國際政治運動的地貌在近年發生了深刻的改變,主要受不連系的政治行動委員會的崛起所驱使。與直接與候選人或黨員相關的傳統競選结构不同,這些獨立的單位在一定程度上具有自主性,可以讓他們跨越國界追求战略目标。它們的發展反映了全球政治筹资的廣泛趋势 — — 錢、訊息和影响日益扩大的流通,而不管地理邊界。 随着不連系的政治行動委員會的日益精密和廣泛部署,它們既提供了政治参与的机遇,也提供了管理监督的重大挑战。這篇文章考察了這些組織在國際背景下的功能、所运用的战略、他們提出的法律和道德問題以及它們在全球民主进程中的激增手段。

無連接的PAC是什麼?

聯盟選舉委員會(FEC)將聯盟選舉委員會定义为由公司、工會或會員組織建立的聯盟選舉委員會,而非聯盟選舉委員會是無此直接關係的獨立实体。 獨立性給他們以廣泛的權限,他們可以募集資金和分配資源。 他們可以向普通民眾募集捐款,獨立支出,與其他想法相似的組織协调,只要他們不直接與候選人協調。

公民聯盟(Citizens United v. FEC)(2010)的裁判进一步扩大了公民聯盟和其他外部團體無限制地花錢獨立政治辯護的能力。 尽管該裁判特別涉及公司和聯盟支出,但該裁判也鼓勵了不連系的公民聯盟,申明了他们有权不直接協助競選,从而在不直接協議的情况下進行明确宣傳。 這些組織現在是美國選舉的一支主要力量,其影响力已稳步蔓延到國際舞台上。

非連接的 PAC 的主要特征包括:

  • 由於他們從個人、公司或其他公共公司募集資金, 不受某些情況下(雖然他們必須遵守聯邦公布規則)候選委員會的資金限制。
  • 許多人只注重於特定的政策领域, 如貿易、人權或環境政策,
  • 國際活動的目標是國外政治團體、海外活動的主办人、或以其他國家的選民為目標的數位廣告。
  • 無連結的PAC可以是暫時的或永久的, 也可以重新品牌或重新組裝,

全球非連接式PAC的擴展

美國的政黨和利益團體都開始採用相似的獨立募捐工具, 或成為美國的政黨企業企業企業企業企業企業企業企業企業企業企業企業企業企業企業的目標。 現象的推動有數個因素:數位通訊的便利性、政治問題的全球化以及相对缺乏协调的国际競選金融規定。

美國的氣候政策政策在歐洲的競選中可能會提供一系列廣告, 从而影響投票人情緒, 也不违反本地法律。 相關的社群也常會成立公共競選委員會, 支持國內的政治運動或候選人, 将美國學會的募捐策略與外國政治制度的現場知識混在一起。

策略

以達到國際目標。

  • 數位平台如Google、Facebook、Twitter等, 讓PAC以特制政治訊息指向外國特定人口。 因為廣告常由美國注册的企業購買, 可能會被外國選舉局所管辖。
  • 對於外國政治團體和倡議的資助:[ 有些PAC向符合其政策目標的智囊團、國際宣傳組織和民间社會團體提供資助。 雖然這些捐款不是直接的競選捐款,但他們仍然可以微妙地塑造政治環境。
  • 由於他們組織了高知名度的集會, 聚集了外國政治人物、企業領袖與社運人士,
  • 美國的國際政治人物也曾有過許多不同議題。 美國的國際政治人物都曾參與過「外籍人登記法」,
  • 使用社群媒體、電子郵件清單及手機應用程式,

法律和监管框架

美國的金融犯罪委員會要求所有金融犯罪委員會都登記、定期提交捐款和支出報告、以及披露捐款人。 然而,這些披露規則有重大的漏洞。 例如,捐助方建議的基金和空壳有限责任公司可能遮掩资金的真正來源,使得追蹤资金的來源很難回歸到外國利益。 此外,金融犯罪委也有限,它調查國際交易的能力也有限,其执法行动往往很慢,而且资源不足。

英國禁止外國向政治黨捐款,但實施的依靠自我報道和銀行監督。 加拿大禁止外國向聯邦政治实体捐款,但以「第三方」身份行事的獨立支出團體受到的限制卻较少。 歐盟的規定不均:德國和法國等部分成员国有严格的披露要求,而其他國家的框架更弱。 這種拼凑的做法讓不相關的私人公司有機會从事管制套利交易,而以最宽松的規則為營運基础。

透明度挑战

關於國際公共合作活動的一大問題是缺乏透明度。 無連通公共合作公司可以接受那些在捐款低于一定限度時不需要透露身份的个人和实体的資金。 例如,在美国,公共合作公司必須報告每年捐出200美元以上的捐獻者,但這項資金往往被埋藏在密集的FEC檔案中,而這些檔案對公众來說很難解析。 此外,一般禁止外籍人士直接向美國公共合作公司捐款,但他們可以通过美國的子公司或中介机构流出錢。

貝殼公司和信托结构使追查更加复杂。 单一捐款可能先經過多個司法管辖区和法人实体,再到PAC,使得任何一个国家的监管者都几乎不可能追蹤這筆錢。 这种不透明是那些试图暗中影响外國選舉的人的好處,但會破坏公众对民主进程的信心。 布倫南司法中心2022年的一项研究發現,2020年選舉周期中,由不明来源提供的黑錢支出了10多亿美元,其中大部分可能涉及跨境流。

