英國各地的市長們日益转向公私合营(PPPs),以此作为一個為重大城市發展計畫提供资金和交付的戰略机制。 中央政府的預算在持續壓力下,城市也爭相投資,這些合作提供了建造住房、提升交通網格和重新啟動公共空间的务实的路線。 公有制監督與民營資資資資資和專業相结合,市長們正在努力加速英國城市面临的一些最迫切的挑戰,從住房危機到零基礎。

這種方式并非新鮮 — — 自1990年代私人金融倡議(PFI)以来,英國就使用私人金融來做公共企划 — — 但直接選任的市長(尤其是那些有共同權力的市長)的作用給了市長提供了新的动力。 大曼徹斯特、西中地和倫敦等地的市長如今在交通、住房和經濟發展方面都具有重要影响力,因此他們在构建和推动以伙伴关系为基础的計劃方面扮演了重要角色。

公私合夥是什么呢?

公私合营是私人实体承担公共工程的设计、建造、融资和运营的合同安排 — — 通常在25至30年的时间内。 作為回報,私人伙伴通常以單位收费的形式收到公有领域的收入,或者使用費,如通行費或售票。 核心思想是分享風險和獎勵:公有领域可以获得前期資本和民營创新,而私人伙伴的投資收益可以預期地長。

英國在不同的部门运用了公私营伙伴关系 — — 從學校和醫院到公路和鐵路。 現代公私营伙伴关系模式已演化成包括更輕便的變體,如设计-建設-金融-維持(DBFM)合同,以及更灵活的收入分享協議。 對市長來說,這很明顯:公私营伙伴关系比傳統采购更早提供基础设施,而且常常可以引入公共机构可能缺乏的尖端技术和操作效率。

對於公私营金融機構的更深入的概述,政府研究所[提供了一個有用的解釋,解釋公共計畫中私人金融的歷史和模式。

市長如何利用公私伙伴关系促进城市發展

英國各地的市長們正在部署公私营伙伴关系以应对具体的城市挑戰。 尽管各城市的重心不同,但有三個方面已成為最常見的重點:住房、交通和公共空间。

住房发展

英國长期缺乏负担得起的住房,而市長們正在利用公私营伙伴关系解開被困的地點并加速提供。 在大曼徹斯特,市长安迪·伯納姆的住房战略依靠與私人開發商的合资经营提供數以千計的混合租房,包括很大一部分可承受的房屋。 通过公有制和精简計劃审批,合并的當局降低了私人伙伴的風險,使得那些原本不可能進行的計劃在财政上可行。

相类似,在西米德蘭,理查·帕克市長也倡导了把提供住房与基础设施改善挂钩的合作伙伴模式。 公私营伙伴关系框架确保新的住房开发工作伴有必要的道路、學校和綠地,部分由開發商捐款和公共拨款供资。 这一综合办法避免了常常被城市边缘所摧毀的零碎开发。

伯明翰的派瑞·巴爾再生(Perry Barr replace)與2022年聯邦運動會相關,提供了一個突出的范例。 公會與一個私人集團合作,把大片地區重新开发成新的住宅和商业區域,在新的交通連結和公共領域中提供1000多套住宅。 公私营伙伴关系结构讓快速的購買和建造得以完成,在達達運動會的最后期限的同时,為城市創造了長期資產。

交通基础设施

交通是典型的公私营伙伴关系領域,英國的市長也越来越多地利用這些合作來拓展和提升他們的網路。 倫敦的Crossrail(現在的伊麗莎白線)部分是通过公私营伙伴关系模式交付的 — — 尽管其结构异常复杂。 更近些時候,市長們都专注于一些规模较小但重要的工程,如巴士快速中转系統、循环網和市郊鐵路改善。

英國西部地鐵市長丹·諾里斯(Dan Norris)為艾什頓門至坦普爾米德斯的集體轉運計畫取得公有資金,

曼徹斯特的有轨電車網路擴張也依赖于公私营伙伴关系。 大曼徹斯特運輸局曾使用设计-建設-金融-維護合同來進行多個Metrolink延伸,把建築風險轉至私人企業,同时保留对票价和服务质量的长期控制。 这一模式已被證明是成本效益高的:与常规采购基准相比,奧德漢和羅克代爾的延伸在預算下交付了15%。

公共空间和文化场所

振兴公園、广场和文化场所是市長利用私人投資的又一领域。 比方說,布里斯托爾的港灣再發展涉及市委和開發商的公投,把廢棄的碼頭改造成公共大樓、餐廳和公寓混合使用的邊緣。 私人合作伙伴出资建造了大部分建築,而公投委提供公共領域的計劃确定性及持续維持。

