下降。缺乏競爭可能導致效率低下、官僚惰性以及反應率下降。绩效衡量、公民回馈制度、檢察官辦公室和独立監督機構等机制都試圖維持責任,但都并不完美。問題在于如何設計公有制机构,把公有制的公平和普遍准入与市场竞争的效率和創新结合起来。

公益和社会平等

公共品與社會公平之間的關係是深刻的、多面性的。公共品可以成為減少不平等的有力工具,

普遍存取作为一种公平工具

公共財產為所有公民提供福利,而不论其收入、財富或社会地位如何。公共教育的資金充足,讓低收入家庭的孩子有私人資源所不能承受的機會。公共保健确保病人得到治疗,而不管支付能力如何。公共公園在缺乏私人綠地的街區提供免费的消遣。公共財產以实物再分配的形式发挥作用,直接向最需要的人提供基本服务。公共財產的普及性避免了與手段測試方案相關的污名,并建立了广泛的政治联盟,以保持資源。

反向供资和公平

公共品的股本影響主要取决于其筹资方式。消费稅如銷售稅或增值稅的過重落在低收入家庭身上,而低收入家庭的消费收入占其收入的较大份额。即使所得税的累進性,如果不是逐步分類的,也可以被累進性。如果累進性稅資資助高收入群体过度使用的公共品,其净效果可能會增加。例如,如果城市通过銷售稅為歌劇院提供资金,低收入居民可能會為很少使用的服務支付更大比例的收入。仔细分析利益分配和成本分配,是估量任何公益物的公平性所要付出的。

定向公益物和空间平等

許多國家的公學資金都依靠地產稅, 造成富人與貧民區的差異。相關區區的公園使用率相差很大, 低收入區區區的綠地往往少且低。道路、宽带和中转系統的基建投資能遠離邊緣族群,

全球公益物:跨界合作

許多最有影響力的公益物超越了國際邊界,需要國際合作提供。全球公益物包括气候穩定、大流行防備、金融系統穩定、知识传播、和平安全。這些公益物比國內公益物更面临更嚴重的自由搭乘問題,因為沒有世界政府強迫捐款。國際協議、協議、多边机构和志愿聯盟提供了治理框架,但执法不力,遵守不均。

氣候變遷是全球公益性典型的挑戰。氣候是全球共性:任何國家的排放量都影響所有國家的氣候,而减排對每個人都有利。然而,每個國家都有刺激措施可以自由駕駛他国的缓解努力,而繼續發射。巴黎協議代表了通过國家定義的捐獻、透明机制以及金融轉換克服這個集体行动問題的試圖,但其自愿结构卻沒有产生足够的雄心。全球公益物透視面澄清了气候变化如此難於解決的原因,以及為什麼需要更強的执法机制,如碳邊緣調整或气候俱乐部。

疾病預防是全球另一項重要的公益。病原體不尊重邊界,監控、研究和疫苗研制也有利于全世界。 COVID-19大流行暴露了全球公益物提供方面的重大缺陷,包括预警系统不足、富裕國家囤積疫苗以及遏制措施协调不力。強化世界衛生組織、建立全球大流行協議、以及為開放疫苗研究提供资金,都正在改善全球重要公益物的提供。

21世纪的數位公益物

數位化時代已產生了一個具有不同特性和挑戰的新類型的公益物。數位化公益物是開源軟體、數據集、標準和內容, 任何人都可以自由使用、修改和分享。例如Linux操作系統、維基百科、OpenStreetMap等開放地圖資料、Signal等加密協議。這些商品都完美地展現了非競爭性:數位版可以以近零的边緣成本复制。也可以使用開放的執照和在網路上發布, 使這些商品不受排斥。

數位公共物資框架已獲得重要政策引力。聯合國秘书长數位合作路线图明确要求促進數位公共物資以達到可持续發展目標。數位公共物資聯盟是多項利益關注者計畫, 保持了數位公共物資的登記, 并提倡在開發國家采用。政府日益認定數位身份系統、支付平台和數位交流框架等數位基础设施應被提供為公益物,以促进包容和競爭,而不是鎖定在專有系統中。

