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界定司法在理论和实践方面的独立
司法獨立被公認為法治的基石。在理论上,它指法院和法官在不受政府其他部门、有權勢的私人行为者或公共壓力的干涉下运作。獨立的司法机构只根据法律的利弊而不是政治的权宜之计或個人關係,公正地解释和适用法律。此原则被编入國際文件,如[UN 司法獨立基本原则[,并被载入大多数国家的宪法。然而,在實際上,宪法的承諾和實際的差異可能很大,特别是在权力集中和问责机制薄弱的獨立政权中。
司法獨立的概念包含數個方面。 体制獨立指司法整体独立于行政和立法分支。 決斷獨立指法官可以自由裁決案件而不受不适当的影響。 個人獨立指法官有可靠的任期和充分的补偿。 在獨裁體系中,所有三個方面都受到統治者的持久攻擊,他們把獨立司法看成是對他們控制的威胁。
司法机构在民主社会中的作用
司法能解決私人黨體之間的爭議、解釋立法、審查政府行為是否符合憲法與法律。法院可通过司法審查, 推翻侵犯根本權利或超越憲法權限的法律或行政行動。
獨立的司法机构也保護少数派權力不受多数派的暴政。 即使人民情绪或立法多数支持歧视性政策,獨立的法院也能支持宪法對弱势群体的保护。沒有這個保障,民主制度可以退化成多数派的獨裁主義。 司法机构的公正仲裁者作用支持公众对法律制度的信任、鼓励投資和經濟增長,以及提供和平的解決政治衝突的机制。
現代民主國家司法獨立得到了一系列制度性保護的支援:法官的终身或長期固定任期、不減薪的保護、透明的任命和升職程序以及法律專業文化。 這些保護不只是程序上的好處,直接影響法官的行為和公民對法院合法性的看法。
司法自治的宪法基础
民主的宪法大多包含保障司法獨立的具体规定,通常包括司法任命的规则,要求司法本身或独立的委員會提供一定的投資。 宪法通常规定,法官只能因严重失职或無能力而被撤职,而且只能通过司法委員會或立法超多数的嚴格程序才能被撤职。 财政自主的保障使行政不能把預算用作懲罰或控制法院的工具。
該組織的規定是政府與政府共同的。 憲法保障反映出司法機構比政治分支弱。 法院對錢包或劍無權;法院依靠行政來執行命令,依靠立法來為行動提供资金。 沒有憲法保護,這個機構缺陷就使法院容易受到政治壓力和操控。
獨裁制法院的结构脆弱
專制政府面临司法根本的緊張。 一方面,即使是专制政府也需要運作的法院來解決商事爭議、执行合同和维持社會秩序。 完全不法的体系是不稳定的、效率低下的。 另一方面,可以對行政行動提出抗議的獨立法院是與絕對控制不相容的。 結果,獨裁領袖們想要建立那些表面上是獨立的、但實際上是服從的司法机构。
這種緊張的情況在獨裁政權中形成了司法組織的鲜明模式。 法院可以以一定程度的專業精神處理日常的商務和民事事务,因为这符合該政權在經濟發展和預測方面的利益。 但當案件涉及政治反對、政權腐敗、人權侵犯或行政權限時,司法獨立就消失了。 這種雙元制造成了一些學者所謂的「專制合法性」或「法律治法」,而不是「法治 」。 法律被當作治理的工具而不是對權力的制约。
法律机构的工具化
專制制度常常保持完善的法律体制,正因為如此,這些制度會提升其合法性和有效性。 遵循可預知的程序和适用成文法的法院制度可以使任意權看起來有秩序和合法。 司法工具化對獨裁統治者有數種功能:它向国内和国际觀眾表明,政府是在法律框架内运作的;它提供了通过司法任命來共同選取精英的机制;它提供了管理政府內幕人物間爭議的场所,而不必暴露于公众。
司法機構的挑戰是, 合法權被授予, 並且被取消。 過於行為可接受的界限的法院會受到迅速的报复, 而那些在範圍內的法院則會得到資源和聲望的獎勵。 這會給法官們帶來強大的刺激, 使其自我審查, 并使其決定符合政府利益。
专制制度中的挑戰
根據基礎內容中找出的原始挑戰需要細節的擴張。 每一個都代表著獨裁政權破壞司法獨立的獨立性,
法官和法院的政治压力
獨裁政府的政治壓力有多种形式,從微妙的訊號到公开的強迫。 一种常用的手法是使用行政官和资深法官之间的非正式交流渠道。 總統助理的電話、與部長的會面、或社交活動中的私人對話,可以傳達對特定案件如何決定的期望。 接收這些訊號的法官明白,忽略這些訊息有風險。
更公开的壓力形式包括:政府官员公开批判法官、立法調查司法行為、有选择性地起诉法官的貪污或滥用职权。 在极端案件中,以政府利益為權力的法官可能面临暴力、逮捕或解雇的威胁。 这种持续的压力造成了一种司法机构,它可以預想政府偏好,并据此裁决案件,即使每一次都未作出明确指示。
