行政局歷史基礎

美國總統自喬治·華盛頓第一次宣誓就职后就發生了显著的變化。 憲法制定者們警惕重複他們為逃避的君主權,故意用廣泛但模棱两可的語言设计了第二條。 詹姆斯·麥迪遜在聯邦主義者第51號文章中認為,行政是"三個部門中最弱的",因为它缺乏立法權的錢包和司法獨立性。 然而在一代人中,總統們開始聲稱威權,遠超開國人所期望的。 關鍵點 — — 內戰、新政和9/11事件后的安全州 — — 都标志着行政權的伸展。

了解這一點對任何研究美國政府的人都至关重要。 總統不是一成不变的机构;它能适应危機、民意的转变和个别官員的野心。 原憲法赋予總統否决权,可以否决立法,任命聯邦軍官(在参议院同意下),并担任軍隊總司令。 但這些列举的权力很快就被證明不足以满足一個日益增长的國家的要求。

憲法設計

美國的總統是位高官,他所說的是「高官」。 第二條,第1款把「行政權」赋予了一位總統。 這種提法虽然是特爾斯,但卻成了巨大的暗含權力的基础。 亞歷山大·漢密爾頓在70號聯邦主義中,鼓吹「高官」是良政所必需。 總統宣誓要「保衛、保護與捍卫憲法」,以為不宣戰而中止人身保護令的行為提供理由。 然而,憲法也规定了明确的限制:總統不能宣戰(國會持有此權 ) , 不得拨款, 且必须寻求參議院批准条约和重大任命。

早期先例和擴展

喬治·華盛頓建立了包括使用行政權和内阁制在内的重要先例。 托馬斯·杰斐遜的路易斯安那州采购(1803年)試驗了憲法的界限 — — 他沒有明确的憲法權,就取得了大片領域,确立了總統的行動模式。 安德魯·杰克遜把否决权當做政策工具,而不是只檢查违宪立法,进一步扩大了行政權。 杰克遜否决了十二項法案,比他的前任還多,他認為總統是一對平等的分支,有獨立的判決。

林肯的獨立和內戰中,林肯中止了人身保護令、封锁了南部港口,并授权了军事法庭 — — 都未经國會事先批准。 他以保住聯邦的責任為這些行為的借口。 林肯的解放宣言(1863年)是行政權的里程碑式使用,是在他的總司令權下制定的军事措施。 最高法院後來支持了其中的很多行为,但扩大危机權的先例依然存在。

總統權力的類型

學者們將總統權力分为三大類別:表達、暗示和內在。 每個類別都有不同的法律與實際意義。

已發表的權力

包括指揮軍事、授權、赦免(彈劾案件除外)、订立協議(参议院批准三分之二)、任命大使、最高法院法官和其他官員(参议院批准)以及接待外國大使。 宣示權是行政權的基石,但常常是模糊的。 例如,總統是「陆军和海軍司令」,但宪法并未界定和平時期或有限衝突中的实际意義。

被封鎖的權力

由必要和适当的条款(第一,第八款)和第二条的引言条款衍生出來的暗示權使總統可以采取未明确列出的、但对于行使所表達的权力至关重要的行动。 最高法院在[] (1890)的《Neagle》中承認了此原理,裁定總統在保護聯邦官員時有超越成文法的權力。 現代的例子包括1939年建立總統行政辦公室(EOP),它把行政能力扩大到了原内阁之外。

固有力量

美國的獨裁權力是根據其作為一個主权国家的行政机构的本質而赋予的。 固有權力超越了表達和暗示的來源。 國家緊急情況下,他們常常被援引。 富蘭克林·D·羅斯福總統授权拘留日本裔美國人的行政命令(行政命令9066)建立在內在的戰爭權上,而後來在Korematsu诉美國(1944 ) 中得到了支持。 当代的無人機襲擊和監控方案的爭論常常引用總統對國家安全的固有權力。

