تطور قوانين الأخلاقيات في الحكومة: منظور تاريخي

مؤسسات الأخلاقيات في الحكومة

ويمكن تتبع مفهوم الأخلاقيات في الحكم إلى الحضارات القديمة، وكثيرا ما تجسد مبادئ الأمانة والنزاهة والمساءلة في المدونات الأخلاقية للمجتمعات، ومن الجدير بالذكر أن التأثيرات المبكرة التالية تشكل أساس قوانين الأخلاقيات الحديثة:

وقد وضعت مدونة حمورابي (المحكمة الجنائية الدولية رقم 1754) قواعد للحكم العادل وعواقب محددة للرشوة والفساد بين المسؤولين.
أعمال (بلاتو) أكدت أهمية القيادة اليقظة وفكرة أن الحكام يجب أن يهتدوا بحكمة بدلاً من المصلحة الذاتية
وناقش أرسطو المسؤوليات الأخلاقية التي يتحملها المسؤولون العموميون، مدعيا أن الحكم ينبغي أن يستهدف تحقيق الصالح العام بدلا من تحقيق مكاسب خاصة.
The Roman Republic developed the concept of cursus honourum], a sequential order of public offices with strict rules against bribery and electoral corruption.
وعززت الفلسفة الكونفوشية في شرق آسيا فكرة أن المسؤولين الحكوميين يجب أن يجسدوا الارتداد الأخلاقي وأن يكونوا بمثابة نماذج للمجتمع.

وهذه الأطر الأخلاقية المبكرة، وإن لم تكن رسمية كقوانين حديثة، فإنها تُثبت توقع أن الخدمة العامة تتطلب مستوى أعلى من السلوك، كما أنها تسلم بأن السلطة دون مساءلة تؤدي حتما إلى إساءة استعمالها، وأن الموضوع المتكرر، في جميع الثقافات، يجب أن يُحتَجز بمعيار لا يُعتبره المواطنون العاديون، وهذا الاعتقاد الأساسي لا يزال يشكل أساس التشريع الحديث للأخلاقيات، وأن الانتقال من الفلسفة الأخلاقية إلى القانون القديم الذي يمكن إنفاذه قد استغرق قرونا، ولكن البذور كانت.

نظام قواعد السلوك الرسمي

ومع تطور الحكومات إلى كيانات أكثر تنظيما، أصبحت الحاجة إلى أنظمة أخلاقية رسمية واضحة، فقد شهدت القرونان 19 و 20 تطورات هامة في هذا المجال، مدفوعة بالتوسع الصناعي، والبيروقراطية المتنامية، والفضيحة العالية المعالم التي أضعفت ثقة الجمهور.

قانون (بيندلتون) ونهاية نظام (سبويلز)

في الولايات المتحدة، قانون (بيندلتون) لعام 1883 كان بداية توظيف قائم على الجدارة في الخدمة العامة، مما قلل الفساد الذي زدهر في ظل نظام التدمير، وقبل هذا القانون، تم منح وظائف اتحادية بناء على الولاء السياسي وليس الكفاءة، وخلق ثقافة يشعر فيها المسؤولون بالدين لرؤساء الأحزاب وليس الجمهور، وقد أنشأ قانون بيندلتون لجنة الخدمة المدنية، وكلف بإجراء امتحانات تنافسية للعديد من المناصب الحكومية.

The Progressive Era and Anti-Corruption Momentum

في أوائل القرن العشرين شهد تصاعداً في جهود مكافحة الفساد، خصوصاً أثناء فترة التطوّر في الولايات المتحدة، كشف الصحفيون عن وجود فساد واسع النطاق في حكومات المدن، وأجهزة الولايات التشريعية، والوكالات الاتحادية، ورداً على ذلك، دفع الإصلاح إلى قوانين أخلاقية أقوى، بما في ذلك أنظمة تمويل الحملات، ومتطلبات الإفصاح، وهيئات الرقابة المستقلة، إنشاء مكتب التحقيقات الاتحادي عام 1908، بهدف مكافحة الفساد وإنفاذ القوانين الفيدرالية تدريجياً.

