美國國會在聯邦政府中占有獨特的權力地位,不仅充当國家的主要立法机构,而且作为负责监督行政權力和确保行政權力在法律和公共信任范围内运作的主要机构。 監督功能、有系統地審查和监督聯邦机构、方案和政策,是維持分权制和美國民主制长期健康的关键。 在行政權勢擴張、官僚化日益复杂和政治分化的時代,理解國會監督机制、成功和挑戰比以往更加重要。

憲法基金會 國會監督

國會的監督權並沒有在一項單列条款中被明确列出。 相反,它源于憲法条款、歷史实践和司法解釋的结合。 根本原理在于分權:第二條赋予總統行政權,而第一條授予國會制定一切法律以履行其所列举职责的權力。 要有效立法,國會必須了解其法律是如何实施的 — — 以及是否正在實施。

調查和监督權植根于多個憲法渊源中. 第一條 第一节赋予了國會所有立法權,最高法院早就承認立法權的必要旁系權是进行调查和強迫證詞的權力. 在具有里程碑意义的1927年McGrain诉Daugherty[案中,法院認為,調查權——有程序强制执行它——是立法功能的重要和适当的辅助手段.沒有此權,國會就不能明智地制定法律或纠正違法. 同样,拨款條款(第一,第9款)赋予國會控制財政,使其能够把錢包的权力用作有力的監管工具.

更多支持來自《必要和正確的条款》(第一條,第8款,第18款),它授权國會"制定所有必要和适当的法律 ” , 以行使自己和聯邦政府的权力。 与《彈劾条款》下的权力、參議院在条约和任命方面的建議和同意權以及每年的聯邦國家地址的要求相结合,憲法架构建立了強大的監督框架。 兩百多個百年來,國會建立了一套完善的機構 — — 包括常务委員會、調查委員會和支持機構 — — 以行使此權力。 國會研究局的監督權檢視為更深入地深入地挖掘了憲法基础。

议会监督的机制和工具

國會已設計了一套多元的工具, 以收集資訊、評估行政機構的表現, 以及點亮政府行動。 最引人注目的工具是委員會聽證會和正式調查, 但監督機構也包含一些不太公開但同等重要的方法, 如拨款程序、證實聽證會、獨立監督機構的報告等。

听证和調查

國會委員會會舉行審訊會,以質問證人,包括內閣秘書、机构主管、職業官和公民私人。 審訊會只是信息,旨在向未來的立法提供信息,或者是對話,重點是讓官員為不端行為負責。 調查通常涉及發佈傳票以取得文件與證詞,提供證詞,以及编写附有結果和建议的最终報告。 傳票權至关重要;沒有傳票,國會會依靠自愿遵守,而行政部门可以否認。 当傳票被違背時,國會可以要求司法执法或將人推向藐视法庭,而近几十年來,這已經是一次嚴重的審判。

迷魂的力量

國會對聯邦支出的控制是其最強大的监督工具之一。 众议院和参议院拨款委员会每年都會制定法案,為每個机构和方案提供资金。 通過拨款程序,國會可以把资金以特定改革為条件,阻止不當活動的資金,或者直接取消某机构的优先權。 政府紀念局(GAO ) — — 國會的調查机构 — — 提供详细調查和评估,以了解各机构如何花錢、破產、舞弊和低效。 GAO 報告受到广泛尊重,并常常导致立法的改變。

肯定和重新任命

參議院肯定了總統的提名人 — — 包括內閣成員、法官以及獨立機構的主管 — — 提供了有力的監督手段。 在審查確認的听证会上,參議院調查了被提名人過去的行為、政策观点和道德标准。 相类似,參議院必須確認很多高官,赋予其直接作用,审查被監管的各机构的领导。 獨立委員會的建議權以及拒絕或拖延被提名人的能力,在確認後很久就能影響被提名人的行为。

支助机构和报告

政府紀念局每年會提供上千份從国防領養到醫療政策等議題的報告, 國會預算局提供独立的經濟和預算分析, 而國會研究局則提供機密的無党派分析給所有成員, 行政機構內的總督察(GIGs)擔任內務監督, 國會也常依靠IG報告來引發調查。 此外, 國會要求各機構定期提交报告, 更新具体方案。 这些报告的任務有助于确保行動的能見度。

