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共權憲法基礎
美國政府制度建立在集中權力的深刻怀疑之上。 開國父國借鉴蒙特斯奎尤的政治哲學和自己在英國君主制方面的经验,有意构建了一套分離和分享權力的体系。 這在總統和國會的關係中最为明显,在國會和國會之間,每一支部門不仅擁有自己的獨立權力,而且擁有抵抗另一支部隊的侵犯的手段。 其结果是兩個多世纪來一直形成的美國治理的动态緊張。
憲法第一和二條确立了這個框架。第一條赋予了國會所有立法權,而第二條把行政權授予總統。然而,分立是遠非绝对的。總統可以否决立法,而國會可以推翻否决权。總統任命法官和军官,但參議院必須確認。國會宣戰,但總統命令軍事。這些交換的權力創造了詹姆斯·麥迪遜在第五十一聯邦主義者中描述的「必須做出決定以抵擋野心的系統 」 。
這種相互作用不是憲法設計中的缺陷,而是其核心特征。 總統和國會的制衡確保了重大的政策變更需要广泛的共识,延缓了政府防止草率或暴政決定的行動。 与此同时,當分支被對手控制時,這個結構可能會陷入僵局,引起目前對系統是否按意或需要现代化的爭議。
了解各分司的不同作用
必須先了解總統與國會的憲法作用, 這些作用決定了各分支的權力基礎。
主席: 国家元首和政府首脑
總統兼任國家元首和聯邦政府元首,這兩重作用兼具儀式職責和实质性行政權力,總統負責确保聯邦法律得到忠实的執行,指导行政機構的日常行動,并在外交事务中代表美國. 總統是軍隊總司令,對军事行动有極權,但只有國會才能宣戰和為軍事提供资金.
總統也透過聯邦議題制定國家政策議題, 提出聯邦預算, 以及發佈行政命令, 導致如何執行现行法律。 這些工具讓總統對國家的走向有重要影響, 即便沒有新的立法。 然而,
國會:立法
國會是一兩院制的機構, 由參議院和眾議院组成, 每個院員都有不同但互补的權力。 議院的席位由人口分配, 代表人民的直接利益, 擁有獨有權提出收入法案和彈劾聯邦官員。 參議院每州兩位議員, 代表各州的利益, 并擁有權力, 確認總統任命, 批准協議, 試試彈劾。
文章一列举了國會的具体權力,包括稅務、借錢、管理州際商業、硬幣、建立郵局、宣戰、募集和支持軍隊,以及制定所有必要和适当的法律以行使這些權力。 特別的是,必要和适当的条款隨時間推移而被广义地理解,使國會可以處理創始者不能預料到的問題,從環境規定到网络安全。
法案必須以相同的形式通過兩院, 才能呈交總統,
總統的主要權力及其宪政基础
總統的權力在憲法第二条中列出, 但言語比描述國會權力的言論還不詳,
維托的力量
總統有三種選擇:簽署法案成法、否决法案並將法案交還國會, 或是十天後讓法案成為法律, 或讓法案在十天內不簽署即成為法律。 如果國會在十天內休会, 便會發生無名無名的否决权, 法案在總統不采取任何行动的情况下就死。
否决权是一種負面力量,可以讓總統阻止立法,但不能建立。 國會可以在兩院中以三分之二多数推翻否决权,而高權位是很少实现的。 歷史上,總統們用否决权來否决他們認為违宪、不负责任的财政或違反国家利益的立法。 總統羅斯福以635次否决权保持了紀錄,而包括約翰·亞當斯和湯瑪斯·杰斐遜在内的一些總統卻根本沒有使用過否决权。
行政命令和主席指示
行政命令是總統发布的管理聯邦政府行動的指令, 憲法並未明确提及行政命令, 其源自總統的第二条責任,
總統們使用行政命令来实现政策目標,而不必等待國會的行動。 值得注意的例子包括杜魯門總統的解除軍事分離的行政命令、艾森豪威爾總統在阿肯色州小搖石州强制學校分離的命令以及歐巴馬總統的延遲到來儿童行動計劃。 然而,行政命令可能會被國會通過立法推翻,如果超越憲法權,法院會宣布其无效,或者被後任總統推翻。
委任權和參議院證實
總統任命聯邦法官,包括最高法院法官、大使、內閣成員和獨立機構的主管。 總統的這個任命權使得他可以將司法和行政權力構成一個任期多年甚至几十年的格局。 然而,任命条款要求所有主要官員都得到參議院的建議和同意,使國會對此權力有重大的檢查。