The Watergate Scandal and the Ethics in Government Act

وقد أدت فضيحة واترغيت في السبعينات إلى إعادة تقييم الأخلاقيات في الحكومة، مما أدى إلى قانون الأخلاقيات في الحكومة لعام 1978، وهو تشريع بارز يمثل ردا مباشرا على انتهاكات السلطة التي ظهرت خلال إدارة نيكسون، وقد وضع القانون معايير للسلوك الأخلاقي، وأنشأ مكتب الأخلاقيات الحكومية للإشراف على الامتثال، وستلزم الكشف عن البيانات المالية من كبار المسؤولين، كما أن فضيحة السلوك هي التي تُعنى بالتحقيق في الادعاءات المتعلقة بالتصرفات ذات الأهمية العالية.

التشريعات والتطورات الرئيسية

وخلال القرنين العشرين والأوائل من القرن الحادي والعشرين، سُنّت قوانين مختلفة لمعالجة شواغل أخلاقية محددة في الحكومة، وتشمل بعض التشريعات البارزة ما يلي:

وقد وضع قانون الأخلاقيات في الحكومة (1978) معايير للسلوك الأخلاقي وأنشأ مكتب الأخلاقيات الحكومية الذي يوفر التوجيه والتدريب لموظفي السلطة التنفيذية.
ويهدف قانون الكشف عن الضغط (1995) إلى توفير الشفافية فيما يتعلق بأنشطة الضغط عن طريق اشتراط تسجيل نفقات الضغط والإبلاغ عنها.
وقد عزز قانون القيادة العليا والحكومة المفتوحة (2007) القواعد المتعلقة بالضغط، وزيادة الشفافية في الحكومة، وفرض عقوبات أشد صرامة على الانتهاكات.
ويحظر قانون اللجنة الدائمة المعنية بالحسابات القومية (2012) على أعضاء الكونغرس وموظفي السلطة التنفيذية استخدام المعلومات غير العامة لأغراض الحصول على استحقاقات شخصية، ويحتاج إلى مزيد من الإفصاحات المالية المتكررة.
وقد حد قانون مكافحة التهريب (1919) من استخدام الأموال المخصصة لأنشطة الضغط، رغم أن إنفاذه لم يكن متفاوتاً.

وتتقاسم هذه القوانين هدفاً مشتركاً: إنشاء حكومة تكون فيها مسؤولين أمام الجمهور وليس أمام المصالح الخاصة، وكل جزء من التشريعات القائمة على النجاحات والفشل من قبلها، وعلى سبيل المثال، فإن قانون القيادة العليا والحكومة المفتوحة قد أغلق الثغرات في قانون الكشف عن المواقع لعام 1995، ولا سيما حول الباب المتجدد بين الحكومة والقطاع الخاص، وهو ما يعكس وجود قانون " ستوك " الذي يُعنى باستمرار تطور الفجوة في مجال الأخلاقيات بين الأعضاء.

التحديات في تنفيذ قوانين الأخلاقيات

وعلى الرغم من وضع قوانين للأخلاقيات، لا تزال هناك تحديات في تنفيذها وإنفاذها، وتشمل بعض المسائل المشتركة ما يلي:

عدم وعي الموظفين العموميين بقوانين الأخلاقيات القائمة، لا سيما على صعيد الولايات وعلى الصعيد المحلي حيث تكون الموارد المخصصة للتدريب محدودة.
عدم كفاية الموارد المخصصة لإنفاذ المعايير الأخلاقية، مما يؤدي إلى تراكم التحقيقات وضعف الردع.
ومن شأن الضغوط السياسية التي قد تقوض الامتثال الأخلاقي، بما في ذلك انتقام الأحزاب من المبلِّغين عن المخالفات، والرقابة المسبقة من جانب المسؤولين المعينين سياسيا.
The revolving door between government and the private sector, where former officials leverage their connections for private gain without technically violating the law.
Ambiguity in ethics rules that allows officials to engage in behavior that appears improper but does not clearly violate any statute.