單方行动的機構:行政命令和备忘录

行政命令是總統权力最明顯的工具之一。 行政命令是未經國會直接批准而發給聯邦机构的有法律约束力的指令。 宪法中虽然未提及行政命令,但源自總統的第二条义务,即“注意法律得到忠实执行 ” 。 歷史上,行政命令被用于日常管理。 但在20世紀,行政命令成了重大政策變更的媒介。

總統杜魯門使用9981行政命令解除了武装力量的隔离。 總統歐巴馬的延遲性儿童入境行動(DACA)保護了数百万無證移民不被驅逐出境。 總統川普發佈了移民、贸易和放松管制的行政命令。 行政命令是有限的:不能違反现行法规,國會可以以立法推翻。 此外,继任者可以用筆打擊。

總統的备忘录和公告有相似的目的,但一般不太正式。 备忘录常常直接指揮特定機構的行動,而不在聯邦登記簿上公布。 公告通常都是禮節式的(如宣布國狗日),但可以帶有法律效力(如解放公告 ) 。 這些單方文件共同讓總統可以避开被封鎖的立法机构,但也引來政治和法律的反擊。

檢查和平衡

制衡制度旨在防止行政過份。 國會有多种杠杆:可以削减資金、推翻否决权、進行監督聽證會、彈劾總統。 司法机构可以宣布行政行為违宪。 然而,這些制衡操作不均匀。 國會常在外交政策上向總統屈服,法院在干涉「政治問題 」 或國家安全事务上犹豫不決。

國會工具: 強力的強力與監督

憲法赋予國會對拨款的控制。 如果總統發動了未经授权的軍事行動,國會可以拒絕為此舉資助。 越南戰爭中,國會通过了戰爭權決議(1973年),推翻了尼克松總統的否决权,试图限制總統在未經國會批准的情况下实施武力的能力。 但此后的每個總統都爭辯過此決議,這侵犯了行政權。 監督聽、傳票和調查是正在進行的檢查。 行政權與國會監督的衝突是宪法戰,在沃特門丑聞和特朗普政府中就可以看到了。

司法审查及其局限性

最高法院有權審判總統的行為。 地標案件包括[ Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer[](1952年),它阻止了杜鲁门總統在韓國戰爭中夺取鋼鐵廠。 法官羅伯特·杰克逊的同意建立了著名的三方框架:總統權力在得到国会授权的情况下达到最大,在违背國會明示意愿的情况下达到最低,在國會沉默時,它仍然处于“暮色區 ” 。 这一框架仍然是司法分析行政權的中心。

司法審判是慢的,是反應性的。 總統可以先行事;法院通常需要多年才能統治。 此外,最高法院在外交方面一般給總統很大的自由度,如美國诉柯蒂斯-萊特出口公司[(1936)案中,它稱總統是“國際關係领域的聯邦政府唯一机构 。 ” 。 。 這種教義被用来為广泛的固有權提供理由。

彈劾:極限政治檢查

彈劾是兩步之遥:众议院投票表决彈劾条款(以简单多数),参议院會舉行審判,要求三分之二的票才能定罪和撤銷。 只有三位總統(安德魯·约翰逊,比爾·克林頓,唐納德·特朗普)被彈劾,参议院沒有一人被宣判有罪。 因此,彈劾權是一种钝器,很少使用,而且党性很強。 它比實際上的檢查更能起到威慑作用。

總統的危機力量:從林肯到COVID-19

國家緊急事件在歷史上扩大了總統的權力。 林肯中止人身保護令和軍事委員會的使用,开创了先例。 富蘭克林·D·羅斯福的新政和二戰領導人看到聯邦官僚和行政權的大规模增长。 他發行了3700多項行政命令,並在沒有直接法定權限的情况下建立了戰爭情報局和戰爭製作局等机构。