國會研究處對監督工具的詳細分析提供了更深入的洞察力, 指出聽證、調查、拨款、證實和支持機構的结合,

监督的战略重要性

有效的監督可以幫助多重重要功能,遠不止於抓住錯誤。 它能强化民主问责制、提高透明度、改善政策成果,并最终增强公众对政府的信任。

问责制和法治

監督是政府官員的責任。當政府機關越過法定權力、管理不當、或違法時,國會有權力和責任介入。 高調的調查導致了辭職、政策倒轉、甚至彈劾程序。 但更常的是,監督不動:只要有可能聽證或審查,就能阻止不端行为,也鼓勵嚴肅的遵守。監督重申政府任何分支都不得凌驾于法律之上,公务员通过代表服务于人民的利益。

透明度和知情的公開辯論

監督讓政府行動公開。委員會的聽證會常常是電視,報告公開,調查時收集的證據可以進入歷史紀錄。 如此透明可以讓公民、記者、宣傳團體看到政府正在做什麼。 一個知情的公众在選舉中更能讓國會和總統都負責。 沒有監督的關注,很多政府行動都將隱藏在國家安全或行政特权的申請之下,削弱民主審議。

提高政策和效率

監督不只是懲罰性的,也可以是建设性的。 國會分析哪些方案可行,哪些方案失敗,就能完善立法,取消过时的委任權,並把資源轉移到有效的解決方法。 GAO和CBO的報告中都包含著改善操作和省錢的建議。例如,在病人等待時間的醜聞之後,退伍军人部的監督導導導導出了《退伍军人選擇法》,扩大了需要照顧的退伍军人的選擇方案。 相类似,关于社保行政积压的听证会也促使資源增加,并增加了现代化的努力。 這樣,監督就成了一個反馈的回報圈,不断提升政府的工作效率。

防止虐待和腐化

強大的監督制度可以起到威慑作用。 國會知道可以調查管理不善、要求文件、強迫證詞,就不會阻礙官員跨過道德或法律界限。 公眾曝光的可能性增加了不端行为的政治成本。 在官僚作風不斷蔓延的時代,高層决策可以直接公開審查而影響上百萬人,此防備功能尤为重要。 監督可以對團體思想、官僚惰性以及有意的不端行为,不管是意识形态、個人利益或机构忠誠所迫。

國會監督的挑戰和限制

國會監督制度雖然有憲法基础,但仍面临长期存在的阻礙,這可以削弱其效能。 黨內分化、資源限制、行政阻力以及資訊不对称都构成了嚴重的阻礙。 理解這些挑戰對估計監督制度的整体狀態至关重要。

政治和体制网格

監督通常需要兩黨合作,即愿意調查任何一黨的政權,但近几十年來,監督已經變得愈來愈偏見。 多数黨委員會常常會開始調查,旨在破壞少数黨的總統管理,而少数黨党員則利用監督來評分政治分數。 其结果可能是「武器化」監督文化,它侧重于政治丑聞而不是真正的问责制。 此外,當同一黨控制國會和白宮時,多数黨可能不愿對自己的總統实施強烈監督,导致在責任追究上存在漏洞。

這種動態不是新動態,而是更強烈。 國會研究局記錄了兩黨在調查方面的協議下降。 沒有共同的監督制度,國會可能陷入瘫痪,不愿要求信息或對行政行動提出質疑 — — 即使這些行動引起了严重的法律或道德問題。

资源限制

第二项主要挑戰是國會監督职责和它所分配的資源的不平衡。 委員會的員工规模比行政權力的增長有所縮小,近年監督聽證會的數量也有所減少。 行政權力雇用了上百萬人,管理了數萬亿美元的支出;少数委員會的調查員不易與此相匹配。 此外,行政部门越来越多地使用临时和合同工作人员,使得追蹤工作變得複雜。 總監署本身虽然效果很高,但與國會指派的任务相比,其預算只增得不大。