參議院的確認程序在近幾十年來已經變得愈加爭議。 參議院可能以搁置、虛擬或直接拒絕的方式拖延或阻擋被提名人。 總統們常常必須與參議員商議才能確認,尤其是在對手黨控制參議院時。 这一动态能确保任命能反映出一定程度的雙黨共识,但這也会导致重要职位的长期空缺。
特權行政與單位行政理論
總統們也聲稱行政權、不向國會和法院透露資訊的權利, 以保護行政機關議題的機密。 該權限在憲法中並未明确表達, 但最高法院也承認此權限是分權所固有的。 在美國诉尼克松案[(1974年]]中, 法院认为行政權限是存在的, 但并非绝对的, 必須屈服于刑事司法系统的需要。
現代總統們援引了統一行政理論,認為總統完全控制行政權,以此為侵略性使用行政權作證。 支持者認為,它把責任放在一個選舉官員身上,以此來保住責任。 批判者認為,它把太多權力集中在白宮,破坏了制衡制度。
國會的主要權力及其憲法基础
國會擁有一系列權力, 作為行政權力的制衡, 其中很多權力在第一條第八款列出,
立法的力量
國會的主要權力是制定法律。立法程序要求兩院通過相同的法案,然后提交總統。這項權力使國會可以制定對行政權力有约束力的政策。 如果總統不同意某项法律,除非法律被废除或被裁定违宪,行政權力仍必須執行。
立法程序故意慢化和審議。 法案必須先通過委員會、分委會和兩院的議題才能達到總統的職位。 如此複雜的情況确保了立法得到全面审议,但也意味著國會努力迅速應付新出现的危機。 當總統单方面通過行政命令行事時,國會可以通過立法來做出反應,以規定自己的政策偏好,有效地推翻行政行動。
迷魂的力量
國會決定每個機構能收到多少錢、能花在什麼上、在什麼条件下。 這讓國會可以資助或撤銷總統的倡議、獎勵或懲罰機構、並在不通過实质性立法的情况下制定政策优先秩序。
拨款程序成為總統和國會之間的重要戰場。 總統提出预算,但國會不需要通過。當總統和國會在支出优先度问题上有分歧時,結果可能是政府停工、持续决议或总括性支出法案,把多項拨款措施捆綁在一起。 錢包的力量也使國會得以對資金附加條件,比如要求各机构報告自己的活動或避免把资金用于特定目的。
彈劾和撤銷
國會的彈劾權是它對總統權力最強的制衡之一. 第二條,第四款規定,總統,副总统,以及所有美國文官,因叛國罪,受贿罪,或其他高罪和不義罪被彈劾及定罪,可以被免去職務. 众议院只有彈劾權,需要簡單的多数投票. 參議院會進行審判,並可以以三分之二多数的權力定罪,从而免去職務.
彈劾从根本上說是政治程序,而不是犯罪程序。 美國歷史上一直有爭論到“高罪和轻罪”的意義,有些人認為它只包括严重的犯罪行为,而其他人则認為它包括了滥用职权,威胁憲法秩序。 3位總統被众议院弹劾:1868年安德魯·约翰逊、1998年比爾·克林頓和2019年及2021年唐納德·特朗普。 参议院沒有一個法官被宣判有罪,尽管尼克松總統在众议院就彈劾文章进行表决之前就已辞职。
國會監督和調查
國會通過聽證會、傳票和報告, 可以審查行政機構如何執行法律、揭露廢棄和虐待, 以及追究官員的责任。 委員會制度讓國會在具体政策领域發展專業, 并監督各機構及方案。
國會調查發現了重大醜聞,包括20世纪20年代的茶壶穹顶丑聞、水門事件、伊朗-孔特拉事件和班加西袭击事件。 這些調查導致了政府辭職、解雇、立法改革以及某些案件刑事检控。 然而,監督的有效性取决于國會的政治意志和向行政機構挑戰的意愿,而當同一黨控制兩支時,行政機構可能會受到限制。
批准条约和外交政策
美國的國際協議是美國的一個重要因素。 美國的國際協議是美國的共和國, 美國的共和國是美國的共和國。 美國的共和國共和國共和國共和國共和國共和國共和國共和國共和國共和國共和國共和國共和國共和國共和國共和國共和國共和國共和國共和國共和國共和國共和國共和國共和國共和國共和國共和國共和國共和國共和國共和國共和國共和國共和國共和國共和國共和國共和國共和國共和國共和國共和國共和國共和國共和國共和國共和國共和國共和國共和國共和國共和國共和國共和國共和國共和國共和國共和國共共和國共共和國共共和國共和國共和國共共和國共共共和國共和國共共和國共