更近些時候,911事件導致了2001年的"使用軍力授权(AUMF)",國會也大規模通過了。 兩黨的總統都用此AUMF為對多國恐怖團體采取軍事行動提供理由,並授权美國"爱国者法案"下監控方案。 COVID-19大流行的情況是總統使用"国防生产法 ” , 發佈旅行禁令,以及指示聯邦机构加速疫苗研制。 每一次危机都强化了模式:國會都授予临时權力,而總統們常常在危机平息後拒絕放棄。

当代戰鬥超越行政權力

許多熱點點決定了今日對總統權力的爭議。

行政特权和信息控制

總統們要求有向國會和法院保密的權力。最高法院在[美國诉尼克松[案(1974年)中承認了此權力,但拒絕了絕對的權力。 在現代的實際上,國會常對行政權力提出挑战,导致長期的诉讼和政治對峙。例如拜登政府援引行政權力阻止某些與阿富汗退出有關的文件的發行。

未经國會批准使用軍力

戰爭權決議要求總統在發動武力的48小時內通知國會,并在60天後撤離,除非得到批准。 實際上,總統們常常超過這些限制。 2011年歐巴馬總統的利比亞干涉並未得到國會批准,政府認為這項任務不构成「敵國 ” 。 2020年特朗普總統命令殺害伊朗将军卡西姆·索萊曼尼事件也引起了类似的憲法問題。 國會一直试图废除或更新AUMF,但至今未成功。

移民执法和延期

總統們都用行政行動來广泛地制定移民政策。 歐巴馬的延遲的美國父母行動(DAPA)在美國诉德克萨斯州案 (2016 ) 中被法院阻擋。 特朗普的旅行禁令以數個穆斯林占多数的國家为目标,在最高法院[特朗普诉夏威夷案(2018 ) 中幸存下来。 拜登推翻了川普時期的许多政策,但也面临法院對他终止“留在墨西哥”政策的挑戰。 這些案例说明了單方行动的局限性:法院可以停止行政命令,下任總統也可以推翻行政命令。

政治分化和

國會的格洛克日益迫使總統采取单方面的行動。 在立法不可能的時候,總統會用行政命令、备忘录和規定來達到政策目的。 這種趋势是兩黨共建的,而且自強自強。 每個總統都加入大樓,而下任總統也用它來做不同的目的。 一些學者認為這會削弱民主的責任,因为重大的政策變化是沒有立法辯論的。 其他人認為,這是對破碎的立法进程的必要的調整。

結果就是總統制既強又脆弱。 總統制可以通过行政行動取得很大成就,但那些行動總是容易被推翻、诉讼或國會推翻。 权力平衡仍然受到爭議,其形成是特定問題、國會的党派组成以及公众对總統倡議的容忍。

單位執行理論

一個日益強大的法律和政治運動主张建立「统一行政 ” — — 即總統完全控制行政權力,可以無故撤除任何官員。 特朗普總統在第一次彈劾中和拜登總統在對机构統治的控管中都引用了這個理論。 批判者認為這破坏了聯邦調查局和聯邦储备局等机构的独立性。 最高法院並未完全接受此理論,但最近的一些判决,如[ Seila LLC诉消费金融保護局 (2020)) 都表明有加强總統控制的趋势。

結論:持久辯論

總統權力既非静止的,也不是绝对的。 其由宪法文本、歷史先例和政治机构的相互作用所塑造。 美國政府學生必須承認行政權力是一种动态力量 — — 在危机中扩张、和平時期收縮、以及國會和法院不断爭議。 随着新的挑戰 — — 由网络安全對氣候變遷的威脅而來 — — 總統權力的邊界將繼續受到考驗。 理解這項演化不只是學術;它对于在行政发挥中心作用的民主中加入公民至关重要。

參考更多, 參考 宪法 關於第二條的詳細分析。 美國律師協會的公共教育司[ 提供了分權的資源。 歷史案例在 國家档案館的行政命令集中被大量記錄。