政治分裂对政策连续性和治理稳定的影响

引言:分裂的政体及其后果

政治分裂 — — 在许多党派或派系中分裂立法或政治格局 — — 是很多当代民主的一個决定性特征。尽管多元性是民主健康的标志,但极端分裂可能侵蚀有效治理的根本基础。当沒有一個政党或稳定的联盟能占多数,其结果往往是立法瘫痪、政策动荡和公众对政治的信任度降低。理解這項現象如何影響政策的连续性和治理穩定性,不仅對政治科學家和歷史學家,而且對寻求建立有复原力的制度的决策者都至关重要。

文章研究政治分裂的原因和表现形式,追蹤其對公共政策生命周期的影响,并探索治理穩定的更大影響。文章也根据比较案例研究和最近的研究,概述了可以減輕分裂最破壞性效果的体制和政治策略。目的是提供精細的、有證據的分析,超越了簡單的對多黨制度的谴责,而問:分裂在什么条件下會變成病態,在不牺牲代表性的情况下,如何恢复一致性?

界定政治分裂:超越簡單的多元主義

政治分裂是指政治力量分散在众多的行为者(政党、派系或獨立立法者)中,以致于形成持久、有凝聚力的治理聯盟變得很困難。这种分散可以按以下几个方面来衡量:在立法机构中有效的政党的数量、政党之间的意识形态距离以及联盟安排隨時間推移而变化不斷。

衡量和指示器

政治科學家通常使用馬爾庫·拉克索和萊因·塔吉佩拉(Rin Taagepera)所制定的有效黨數索引,以量化分裂。3.5以上的ENP常被认为是高的,而5以上的值表示极端分裂。其他指标包括分裂指数[(任意選取的两名立法者可能屬於不同黨數)和治理聯盟的合體[(聯盟協盟的平均期限和政策合)。

碎裂的根源

造成分裂的原因包括:

選舉系統設計:[ 低阈值的比例代表制(PR)往往會產生更多的黨,而多数制(例如先後後後)則會巩固競爭.
社會分裂:[ 民族、語言、宗教或區域的深刻分裂常常會映射到黨體系統上,
黨內的團體: 黨內的制度化:[ 如果黨內是個人主義或客戶主義,
總統制可以扩大政權的分散, 導致「分裂政府」。

以以色列為例, 選舉制度在歷史上產生了高度分散的立法机构,而英國的勝利者全權模式卻有限地分散了,尽管第三方的支持在增加。民主日報[指出,選舉改革的爭論常常以代表性和治理性之间的权衡為中心。

分裂如何打破政策的连续性

政策连续性(即保持選舉周期長期战略的能力)是稳定、可预测的治理的特征。分裂以若干相互关联的方式威脅连续性。政治连续性是政治的一個特征。政治连续性是政治的一個特征。

短政策地平線

政府由可能隨時瓦解的脆弱聯盟組成,决策者就被激励注重眼前的、可见的產品而不是長期投資。教育改革、基建工程和氣候适应常常需要十年的承諾;分散的系統努力提供完成這些工程所需的立法稳定性。 2020年的一项研究 , 相對的政治研究[ 發現,在分散的多黨制中,政策波动平均比雙黨制高40%,即使在控制經濟震荡之后。

政策常有的倒退

分裂也导致了「政策崩潰」 — — 即政府變化後的制定和废除周期。例如,1992年至2020年,意大利这个歷史上高度分裂的國家经历了60多個政府。在此期间,重大社会福利和勞動改革被引入,然后被多次拆除,损害了投資者的信心和公众对国家能力的信任。這種倒轉不僅局限于意大利:比利时2010-2011年政府组建危机持续了541天,它表明分裂如何可以完全阻止决策。

妥协,弱效

即便立法通過,不成体系也必然需要广泛的聯盟妥协。這種交易常常會產生“最低的共性 ” 政策,讓所有聯盟伙伴都滿足,但無法果断地解決問題。比如,在高度分散的立法机构中,税收改革往往會充滿利益團體的豁免,而環境管理也因此被淡化,以安撫不同的支持者。結果就是政策是 , 过于宽泛、内部不一致或资源不足 — — 学者們稱它為“政策伸展 ” 。

政管分化下的稳定:一种初步平衡

政權穩定不只是政府沒有垮台, 包括政治機構的可预测性、服務效果、民主規矩的回應力。

政府成立危机

2017年德國大選之后,安吉拉·默克尔的CDU需要幾個月才能與SPD和小黨建立聯盟,而这一过程也只是在大范围倒退之后才結束。更令人震驚的是2019年后黎巴嫩的經驗,按照教派分化制建立13个月的看守政府,不能解決經濟崩潰。這些危機不是抽象的,而是公共投資的損失、預算的延遲和公共服务的下降。

立法死鎖和行政机构薄弱

美國的兩黨制在多党制的意涵下并非支离破碎,但共和黨和民主党内部的党派派系主義造成了功能分裂,反映了多党的動態。結果是政府一再停業,以及年度預算未能如期通過,這破坏了财政穩定和對治理的信心,根據国会預算局[。