總統們有時會利用行政協議來规避協議程序,而行政協議不需要參議院批准。 行政協議依國際法具有约束力,但並非和協議一樣的國內法律地位。 國會推遲了這種作法,部分議員認為它會破壞參議院的憲法作用。 最高法院一般都支持使用行政協議,只要符合现有的法定權限。
相互制约的机制
總統與國會之間的制衡 通過一系列特定机制 使各支部能抵擋對方的過份控制
總統的國會檢查
總統可以召開國會議員會議, 使行政院員可以制定立法議程。 總統也有权休庭, 如果兩院不能就延期日期达成协议, 但這種權力很少被使用。 特赦權讓總統可以赦免和赦免聯邦罪, 不受國會批准, 也不受國會審判司法機關權的制约, 间接地也受議會權限的制约。
總統也透過欺凌性的推特影響國會, 利用公共演說和媒体外表來建立對政府議題的民眾支持。 高評估的總統可以強迫國會通過立法, 而低評估的總統可能會發現任何举措都很難推進。 這個非正式的權力並未写入憲法,而是成為現代媒體時代總統領導的重要工具。
國會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議員會議長會議員會議會議員會議長
國會有許多机制來檢查總統權力, 超越已經討論過的。 參議院的建議和同意權延伸到協議和任命,而众议院獨裁的發動收入法案權則赋予它财政政策的核心作用。 第25修正案讓國會可以參與關于總統殘疾和繼任的決定,确保行政權力仍然有效,即使總統無能。
1946年的"立法重组法案"創造了国会的預算程序,使國會有了制定財政政策的正式机制. 1974年的"國會預算和征收管制法案"限制總統扣押國會所批拨资金的能力,从而进一步加强了國會的錢包權. 这项法律直接應對尼克松總統利用扣押來阻止他所反對的方案支出.
独立机构和行政州
行政國家的發展使總統和國會之間的傳統制衡變得複雜。 聯邦储备局、证券交易委員會和聯邦選舉委員會等獨立機構是行政分支的一部分,但都旨在不受總統的直接控制。 其領導人任期固定,只能因故被撤职,限制了總統指導其行動的能力。
國會成立這些機構來處理需要技術專業和政治獨立的複雜的規定問題, 然而這些機構的独立性受到總統的挑戰, 總統認為這些機構違反了單位行政理論。 最高法院在诸如[ Humphrey的執行者诉美國[ (1935)]和[ Free Entertainment Fund v. Publical Company Acquiry Ascountry Board(2010)] 等案件中, 都對這項緊張關係作出了處理, 通常都维护了獨立機構机构的合宪性,但限制了其範圍。
檢查與平衡的歷史例子
美國總統與國會之間的關係在美國歷史上一再受到考驗,
水門事件和總統的问责制
20世纪70年代的水門丑聞仍是國會審查總統權力的最引人注目的典范。 在民主國家委員會總部被闖入後,國會進行了广泛的調查,揭示了尼克松總統及其政府滥用职权的模式。 參議院水門委員會举行了電視聽證會,引起全國的注意,而众议院司法委员会批准了彈劾妨害司法、滥用职权和藐视國會的文章。
尼克松在1974年8月辞职,而全院尚未投票決定彈劾,這證明了國會監督的有效性,而當此時又加上了公共壓力和司法行動。 丑聞引發了包括《政府道德法案》、建立獨立律師和强化選舉金融管理在内的重大改革。 經驗也开创了一個先例,總統可以為滥用职权而負責,即使那些滥用职权的行為不构成刑事犯罪。
克林頓彈劾案和國會權限
該案件引發了關乎何為「高罪與低罪」的基本問題, 以及彈劾是否應保留於滥用官方權力而非個人不端行為。