وهذه التحديات ليست فريدة من نوعها بالنسبة للولايات المتحدة، ففي العديد من البلدان، توجد قوانين أخلاقية على الورق، ولكنها نادرا ما تنفذ بسبب ضعف المؤسسات أو التدخل السياسي أو المعايير الثقافية التي تسامح مع الفساد، وحتى في الديمقراطيات الراسخة، فإن الفجوة بين المعايير القانونية والسلوك الفعلي يمكن أن تكون كبيرة، فعلى سبيل المثال، تفتقر مكاتب الأخلاقيات المستقلة في بعض الولايات القضائية إلى سلطة الاستدعاء أو سلطة الشروع في التحقيقات دون موافقة سياسية، مما يخلق نظاما يعتمد فيه الإنفاذ على حسن النواياب.

وثمة تحد آخر ثابت يتمثل في صعوبة تحديد السلوك الأخلاقي بطريقة محددة بما يكفي لإنفاذه ومرنة بما يكفي لتطبيقه في مختلف الحالات، ويمكن تجاهل القواعد العامة على نحو مفرط باعتبارها غير قابلة للتنفيذ، بينما يمكن للذين يقررون تجنب الامتثال أن يطغى على القواعد الضيقة للغاية، ويجب على موظفي الأخلاقيات أن يوازنوا باستمرار هذه المطالب المتنافسة، وكثيرا ما يكون ذلك في مواجهة المعارضة السياسية من يرون أن إنفاذ الأخلاقيات يشكل تهديدا لسلطتهم أو نفوذهم.

دور التصور العام

ويؤدي التصور العام دوراً حاسماً في فعالية قوانين الأخلاقيات، وعندما يطالب المواطنون بالمساءلة والشفافية، يمكن أن يؤدي إلى إنفاذ أقوى ولوائح أكثر صرامة، وتشمل العوامل الرئيسية التي تؤثر على التصور العام ما يلي:

التغطية الإعلامية للانتهاكات الأخلاقية في الحكومة، التي يمكن أن تحفز غضب الجمهور وتخلق ضغوطاً على الإصلاح.
المشاركة العامة في المناقشات المتعلقة بالحكم والأخلاقيات، بما في ذلك المشاركة في قاعات المدن، وفترات التعليق العام، وحملات الدعوة.
وتهدف المبادرات التعليمية إلى التوعية بالمعايير الأخلاقية وآليات الإبلاغ عن الانتهاكات.
:: الثقة في المؤسسات الحكومية، التي تتدهور عندما تفلت انتهاكات الأخلاقيات من العقاب وترتفع عندما ينظر إلى الإنفاذ على أنه منصف ومتسق.

والعلاقة بين التصور العام وإنفاذ الأخلاقيات أمر دوري، إذ إن الفضائح العالية التي تضعف الثقة، مما يؤدي بدوره إلى ضغوط سياسية على الإصلاح، فحالما تُسن الإصلاحات، إذا ما اعتبرت فعالة، يمكن إعادة بناء الثقة تدريجيا، ولكن هذه الدورة تتوقف على الإنفاذ الواضح، وعندما يتم التحقيق في انتهاكات الأخلاقيات والمعاقبة عليها، يرى الجمهور أن النظام يعمل، وعندما يتم تجاهل الانتهاكات أو معاقبتها، فإن السخرية تؤدي إلى تعميق الرقابة الهامة.

وقد ضاعفت وسائط الإعلام الاجتماعية الجوانب الإيجابية والسلبية لهذه الدينامية، ومن ناحية، فإنها تتيح للمواطنين تبادل المعلومات بسرعة عن الانتهاكات الأخلاقية وتنظيم طلبات المساءلة، ومن ناحية أخرى، يمكن أن تنشر معلومات خاطئة وتخلق مناخا من الشك يقوض الثقة حتى عندما يتصرف المسؤولون أخلاقيا، ويجب على موظفي الأخلاقيات أن يبحروا في هذه البيئة بعناية، وأن يكفلوا شفافية اتصالاتهم، وأن تكون إجراءات الإنفاذ موثقة جيدا ومتاحة للجمهور.