公益提供案例研究

現實世界的範例說明了公益物理論如何化為實際,

加拿大全民保健

加拿大的醫療制度以醫療需要而不是支付能力為基礎,向所有居民提供公共資助的醫療。這個制度由一般稅務和省保費提供,政府是醫療必需服務的單位支付者。在嚴格經濟意義上,加拿大的醫療不是纯粹的公益品,服務是對抗性的,可以被排除。但是,這個制度把醫療當做公共品,設計,消除金融障礙,确保普及。加拿大的態度表明,即使是技術上私人商品,也可以通过公有制度提供,以实现公平目的。挑戰的問題包括選任程序、省政府資助差距以及老龄化社會融资的持续性。

芬蘭公共教育

芬蘭的教育制度被广泛認為是世界上最成功的, 将高平均的成績和小的成績差距结合起来。芬蘭的教育被當做公益物:它完全公開資助,從学前教育到大學,所有各階級都免費, 并受具有重要地方自治權的國家教程的管轄。該教育制度强调公平, 向有较高比例的弱势學生的學校提供额外资源。芬蘭在师范方面投入大量资金,需要硕士学位,并授予專業自主权。芬蘭的成功方法表明,把教育看成是公益物,有普及、專業管理和以公平为重点的资金,可以取得出色的成果。

新加坡基础设施建设

新加坡是基础设施提供战略公益的有力例子。城市州的土地用途规划、公共住房制度和运输网络都通过长期、全面的规划加以协调。住房開發局向80%以上人口提供高质量的公共住房,建立有便利和交通便利的集成社区。新加坡的方法把政府直接提供与市場机制相结合,包括一個幫助公民购买公寓的强制性储蓄计划。其成果包括高房產率、高效的土地使用和良好的公共空间。新加坡表明,强大的国家能力、长期规划和政策領域的整合可以使公共福利得到有效的大规模提供。

治理中的公益物前景

未來幾十年內, 如何构思、提供及治理公共財產。

技术改造

科技正在改變排除性的可行性和成本, 可能改變公有和私有商品的界限。數位感應器、衛星監控、自動通行費和板鏈式系統使得使用先前非排他性商品的計算和收费更加容易。例如,電子通行費系統使得道路可以排除而不需要物理通行費, 使得通關費方案能高效管理需求。虽然這些技术可以改善资源分配和创收,但也引起對低收入使用者定价的公平关切,并建立了雙層存取系統。選擇是使用科技來拓展或限制基本商品的准入,从根本上說,是政治決定。

社区参与和参与性治理

由上而下提供公益物的局限性激起了更多参与性方法的兴趣。参与性预算编制、公民大会和社区监督可以改善偏好啟示和建立公共信任。當公民直接参与決定哪些公益物要优先和如何设计,由此而來的服务往往更符合社区需求,并享受更強的政治支持。數位平台可以促进大规模参与,但它們的设计必須包括边缘化的聲音,避免被有组织的利益所抓住。公共物權治理的未來可能涉及更多混合模式,把政府資助與社区驱动的设计和监督结合起来。

可持续性和代际公平

公共品的概念必須延及代代。气候穩定、生物多样性保护和核廢物管理等最迫切的公共品的很多挑戰都涉及遠遠超典型政治周期的長期期。代代公益物是代代相传的代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代代

全球治理创新

許多公益物的全球性质和國家治理基础之间的差距仍然是21世紀國際關係的核心挑戰。强化多边机构、建立全球公益物融资新机制、制定共同責任的规范是不可或缺的。提案包括全球碳价底、大流行預防基金和国际金融交易稅。《蒙特利尔议定书》在逐步淘汰耗氧耗氧物质方面的成功表明,只要科學共识、政治意愿和体制机制一致,全球公益物就有可能提供。以這些成功为基础,對应对我們這個時代的相互关联的全球性挑戰至关重要。

結論:公共物品的持久相关性

公共福利的概念不是抽象的经济好奇心,而是理解人类福祉集体根基的实用框架。從我們呼吸的空气到我們所享受的安全、從推动创新的知識到連結我們的数字基础设施,公共福利构成了現代生活的隱形架构。承認公共福利的特征、其构成的挑战以及提供公共福利的各类体制安排,是任何一個在任何层次上都參與治理的人所必不可少的。

未來需要更精密的公益物思考。科技重塑了被排斥的可能性,氣候變遷要求前所未有的全球合作,公民要求更多控制塑造自己生活的服務,因此,公共物質理論的原理必須有創意和小心地加以修改和应用。仍然有根本的洞察力,即有些商品太重要,不能只留給市場,有些利益被太廣的分享,不能通过自愿交流得到資助。公共品在經濟和道德上都需要集体行动、民主審判和對人与人之间公平的承诺。這是目前的挑战,也是治理本身的持久承諾。