許多前立法者和員工都要求增加監督資金 — — 包括更多的調查員、法律顾问和數據分析能力。 沒有這些資源,監督可能變得反射和表面化,而不是有系统和深入。 更糟糕的是,政府會在政府中扮演一個重要角色。

行政反抗和保密

行政權力已經制定了許多策略來抵制国会的監督。 行政官可以拒絕傳票,要求行政權力對文件和證詞的特權,或拖延多年的回應。 尽管法院一般都支持國會的調查權,但司法程序很慢,而一個不守規矩的行政机构在政府任期內可以有效地阻礙監督。 例如,特朗普政府出名地拒绝配合多起調查,导致藐视法庭和旷日持久的官司。 类似地,拜登政府也面临在邊境安全和大流行源頭问题上打牆的指控。 如果行政權把監督當作威脅而不是宪法責任,那么國會追究其责任的能力就弱化了。

國會也能夠取得機密的簡介和安裝设施, 但有些成員抱怨他們只得到「談話點」, 卻不能完全取得基本文件, 或簡介被淡化。 秘密與責任的平衡仍保持著永久的緊張。

信息不对称和局域專業

行政機構具有广泛的机构性知识、技術專業,以及以有利于其偏好結果的方式提供复杂資料的能力。 國會可能缺乏充分質疑國會議題的技術深度。 比如,在對國防部計畫进行评估時,國會議員們常常得依靠五角大樓和外部專家的相矛盾信息。 國會議員也可以對資訊要求做出「慢步」的反應,把國會埋藏在不相關的資料中,或者提供过于乐观的评估。 随着时间的推移,這項資訊的不对称性會削弱國會獨立實驗國會議員的實驗能力。

國會監督的地標案例

歷史提供了強大的例子,表明國會監督可以如何重塑政府,恢复公众信任。 最具有代表性的兩集事件 — — 水門丑聞和伊朗-共和國事件 — — 都證明了調查權的潛力和局限性。

水門掃描

1972年,在水門集團民主委員會總部的一次闖入事件引发了一連串事件,事件導致了總統尼克松的辞职。 關鍵是參議院的總統競選活動特选委員會(简称水門委員會)及其由參議員薩姆·厄文主持的具有里程碑意义的听证会。 委員會的電視審判令國家陷入了困境,揭露了政治間諜、洗錢和奧瓦爾辦公室的有计划的掩蓋。 通过白宮律師約翰·迪恩(John Dean)等證人的详细調查和勇氣,委員會揭露了导致69起訴、多重定罪以及最终在1974年8月尼克松辞职的侵权行为。 水門的遺產包括制定獨立律師章程、政府道德法案以及持久認定國會無責任的總統的權。

伊朗-伊朗事务

20世纪80年代中期,里根政府內的一次秘密行動涉及向伊朗出售武器,伊朗是恐怖主义的指定國家贊助者,目的是幫助确保美國人質在黎巴嫩获释,然后把收入轉作支持尼加拉瓜反政府叛軍,直接違反了國會的禁令,即波蘭修正案。 1986年,國會開發了一起由國安委工作人员和中情局秘密行動的聯合調查。 1987年的電視聽證會揭露了行政機關如何规避國會的資金限制,並误导了對利根政府官的活動。 一方面,當有人上诉推翻了對利根的刑事定罪,但監督程序導了如何向國會報告情報,并收緊緊緊了對秘密援助的限制。 也凸显了對外交政策行政灵活性的渴望和宪法要求国会批准資金和向國家安全活動報道的緊急迫性。

現代監督:911委員會

更近些時候,美國恐怖攻擊事件國家委員會(911委員會) — — 尽管是立法建立并得到國會支持的獨立委員會 — — 實際上實現了對情報界的有效監督。 其兩黨調查揭露了聯邦調查局和中情局的通訊不善,并導致了全面改革:成立國家情報總長辦公室,建立國家反恐中心,以及航空安全方面的重大改變。 國會利用委員會的建议,通过了2004年的《情報改革與恐怖主義防控法案 》, 这是一项由監督推动的立法的重大成就。