الآفاق الدولية بشأن قوانين الأخلاقيات

ولا يقتصر تطور قوانين الأخلاقيات على الولايات المتحدة، فقد وضعت بلدان مختلفة أطرها الخاصة لتعزيز الحوكمة الأخلاقية، وكثيرا ما تقترض بعضها من بعض مع التكيف مع الظروف المحلية، ومن الأمثلة البارزة ما يلي:

قانون الرشوة في المملكة المتحدة (2010) وضع تدابير شاملة لمكافحة الفساد، بما في ذلك جريمة صارمة ضد المنظمات التجارية التي لا تمنع الرشوة.
قانون تضارب المصالح الكندي (2007) يهدف إلى منع تضارب المصالح بين الموظفين العموميين وأنشأ مكتب مفوض تضارب المصالح والأخلاقيات.
لجنة مكافحة الفساد الوطنية الأسترالية (2022) أنشئت لمعالجة الفساد في الحكومة الفيدرالية، بعد سنوات من الدعوة من قبل مجموعات الشفافية.
لجنة مكافحة الفساد والحقوق المدنية في كوريا الجنوبية (2008) تجمع بين إنفاذ مكافحة الفساد وحماية الحقوق المدنية والنداءات الإدارية.
مكتب التحقيقات في الممارسات الفاسدة في سنغافورة (1952) يعتبر على نطاق واسع أحد أكثر وكالات مكافحة الفساد فعالية في العالم، مع سلطات تحقيق واسعة النطاق ودعم سياسي قوي.
يقوم مكتب مكافحة الغش الأوروبي التابع للاتحاد الأوروبي بالتحقيق في حالات الغش والفساد وسوء السلوك التي تنطوي عليها صناديق ومؤسسات الاتحاد الأوروبي.

كما وضعت عدة اتفاقيات دولية قوانين وطنية للأخلاقيات، حيث وضعت اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد (اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد، 2003) معايير عالمية لمنع الاتجار بالأشخاص والتجريم والتعاون الدولي، وتقضي اتفاقية منظمة التعاون والتنمية في الميدان الاقتصادي لمكافحة القرصنة (1997) بأن تجرم البلدان الأعضاء رشو الموظفين العموميين الأجانب في المعاملات التجارية الدولية، وتنشئ هذه الاتفاقيات إطارا للمساعدة القانونية المتبادلة وتسليم المجرمين، مما يجعل من الصعب على المسؤولين الفاسدين إخفاء الأصول أو الفرار من المقاضاة عبر الحدود.

وعلى الرغم من هذه الجهود الدولية، لا يزال هناك تفاوت كبير في كيفية إنفاذ قوانين الأخلاقيات، ففي بعض البلدان، تكون وكالات مكافحة الفساد مستقلة ومزودة بموارد جيدة؛ وفي بلدان أخرى، تكون ضعيفة وخاضعة للتدخل السياسي، وتؤدي العوامل الثقافية أيضا دورا، وفي المجتمعات التي يكون فيها توفير الهدايا والإمكانيات ذات ترابط عميق، يمكن أن يكون التمييز بين الممارسات الثقافية المشروعة والسلوك غير الأخلاقي تحديا، وكثيرا ما تكون المنظمات الدولية وبرامج المعونة الثنائية قد استثمرت تقدما بطيئا في بناء القدرات في مجال الأخلاقيات.

توجيهات المستقبل بشأن قوانين الأخلاقيات

ومع استمرار تطور المجتمع، يجب أيضاً أن تكون قوانين الأخلاقيات في الحكومة، وقد تشمل الاتجاهات المستقبلية ما يلي:

التكنولوجيا والشفافية

ومن التطورات الواعدة زيادة استخدام التكنولوجيا لتعزيز الشفافية والمساءلة، إذ أن مبادرات البيانات المفتوحة التي تنشر العقود الحكومية، وسجلات الضغط، والإقرارات المالية في أشكال قابلة للقراءة الآلية، تجعل من الأسهل للصحفيين والمواطنين تحديد الأنماط المشبوهة، كما أن المعلومات الاستخبارية وتحليل البيانات يمكن أن يبرزا تضارب المصالح المحتملة من خلال الإحالة المرجعية إلى البيانات المالية وقواعد بيانات المشتريات.