歐班政府利用憲法修正案、提前退休及法院集團, 使司法受政治控制。 反對政府政策的法官在親政府媒體上受到攻擊, 以及新建立的行政法院也受到壓力。 歐盟也多次提出對匈牙利司法獨立的關注,
司法任命和晋升管制
獨裁政府中,只有忠誠者或無爭議人物才能被任命到司法位置,政府才能影响結果,而不必干涉个别案件。 这种控制形式是结构性的而不是典型的,因此也更難抵抗。
專制領袖通常會通过若干机制完成這個控制。他們可能把司法選舉委員會和政治任命者堆在一起,降低司法机构本身在任命中的作用,或者干脆忽略现有程序,直接任命法官。他們也可能建立新的法院,配备忠誠者,把政治敏感案件分配给這些法院,而普通法院卻由现有法官來處理日常事务。
提升是控制手段的又一工具。 在许多法律制度中,升入高等法院要靠司法委員會或资深法官的考量。當這些机构被政府控制時,希望提升職業的法官必須表现出忠誠。這就形成了自我選舉的動力:野心勃勃的法官溫和了他們的獨立性,而那些致力于真正司法獨立的人仍然在低位或完全離開司法。
2017年土耳其政府重新組建了最高法官與檢察官委員會, 使總統與國會直接控制司法任命。 2016年政變發生後, 數以千計的法官和检察官被撤職, 其替代者被選中, 其政治忠誠為基礎。 結果是司法机构一直做出有利于政府的裁决,包括政治反對者和記者的案件。
法律保护薄弱和保有权不可靠
即便在名义上宪法保障司法獨立,法律保護薄弱也使法官容易被解聘、調离或受到纪律处分。 在许多獨裁政體中,司法纪律的法律模糊不清,允许撤銷那些从事"不相當"或"损害司法機關声誉的行為"的法官。 这些标准可以追溯性地、有选择性地适用于做出政治不便裁决的法官。
法官的固定任期,而不是终身任期或退休前的任期,是另一種脆弱因素。 任期已到期的法官必须重新任命或确认,使政府有定期的机会去除獨立法官。 即使重新任命在实际中是例行公事,不延长任期的可能性也造成遵守的壓力。
法官若做出不歡迎的判決, 就可以被轉往遠處或不受歡迎的職位, 有效懲罰法官, 而不拘泥於撤職的規矩。 这种做法會破壞司法士氣, 鼓勵自我審查, 因為法官知道他們的職業前途取决于避免政府不滿。
审查和制止司法裁判
專制政府通常控制司法裁判的公布和散播,尤其是那些涉及政治敏感事件的司法裁判。 法院可能被禁止公布某些裁判,或者政府可能只是禁止那些反映政府不良的裁判的傳播。 這種審查有多重目的:它阻止了公众对司法獨立性的认识,否定了反對黨人物的法律辯護,也模糊了政府干涉司法的程度。
法官們會受到更進一步的攻擊, 以對發表與政府偏好相悖的判決。 已發表的反對或判決排除刑讯逼供所得證據的判決, 可能會被視為違抗, 影響法官的職業和人身安全。 冷酷效果超越了法官個人, 也延及整個司法機構, 其他法官會觀察後果, 并依此調整法官的行為。
俄羅斯政府將任命控制、纪律程序、非正式壓力等结合起来, 整合了對司法的控制。 涉及政治對手的高知名度案件通常會被審判被告和試圖行使獨立權的法官。 司法体系被广泛視為国家权力的工具,而不是独立的司法仲裁者。
司法独立性下降的后果
司法獨立性受到的侵蚀并不是孤立存在的,它造成了連環效应,使治理和社会生活的方方面面都受到損害。 理解這些后果对于理解在维护司法自主方面所關注的事物至关重要。
破坏法治
司法獨立性降低最直接的后果是法治本身受到侵蚀。當法院不能或不愿使政府遵守法律标准,法律就不再起到限制权力的作用。 合法和非法的政府行為的分別崩潰,法律制度成為行政工具而不是司法框架。
獨裁政府常常保持了正常的商法院, 因為合同的可預測性有利于他們的經濟利益。 但有选择性地运用法治會建立一套制度, 法律保护要依據各方的身份和爭議的性质而定。 這根本不是法治,而是法治, 法律是治理的工具而不是權力的制衡。
滥用权力和侵犯人权
獨立的法院是執行人權的首要機構, 且當法院被破壞時, 人權保護便變得空洞。 [[FLT: 1]]
獨立的司法机构可以提供和平的渠道,以通过訴求來解決政治爭議,并保護抗議者和異議者的權利。 當司法與政府相符合時,唯一剩下的反對手段往往是机构外的行動,包括抗議、非暴力反抗甚至暴力。
失去公众对法律机构的信任
人們更不愿意利用法院來解決爭議, 更不可能遵守法院命令, 更可能寻求法律外的冤情补救。 自愿遵守法律的下降會破壞社會秩序, 使治理更強迫人心, 更貴。