利物浦市長史蒂芬·羅瑟姆(Steve Rotheram)與利物浦市區聯合管理局和私人投資人合作,監督了城市歷史水邊的更新。 利物浦市展覽中心的建立和泰坦尼克酒店的擴張是由分享活動主办收入的PPP所促成的。 这些项目促进了旅游,创造了數百個工作,表明PPPP可以支持經濟的發展和公共享受城市空间。

伯明翰重新發展廣場(The Square)是中央公共廣場,它涉及一個當地的改善商業區(BID)与市委合作,以資助改善照明、座位和活動的計劃。 尽管不是大型的基础设施PPP,但這個小模型展示了私人企業如何直接為地產做出自己的贡献。

公私伙伴关系对城市增长的益处

城市發展的公私营伙伴关系的优点有很多文件可以證明,但需要加以批判性地评价。 以下是市長通常引用的主要效益。

加速專案交付

传统的政府采购可能很慢 — — 相隔數月或數年,從計畫的构思到突破。 公私营伙伴关系压缩了這條時間線,因为私人伙伴有強力的動機,可以快速完成并開始产生收益。 在曼徹斯特的MediaCityUK發展中,公私营伙伴关系框架讓第一阶段在四年內開工,而完全公開的計劃是7年。 速度對那些面临短暫選期且需要展示實際成果的市長來說尤其有價值。

成本效率和风险转移

公私营伙伴关系把很多风险從公有企業轉移到私人伙伴身上 — — 建築延遲、成本超支、營運业绩。 由于私人公司更有能力管理這些風險,而且可以实现规模效益,因此项目交付往往更符合成本效益。 國家稽核局的研究發現,英國的公私营伙伴关系和公私营伙伴关系项目的结构合理,比传统合同更可能按时和预算交付60-70%。 然而,批评家指出,长期還本可以抵消這些收益;精心安排是不可或缺的。

英國政府限制當地政府借款, 公私营公私营公司讓城市可以進行大項, 而不逾越财政限制。 這對缺乏倫敦中央資金的區域重要城市的市長來說尤其有價值。

取得革新和專業

私人合作伙伴常常帶去地方政府不能內置的專業知識。 在智慧城市(比如布里斯托爾在空中质量監控方面部署IOT感應器 ) , 由科技公司提供的PPP提供了本市不可能獨自研发的尖端设备和數據分析。 市長們越来越多地利用這些合作實施能效、數位連通和绿色基础设施的新方式。

以大倫敦當局與微软合作,建立市內「數位雙胞胎 ” , 以將公共目標和私人科技能力结合起来。 由此而來的工具幫助决策者想像交通、空气質量和能源使用等新發展的影響,而這項創新對公有業獨立發展來說是太貴了。

挑戰和考量

公私营伙伴关系不是万能藥。 市長們必須克服巨大的挑戰,结构不完善的合夥會可以固定纳税人的长期責任。

複雜的談判

起草一份平衡雙方風險和獎勵的公私营伙伴关系合同是众所周知的困難。 法律和财务的复杂度常常需要昂贵的顧問,而談判可以持續多年。 英國早期的PFI醫院被批評為把NHS鎖在了不灵活的合同中,使得服務難以適應。 因此,市長們必須投入強大的内部能力,以便和私人合資團平等談判,后者往往有深厚的法律資源。

許多聯合政府仍在建立這項專業。 西部中地聯合局在2022年建立了專門的PPP單位, 但小城市區可能缺乏管理此流程的帶寬。 合同條款的透明性同等重要; 公众必須能檢查任何合夥人的價值和长期成本。

长期承诺和灵活性

公私营伙伴关系通常运行25到30年以上。 在這個時期,政治重點可以改變,經濟条件可以改變,科技可以進化。 2010年商定的電力公私营伙伴关系在2030年代電力自主車體中可能看起來非常不同。 市长需要建立合同的灵活性 — — 通过突破条款、重新谈判触发机制或技术更新机制 — — 以避免被鎖在过时的解决方案中。

2018年卡利龍的倒塌證明了过度依赖一個私人伙伴的風險。 幾家醫院和道路公用伙伴关系必須被公有部门拯救,使纳税人面临成本超支。 市長們必须确保他們有應有的預備和財政預備來處理這種情況,并避免將所有發展產卵放在一個私人籃子裡。

公共问责制和錢值

公私营伙伴关系涉及私人公司的长期公用,因此可以看作是资产负债表外借款的一种形式。 國家审计署一再指出,公私营伙伴关系在长期而言往往比直接公用借款更貴,原因是私人金融成本较高。 因此,市长必须确保任何公私营伙伴关系都提供可見的性价比 — — 不只是通过避免今天的预算成本,而是通过真正的风险转移和操作收益,从而为更高的融资成本提供理由。

公共透明度也同样重要。 英國的《信息自由法》可以适用于一些PPP合同,但很多法案包含限制審查的保密条款。 当选的市長有特殊的责任在任何合作的條件、成本和绩效目標方面向选民開放。 公民參與計劃期 — — 通过數位平台或公共會議 — — 可以建立信任,并有助于及早找出可能會落的陷阱。