تعزيز التعاون الدولي

إن تعزيز التعاون الدولي لمكافحة الفساد على الصعيد العالمي أمر أساسي لأن التدفقات المالية تصبح أكثر فأكثر عبر الحدود، فاسترداد الموجودات، ومعاهدات المساعدة القانونية المتبادلة، والتحقيقات المنسقة أدوات حاسمة الأهمية، وتعمل الأكاديمية الدولية لمكافحة الفساد في فيينا كمركز للتدريب وبناء القدرات، بينما تواصل منظمات مثل منظمة الشفافية الدولية الدعوة إلى وضع معايير عالمية أقوى، وقد تتضمن المعاهدات المقبلة أحكاما لتبادل المعلومات التلقائية بشأن الملكية المفيدة وتعزيز الحماية للمبلِّغين عن الفساد عبر الحدود.

التعليم والتدريب

إن التعليم والتدريب المستمرين للموظفين العموميين بشأن السلوك الأخلاقي عنصر أساسي في أي نظام فعال للأخلاقيات، بدلا من الاعتماد فقط على الردع من خلال العقاب، فإن النهج الحديثة تؤكد على بناء ثقافة أخلاقية من خلال التدريب المنتظم، والمستشارين في مجال الأخلاقيات، الذين يتجسدون في الوكالات، والتوجيه الواضح بشأن المعضلات الأخلاقية الملاحية، وقد يُستخدم التدريب القائم على التبسيط، والدراسات الإفرادية، والتخطيط للسيناري في إعداد المسؤولين عن ظروف العمل الحقيقية.

حماية المبلِّغين

إن تعزيز حماية المبلّغين الذين يكشفون عن الأخطاء يشكل أولوية في العديد من البلدان، وكثيرا ما يكون المبلّغون عن المخالفات أول خط للدفاع عن الفساد، ولكنهم يواجهون مخاطر كبيرة، بما في ذلك الانتقام والمضايقة والتسجيل في القائمة السوداء، والقوانين التي توفر الكشف عن الهوية والمكافآت المالية والحماية القانونية يمكن أن تشجع المزيد من الناس على التقدم، كما أن توجيهات الاتحاد الأوروبي بشأن حماية المبلّغين (2019) تحدد معايير دنيا.

معالجة الباب الدائر

ولا يزال إغلاق الباب الدائر بين الحكومة والقطاع الخاص يشكل تحديا مستمرا، إذ إن فترات التبريد التي تمنع المسؤولين السابقين من الضغط على زملائهم السابقين لعدة سنوات أمر شائع، ولكن الإنفاذ يختلف اختلافا واسعا، وقد اقترحت بعض البلدان حظرا على مدى الحياة على أنواع معينة من الضغط، بينما تركز بلدان أخرى على زيادة الشفافية حول العمالة بعد الحكومة، والهدف ليس منع المسؤولين السابقين من استخدام خبراتهم في القطاع الخاص، بل ضمان عدم استخدامهم لميزاتهم غير العادلة.

خاتمة

ويعكس تطور قوانين الأخلاقيات في الحكومة التزاما مجتمعيا أوسع نطاقا بالنزاهة والمساءلة والثقة العامة، فمن مدونة حمورابي إلى الاتفاقيات الدولية الحديثة، فإن عاصفة التاريخ تتجه نحو تحقيق قدر أكبر من الشفافية وتعزيز الإنفاذ، وقد كان التقدم المحرز على مدى القرن الماضي كبيرا، ولكن التحديات لا تزال كبيرة، فالفساد يجب أن يتكيف مع أي أطر قانونية قائمة، ومن يسعون إلى إساءة استعمال السلطة العامة، لا يجدون باستمرار سبلا جديدة للتهرب من الأخلاقيات.

وفي الوقت الذي نتطلع فيه إلى المستقبل، من الضروري مواصلة البناء على التقدم المحرز في الوقت الذي نتصدى فيه للتحديات التي لا تزال قائمة، وبتشجيع ثقافة أخلاقية في الحكم، يمكننا أن نكفل أن يعمل المسؤولون الحكوميون على أفضل وجه لصالح المواطنين الذين يخدمونهم، وهذا لا يتطلب قوانين قوية وإنفاذا مستقلا فحسب، بل يتطلب أيضا تذكيرا مشتركا بالمساءلة ووسائط الإعلام التي لها سلطة المساءلة، ولا تمثل الأخلاقيات مقصدا بل ممارسة مستمرة تتطلب اليقظة، وترفض، التقدم.

(و) تقدم الحكومة التوجيه والتدريب للموظفين الاتحاديين، بينما تقوم منظمة الشفافية الدولية