參議院在五周的審判后宣布克林頓无罪, 彈劾的條件都得不到多数票。 結果表明, 國會會保留彈劾直接威脅宪法秩序的行為,而不是個人的失職。 事件也强化了彈劾程序的政治性, 投票大多遵循了黨的路线。
《负担得起的照料法》和立法权的限度
2010年《低廉的醫療法》的通过,展示了國會在總統反對下颁布重大政策改革的權力。 歐巴馬總統把醫療改革當做政府的核心优先工作,与國會密切合作,制定立法,扩大保險覆盖范围和管理保險市場。 法律在长达一年多的爭議中只以民主黨的票數通過。
後來的事件说明了總統可以對现行法律施加的檢查。 反對ACA的川普總統利用行政命令和規定變更削弱法律,包括减少外延和招生的資金,扩大不符合ACA規則的短期保險计划,以及支持法院對法律合宪性的挑戰。 这些行动表明,國會可以制定法律,但總統有巨大的權力來制定法律如何实施。
國會戰爭權力與軍事行動
1973年的戰爭權決議通過了尼克松總統的否决权,是國會在外交政策中檢查總統權力的一次最重大的努力。 法律要求總統在對戰前先與國會磋商,并在60至90天内撤離軍隊,除非國會批准此舉。 决议是對越南戰爭的直接策应,國會很多人認為,這是在沒有适当立法授权的情况下进行的。
戰爭權決議自其颁布後便一直有爭議。 總統認為它侵犯了他們作為總司令的憲法權, 也常常不履行協議要求。 國會很少执行此決議,部分原因是議員在衝突中不愿為軍事決定負責。 總統戰爭權與國會權力的衝突仍未解決,每一次接連的衝突都提出了如何平衡的新問題。
現代中權力平衡的演化
總統與國會之間的制衡在過去一個世紀裡已經發展了很大,
行政州的崛起
新政和大社會時代的聯邦政府擴大了國會的權力,把大權從國會轉移到行政權力。國會創造了許多機構,並授予了他們广泛的權力,期望專家行政官比立法者更能有效地执行複雜的規定。 該代表团使總統們在政策领域有巨大的影响力,而政策领域曾一度是國會的专属領域。
國會試圖通過國會審判法等机制來收回部分行政權力, 使國會能以共同決議推翻機構規定。 然而, 行政權力的利用是少數的, 行政權力的總趋势是行政權力更強。
极化和制度冲突
總統和國會之間的衝突越來越大。 總統和國會被不同黨控制,体制衝突就可能變成党派戰爭,各方都利用宪法權力阻擋另一方的政權。 結果造成更多否决权、更微弱的權限、更多的調查、更多努力以行政命令和其他單方行動來规避正常的立法程序。
某些學者認為,兩极分化使制衡制度不起作用,使政府不能處理國債、移民改革、氣候變遷等紧迫問題。 另一些學者認為,這套制度正在按原意運作,延缓了政府行動,迫使政府做出妥协,即使結果有時會陷入僵局。
科技和不断变化的监督性质
科技改變了總統和國會的互動方式。 社會媒體讓總統可以直接與公眾交流, 避免傳統媒體, 也在一定程度上避免了國會。 与此同时,數位工具也讓國會監督更有效率, 委員會在調查中可以存取大量資料和通訊記錄。
數位時代也提出了行政權和國會資訊存取的新問題。 白宮拒絕了國會要求內部通訊的要求,認為他們受到行政權和審判程序權的保护。 國會以傳票和某些情况下的藐视法庭來回應,导致法律爭議,但這些爭議並沒有被明确解決。
結論: 制衡的持久相关性
美國的民主仍然在美國民主中起关键作用。 由開國父國設計的這個制度旨在防止权力集中,在兩百多年的變化中,它已經證明了它的強烈的韧性。 它在戰爭、經濟危機、政治丑聞和政府结构的根本轉變中幸存了下來。
了解這些動力并不只是學術。 了解總統和國會的交換方式的市民更有能力評估政治爭議、讓代表負責、有意义地參與民主过程。 制度依赖于一個既了解政府各分支權力又了解其局限性的知情的公众。
美國正面临從技術變化到地缘政治競爭的新挑战,總統和國會的制衡將繼續演化。 新的科技、新的威脅和新的政治聯合將以創始者所不能預料的方式考驗憲法框架。 但核心原理依然如舊:政府的任何一個分支都不得控制權力。 總統和國會之間的相互作用及其所有的緊張和衝突,不是失敗的徵兆,而是美國憲法設計的持久力量的證明。
參考國家檔案庫的憲法全文,