公眾對司法的信心也與整個政治制度的合法性紧密相關。當法院被視為公平和公正的時,它能為政府行為提供合法性,有助于維持社會穩定。當法院被視為执政党的工具時,它會使整個制度失去合法性,并造成政治分化和不稳定。
廉政问责制薄弱
獨立的司法机构在追究腐敗的官員的責任方面发挥着至关重要的作用。 當司法機關被破壞時,反貪污的努力就受到挫折。 腐敗的官員可以利用政治關係來影響法院的審判程序,而檢察官不能依靠法院來維護案件。 這造成了自我强化的循环:腐敗削弱了司法,而弱化的司法机构又會造成更多的腐敗。
獨立的司法机构是防腐最重要的制度保障之一, 缺乏司法與腐敗程度更高、經濟增長更低有密切關聯。
提高司法独立性的战略
獨裁政權的獨立性在內在上層很困難,因為需要改革的機構是由那些從現狀中獲益的行为者控制的。 然而,改革者、公民社会行为者以及國際組織制定了一系列可以有所建树的策略,即使在困難的環境下也是如此。
法律和宪法改革
全面法律改革是建立司法獨立的结构性根基所必不可少的。 這些改革應該涉及司法任命、任期保障、纪律程序以及金融自主。 改革,通过赋予独立的委員會以有意义的作用,使司法任命非政治化。 宪法修改可能要牢固地确立這些保障,但即使是法定改革,在宪法難于修改的地方,也可能有所改變。
改革的重點包括:建立透明、有才有才的任用程序,以减少行政控制;保障法官任期至法定退休年龄;确保由独立机构以公平程序进行纪律程序;以及保障司法机构有充足的资金,不能作为司法裁判的懲罰。
國際支援和壓力
國際組織和外國政府可以在支持司法獨立方面扮演重要角色。 聯合國、歐盟和非盟等地區性組織以及國際金融機構都擁有促进法治改革的机制。 双边援助方案可以為寻求增强獨立性的司法机构提供技術援助、訓練和资源。
歐盟已發展出極具精密的工具, 包括法治條件机制, 該机制將歐盟的資金與遵守法治標準相關。 歐盟的法治條件規定[ 允許歐盟停止向违反法治原理的成員國支付, 而這個机制也被用于匈牙利和波蘭。 在歐盟入盟協議中, 也有可能對候選國适用类似的條件。
歐洲人權法院、美洲人權法院及其他地區人權機構可以審判司法獨立案件, 并發佈具有约束力的判決, 以強調改革。 即使這些判決不完全, 判決也成為國際標準的权威性宣示,
民间社会的参与和公众意识
公民社會組織也常站在維護司法獨立的前沿,
公民組織可以使用媒體、公共教育計畫、社群外宣等手段建立這種理解。 人們若明白獨立的司法机构保護他們的權利, 并追究政府的责任,
建立司法团结网
法官本身可以扮演一個角色, 通过專業協會和網路來維護司法獨立。 國家法官協會可以為司法利益辯護、相互支持、公開反對干涉司法獨立。 國際網路如 國際法学家委員會[ 和國際律师协会[ 等,為法官提供平台, 分享經驗和战略, 并为面临报复的法官提供保护和辯護。
國際團結可以增加國內支持者的呼聲, 也對權威權大加強。 國際團結可以提供一定的保護。
提高司法程序的透明度
透明是保護司法獨立的有力工具。當法院程序對公众开放、判决公布和可查取、司法裁判的推理被明确解釋時,政府就更難於暗中干涉結果。 透明也讓公民社会得以監控和公共責任。
改革包括:要求法院公布所有有理論的判決;允许公众参与法庭審判;建立案件管理制度,以跟踪案件进展情况和查明不同寻常的樣式;以及确保司法任命和提升受到公共监督。
結 论
獨裁政權的司法獨立面临持久和多面的挑戰,而這些挑戰是權力組織和行使的核心。 政治壓力、對任命的控制、法律保護薄弱、以及司法裁決的審查等,都不只是技术性問題,而是法治和權力集中的根本衝突。 司法獨立受到損害的后果包括法治受到削弱、人權被侵犯、公共信心受到損失、以及腐敗的責任被削弱。
强化司法獨立性需要多方面的工作:法律和宪法改革、国际支持和壓力、民间参与、司法团结和透明度。 這些策略如果被整合在一起,以及符合每个国家具体的政治和法律背景,就最有效。 任何一次干预都不夠,而且進展常常是慢和脆弱的。
司法獨立的根據是政治多元性、強大的公民社会、自由媒體和敬重法律的文化。反之,在缺乏這些条件的地方,司法獨立性就愈來愈小。 司法獨立的辯護是政治秩序的一個特定觀點的辯護[[,其中权力受到法律的制约,权利受到公正的法院的保护,政府通过法律和政治机制向人民负责。這個觀點在世界很多地方都面临強烈的反對,但關鍵是幾乎不可能高的。 沒有独立的司法,法治就是個空洞的承諾,沒有法治,民主本身就脆弱和不完全。