國際PAC活動的案例研究

許多活動仍處於陰影之中, 但有數個有案可查的案例說明了活動的動機。

支持以色列和歐洲選舉

美國支持以色列的政治行動組織,例如AIPAC的下属組織,早就在美國選舉中很活跃,但近些年,有些人把其影响力扩展到歐洲。 在2019年歐洲議會選舉中,有報導說,美國的政行動組織為法國、德國和英國的選民提供了廣告和宣傳活動。 目標是推廣那些被視為對以色列友好的候选人,并力挺对以色列政策日益強大的批判。 尽管沒有法律被打破,但廣告被認為是外交政策的宣傳而不是選舉,干涉激起了對外國在歐盟選舉中施加的影響的恰当限制的爭議。

移民及故鄉政治

美國的散居社群已形成許多不相關的PAC,以影響其原籍国的政治。 例如,印美共捐給印度的競選,通常是為美國注册的非營利組織提供資金,這些組織後來將錢轉給印度的政党或候選人。 类似地,古巴裔美國共產黨也向美國的古巴政策施展了資金,但也投資了间接影響古巴国内政治的活动。 稅法增加了复杂性:在國稅局規定下,對外国政治運動的捐款不具有慈善性扣除的資金,但實施卻是最低的。

俄羅斯獨立團體的干涉

俄國情報界和特務律師羅伯特·穆勒(Robert Mueller)的調查發現,俄國特工利用社交媒體帳號網絡和一個叫做網路研究局的幌子組織來發動造謠活動。 尽管共和國不是美國法律下注册的PAC,但它也秘密地筹集资金,把錢花在政治廣告上,這起案例凸显出非聯系的实体——不管是國內的或外的——如何利用競選金融監管漏洞來施加跨國影響。

政治言論合法行使與外国不适当干涉的風險之間的緊張性。 無關聯的政權管制中心越來越適合於通航法律界限,因此更迫切需要更清晰的國際規定。 美國的政權管制制度也因此變得越來越緊張。

民主的意涵

國際運動中無關連的政黨的激增對民主管理有深远的影響。 一方面,這些組織可以擴大被边际化群体的呼声,讓散居地社群能參與國內政治,促进人權與環境保護等紧迫問題的跨界對話。 另一方面,他們有破壞人民主权的風險 — — 即一個國家的公民自己決定其政治領袖和政策的理念。

主要关切包括:

  • 包括那些在目標國家以外的人或公司, 都能利用公共選舉官員對外國選舉施加不相称的壓力,
  • 無法讓公共機構能轉移資金與運作, 避免審查, 造成競選資金標準上下層的競爭。
  • 投票人懷疑選舉受到外國藏金影響, 民主機構信心便會下降,
  • 國內安全危機:[ 外国的私家黨或那些代理外國政府的人,

平衡自由言論和问责制

任何管制性反應都必须解決保護自由(民主社會的基石)和阻止外国干涉之间的緊張。 在美国,第一修正案对政治开支提供了广泛的保护,包括不受聯系的私人公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共公共

有些改革者主张更嚴格的披露要求而不是直接禁止。 例如,要求公共捐款公司在一定限度以上报告任何捐款的最终受益所有人,可以幫助揭露隱性外国資金,而不必冷落合法辯護。 另一些人要求國際競選金融透明度協議,类似于那些管理洗钱或逃稅的協議。 然而,這些協議面临巨大的政治和执法障碍。

国际公投的未來

展望未來,非連接的PAC在國際競選中的作用可能进一步扩大。 幾種趋势正在趋同:政治廣告數位化增加,秘密货币作为匿名捐款手段的崛起,全球政治運動的互聯性也日益增强。 例如,PAC可以接受世界任何地方的比特币捐款,將他們轉換成無賴貨幣,並花在以外国選舉的摇摆區選民为目标的數位廣告上,但基本上都無法追查。

科技公司也扮演著关键角色。 Facebook和Google等平台對政治廣告采取了一些透明措施,例如要求披露誰為他們付款。 但這些規則在國家的应用不一,而且可以被智能的廣告買賣技巧所取代。 此外,像Telegram和Signal等加密訊息應用程式的崛起也使得監控由外国PAC所策劃的基层动员工作更加困難。

美國的民主法案和國際選舉法案等法案將强化PAC的披露要求,并擴大FEC的执法權。 然而,黨內的僵局和游说反對已經使很多改革都陷入了僵局。 美國的民主法案和國際選舉法案等法案將强化PAC的披露要求,并擴大FEC的执法權。

建立更透明的制度的建议

需要多管齐下:

  • 國家應該分享可疑金融流的資訊, 协调調查。 全球稅務透明與資訊交流论坛等組織可以作為模范。
  • 以確保獨立支出團體, 無論其形式如何, 都受與傳統公共機構相同的公開規則。
  • 以區塊鏈為基礎的捐獻追蹤、政治廣告的硬性數位標籤、以及实时公共數據庫,
  • 包括對國際機構的傳票權。
  • 投票人與社會組織應受到外國影響的威脅, 並有批判性評估政治訊息來源的工具。

結 论

政黨獨立性提供了灵活性, 也讓那些想逃避民主責任的人感到不適合。 目前管理局面的國家法律不均匀, 执法不力, 管理政治資金的跨国流的能力不足。 由于主要民主國家的選舉必然會吸引外國的注意, 改革的迫切性再怎么强调也不为過。

保持政治自由表达和保障選舉操守之间的平衡需要政府、科技公司、公民社会和選民之間的持久对话。 沒有有意义的行動,全球民主程序的合法性就有可能被国际競選金融的影子系統所削弱。 現今是应对此挑戰的時刻。

參考聯邦選舉委員會的 公開公開登記與報告指南[,布倫南司法中心 選舉黑錢分析[,以及OpenSecrets的 美國政治外國影響研究[。 学术角度可見Harvard International Law Journal 的 跨国競選金融的處理。