國會監督的現代問題

現代監督是在一個前所未有的複雜和党派化的氛围中進行的。 國會在努力履行其憲法作用時,有几种風向對國會來說是特殊的挑戰和機會。

技術與數據監控

科技的快速進步 — — 從人工智能到社交媒體 — — 提供了新的監控領域。 國會現在必須處理數據隱私、算法責任、監控以及大型科技公司在塑造公共論壇中的作用等問題。 政府和私营部门角色持有的數據量可以超越傳統的調查方法。 与此同时,先进的數據分析工具以及GAO的科技分析团队(GAO)等內部監控單位的建立提供了新的能力。 國會仍在研究如何監控面部認同、COVID-19數位聯絡人數位追蹤以及五角聯集AI中心等問題。

机密信息和國家安全監督

國會在兩院內都设立了一些情報委員會,但這些委員會大多是秘密运作的。透明倡議者認為,分類制度被过度地利用來遮蔽管理不善。 安全與責任之间的平衡仍然是中心緊張的問題。 未经國會批准使用軍事武力、无人機攻擊和秘密網絡操作都是監控常在關門內發生的领域,限制了公共辯論。 一些專家建議國會增加工作人员權限,更好地利用政府責任辦公室的機密報告,以此來提升其安全監控能力。

增加政党和“武器化”监督

上個月,政府就把政府控制在了一個重要國家。 正如前文所指出,對2012年班加西袭击事件、特朗普-烏克蘭事件和1月6日都將監督當作政治性的行動。 結果可能是監督失去了可信度,被視為是一種政黨工具。 如果公眾把調查看成只是另一种政治戰,那就可能削弱對此过程的信任。 恢复一定程度的雙黨專業精神,例如,通过交替委員會主席或要求兩黨少数派員員参与等,可以幫助扭转这一趋势。

资源分配和机构能力

國會的監督能力因數十年投資不足而受困。 國會和參議院的委員人数與20世纪70年代大致相同,即使聯邦政府的规模和复杂性也相當翻了一番。 技术、數據分析以及專家顧問都非常需要,但常常是資金不足。 建立與CBO相類的無党派國會監督辦公室的提案被提出來,但並沒有颁布。 加强GAO和监察長的工作,仍然是在沒有大量新人的情况下改善監督的最可行方式之一。

國會監督的未來

展望未來,監督的有效性将取决于國會是否愿意調整、投資和將其威信制度化。 幾項改革可以幫助确保監督在21世紀保持強大。

國會應該增加預算和審查範圍, 以強化GAO、CBO、CRS等支援機構。 這些機構提供無党派分析,

數據分析與數位記錄的利用。 數據分析與數位記錄的收集與分析將可以進行持續的監督而不是因危機而起的調查。

第三,兩院都应考虑加强傳票执行机制。 目前,國會必須依靠法院或自己的藐视法庭權,而這可能很慢或無效。 簡化的民事执行傳票程序,或許可以通過一個專門的辦公室,可以减少行政阻礙的可能性。

法律者必須重新致力于监督是兩黨共同責任的原则。 兩黨的个人和委員會都應該把监督看作是對机构和公众的責任,而不只是對政治利益。 委托共同調查,要求少数派員工平等取得證據,并通过規定明確調查目的的章程,都有助于恢復公信力。

政府紀念局的 國會監督的態度[報告全面综述了最近的模式和挑戰。

結 论

國會在政府監督中的作用不是程序上的細節 — — 其基礎是政府負責制。 國會通过聽證會、調查、錢包的力量以及支持机构的網路,确保行政權力在法律內运作,為公共利益服務。 党派分化、資源短缺和行政阻力等挑戰依然存在,但歷史紀錄顯示強烈監督可以揭露錯誤、推动改革和恢复信任。

美國的民主是民主的一個重要因素。 在技术快速改變、行政權力擴大、以及公众对机构持怀疑态度的年代,對國會監督的警覺之必要性從來就沒有像現在這樣大。 國會在行使監督權時,要做到其最高目的:保護美國人民,使其不至於滥用职权,并确保政府不為人民所佔領,由人民所控制,也為人民所保有。 維持此根本原理的不小部分要靠國會監督的強力和活力,以繼承後世。