公共信任的侵蚀

人們看到選舉官員被鎖在無盡的談判中, 卻沒有取得什么實際的結果, 民主機構的信任就被削弱。世界價值調查的纵向資料顯示, 過去20年中, 國會信任度越低(如意大利、波蘭、比利時)越來越低,

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病理分裂:意大利和以色列的案例

意大利的“第一共和 ” ( 1948–1992年)的特点是比例代表制下极端分裂,平均政府任期不到一年。决策速度低得臭名昭著,联合政府避免了困难的選擇,公共債務也随之暴增。 1990年代的選舉改革(走向混合成員制 ) , 分裂率下降,治理能力也有所提升,尽管最近民粹主義的激增使局面复杂化。与此同时,以色列议会仍然面临选举门槛低(3.25%)和社会分裂的加剧。 2019–2021年的兩年期選舉中,四場沒有穩定的多数派崛起 — — 一個明显的分裂式压倒性民主功能的典型案例。

總統系統的分化:巴西和美国

巴西在多黨制的總統制下运作。總統博爾索納羅(2019–2022)的政府努力通过立法,而不通过贊助支持,這項做法被称为[ 共建總統制。 該制度允许治理,但以貪腐和政策不一為代价。在美国,两大黨內思想分化的加剧模仿了分化: 自由黨和進步黨的崛起意味着多数派常常在內分化,造成事实上的分化,导致预算危机反复,提名被阻滞。

政策领域最易造成分裂

也無法讓政府與政府取得一致。

經濟和財政政策

分裂的政府努力推行一致的财政政策。預算成為戰場,赤字也常常隨著聯盟的通商支出而擴張。國際貨幣基金()IMF 2018年工作文件)的研究發現,分裂與經濟危機中公共債務增加和整合速度放慢有关。希腊在2010年之前無法改革稅政,部分原因就是两大黨和众多小黨分化。

环境和气候政策

氣候行動需要持續、長期的监管和投资。分散化使得利益集团很容易阻止碳稅或可再生能源的委任,联合政府也常常受到部門壓力的侵襲。德國的「能源wende ” , 雖然野心勃勃,但因聯盟妥协而多次调整,造成投資者的管理不确定性。

社会福利和教育

權益改革和教育改革需要跨党派在养老金年齡或教程變更等敏感问题上达成一致。在分散的立法机构中,這些改革被一再推迟或被淡化。日本在1990年代的經驗表明,分散式的銀行和养老金改革拖延了十余年,為“失落十年”做出了贡献。

减轻碎片化的消极影响的战略

也透過設計、程序改革及政治文化建設, 減少其影響力。

改革选举制度

混合成員制: 合并先得者代表制和比例代表制可以减少有效方數,同时保留代表制(如德國、紐西蘭)。
選舉的门槛值:[ 最低選票份额從2%提升到4%,迫使小黨合并或合作,降低分裂。土耳其的10%门槛大幅降低黨數,但也排除了邊緣的聲音。

選舉前、而非選後,

强化机构和官僚自治

即便政治聯盟不穩定,強大的獨立機構 — — 央行、選舉委員會、公务员委員會 — — 也能保持政策的连续性。将技術決定下放到無党派机构(例如獨立的財政委員會)可以減少党派僵局的影響。智利和加拿大等國家在立法分裂的情况下,仍用此方法維持宏观经济穩定。

联盟治理机制

協定:[ 详细的书面協定,

聯盟各委員會:[ 聯盟伙伴常務委員會定期召开会议,在分歧升级前解決分歧,如荷蘭和德國所行的做法.

要求投下大選: 要求有多数的票才能確認新政府,

政治文化和对话

最後,沒有一個珍視妥协和长期治理的政治文化,体制上的修復就不足。教育倡議、黨內對話會、以及奖励合作而不是衝突的媒體規則可以改變行為。丹麥的「小眾議會主義”模式表明,當各方接受反對的合法性,通过临时協議而不是正式聯盟來治理,穩定就能與分裂共存。

結論: 導引分裂的難題

政治分裂既非天生好也非天生的坏。它能反映健康的多元性,保护少数族群的利益。然而,如果分裂超过一定的门槛 — — 通常以有效政党的数量超过5个或缺乏半股權力来衡量 — — 则它开始侵蚀政策的连续性和治理稳定性。其后果不是抽象的:包括基础设施延迟、预算冻结、政策逆转、信任下降,以及极端情况下民主倒退。

下一步的路不是要消除分裂,而是要管理。選舉制度調整、強大的獨立机构、透明的聯盟治理以及妥协文化都有助于保持政策一致性,而不會失去代表性。政治科學家和决策者应继续研究分裂化變成病理的條件,以及可以讓它管理的体制搭配。對學生和老師來說,理解這點平衡至关重要:民主既需要多元性,也需要治理性,而兩者都需保持体制上的關注。

問題不在于政治制度是否支離破碎, 而是其機構、規則與角色能否將支離破碎從瘫痪源頭轉變成堅韧源頭。