土木工程師[ 机构提供公私营伙伴关系中保持问责制的資源。

英國城市案例研究

英國數個城市區提供了公私营伙伴关系的實際例子,

倫敦:十字架和伊麗莎白線

倫敦的Crossrail計畫是歐洲最大的基建工程,部分由倫敦運輸公司(TfL)和负责交付核心隧道和站台的私人集團(PPP)共同出资。 这个项目面临重大拖延和成本超支,部分原因是整合多份私人合同的複雜性。 然而,伊麗莎白線一投入运营,便轉換了跨首都的行程,提高了10%的運作能力,并产生了数十億的經濟效益。 克羅斯拉爾的經驗影响了其他市長如何对待大型的PPPPP,尤其是围绕风险分配和监督。

曼徹斯特:MediaCityUK

由PPP(私人)與BBC(公共)合作, 由PEEL Holdings(私人)與BBC(公共)共同提供, 由 Salford市委與西北發展署支援。 將一個前碼頭地轉變成繁榮的媒體科技集團, 由 BBC, ITV 及數百家創用企業主題。 关键的成功因素是灵活的合作結構, 讓公有業提供土地和基建, 而私人合作伙伴管理建築與商業發展。 結果是世界一流的數位中心, 在最初十年內為地區經濟捐款超過10億英鎊。

布里斯托爾:阿倫娜和波羅地亞瓦夫

布里斯托爾在建造竞技場(后来更名为布里斯托爾燈塔以用于翻新音樂場 ) 上的努力起初使用了PP模式。 市议会与私人開發商合作在波羅地亞瓦夫建造大型娛樂場,但最终在為分担風險而久拖不决的談判之后,此工程被取消。 失敗凸显了在收入预测本身不确定的大型竞技場如何协调利益有多難。 然而,城市后来成功取得了PPP,使用更簡單的資金模式翻新了现有的科爾斯頓廳(現為布里斯托爾燈塔),表明合作结构的灵活性是关键所在。

更廣泛地說, 布里斯托爾率先使用公私营伙伴关系來進行小城市介入。 城堡公園的布里斯托市委公公園 公私营公司管理维修和活動以换取一份餐廳和雇工收入。 這個模式將公共基金釋放, 用于其他优先事项, 并保持公園的妥善管理。

伯明翰: 英联邦運動會遺產

伯明翰用PPP來提供2022年英联邦運動會的大部分基建,包括翻修后的亞歷山大體育場和佩里巴爾的Athletes村。 該村是由私人開發商在一份协议下建造的,该协议保障開發商可以长期收入流,租借這些單位作为學生的校舍。 这一创新结构使得伯明翰可以避免前期資本成本,而同时仍然提供数十年來為城市服务的高质量住房。 然而,后蓋姆斯的入住率比预期低,这表明需求預測可能无法实现 — — 兩個合作伙伴都分担了這項風險。

未來展望

英國的市長權力在繼續通過移交交易擴大,而公私营伙伴关系在城市發展中的使用可能會增加。 數個趋势將左右此進化。

氣候緊急情況正在推动绿色基础设施的需求 — — 從區域供暖網到電動車充電點 — — 需求常常需要大量前期投資。 公私营伙伴关系可以解開這些工程的私人資本,尤其是那些可以通过使用者收费或节能來產生收入的。 大曼徹斯特聯合局的先行方案是使用公私营伙伴关系改造公共建筑,以提高效率,其他城市大區也有可能效仿。

其二,政府的平息計劃正在通過市長聯合政府提供資金,其中很多政府需要用私人投資來補充資金以实现其雄心。 48億英镑的平息基金鼓励當地地地區提出引發私人共同投資的招投标,有效刺激了公私营伙伴关系的形成。

第三,市長們正在探索更灵活的合作模式,比如與私人合作伙伴共同發行的社會影響债券和市政债券,以减少對传统的PFI式结构的依赖。 利物浦市區最近成立的城市創新基金使用混合金融模式,混合公共資助、私募股權和影響性投資支持小型城市工程。

未來的公私营伙伴关系的成功将取决于以下三方面:健全的治理框架、真正的社区参与、以及吸取過去的錯誤的意向 — — 国内和国际的。 相對而言, 经合组织的公私营伙伴关系知識中心[提供了英国市长可以借鉴的案例研究和指导。

總之,公私合营給市長提供了一個有力但不完善的推动城市發展的工具。 如果用在战略上 — — 目的明确、风险分配平衡、透明度高 — — 他們可以提供公私合营者都不可能單獨完成的变革性工程。 随着英國城市在住房短缺、基础设施老化和气候抗御力等交叉挑戰中行进,由市长主导的公私营伙伴关系模式仍将是城市發展格局的核心特征。