دور الحكومة في تغيير الدستور

مقدمة: لماذا يقتضي التعديل الدستوري إجراء الحكومة

والدستورات هي الأساس القانوني الأسمى لأي دولة، حيث تحدد هيكل الحكومة وحقوق المواطنين، ولكنها ليست وثائق قابلة للإبطال؛ ويجب أن تتكيف مع القيم الاجتماعية المتغيرة، والحقائق السياسية، والتحديات الناشئة، وتقوم الحكومة - التي تتألف من الفروع التشريعية والتنفيذية والقضائية - بدور مركزي متعدد الأوجه في هذه العملية، ويصعب عمدا ضمان أن تعكس التعديلات الشرعية الديمقراطية الواسعة والمستمرة بدلا من أن تترجم كل نظام سياسي من النواحي.

وفي معظم الديمقراطيات القائمة، لا ينص دور الحكومة على إجراء تغييرات من جانب واحد بل على الشروع في إجراءات محددة وتيسيرها والتصديق عليها، وتختلف هذه الإجراءات على نطاق واسع بين الدول، ولكنها تتقاسم المبادئ المشتركة: العتبات العليا، والضوابط والموازين، وكثيرا ما تصدق عليها الكيانات دون الوطنية أو الشعب مباشرة، وتستكشف هذه المادة الأدوار التشريعية والتنفيذية والقضائية وغير الرسمية التي تقوم بها الحكومات في تغيير الدساتير العالمية، مع أمثلة توضيحية من جميع أنحاء العالم.

دور الفرع التشريعي الأساسي في اقتراح التعديلات

إن السلطة التشريعية - سواء كانت برلمانا أو مؤتمرا أو جمعية وطنية - هي عادة المحرك الرئيسي لبدء التعديلات الدستورية، وهذا يعكس المبدأ القائل بأن الممثلين المنتخبين، بوصفهم أهم صلة مباشرة بالناخبين، ينبغي أن يكونوا هم الذين يقترحوا تغييرات قانونية أساسية، وتبدأ العملية عادة بصياغة مشروع قانون أو قرار يحدد الصياغة الدقيقة للتعديل المقترح.

متطلبات الأغلبية والسمة

ولمنع حدوث تغييرات متسرعة أو حزبية، تتطلب معظم الدساتير تصويتاً الأغلبية العظمى في الهيئة التشريعية، فعلى سبيل المثال، يتطلب دستور الولايات المتحدة أغلبية الثلثين في مجلس النواب ومجلس الشيوخ على حد سواء اقتراح تعديل، وبالمثل، يتطلب دستور الهند أغلبية ثلثي الأعضاء الحاضرين والمصوتين في مجلسي البرلمان لمعظم التعديلات، ولا يمكن أن يمضي هذا الحد الأعلى من بناء التحالف والاتفاق بين الأحزاب، بما يكفل عدم إجراء تغييرات إلا بدعم سياسي واسع.

وتضيف النظم البكميرية طبقة أخرى: حتى إذا وافقت إحدى الغرف على اقتراح، يجب على البيت الآخر أن يمر به بنفس الأغلبية، فبعض البلدان، مثل ألمانيا، تحتاج إلى ثلثي الأصوات في كل من بوندستاغ وبوندسترات (ممثلة للولايات)، مما يكفل النظر في المصالح الوطنية والإقليمية منذ البداية.

التغيرات في آليات المقترحات

وفي حين أن الهيئة التشريعية هي أكثر مقدمي الاقتراحات شيوعا، فإن بعض الدساتير تسمح للجهات الفاعلة الأخرى بالبدء في إجراء تعديلات، ففي البرازيل مثلا، يمكن اقتراح تعديلات من ثلث أعضاء أي من البيوت أو الرئيس أو أكثر من نصف الهيئات التشريعية للدولة، وفي سويسرا، يمكن أن تقترح مبادرة شعبية تنقيحا دستوريا كاملا إذا وقعها 000 100 مواطن، ومع ذلك، فإن السلطة التشريعية، حتى في هذه الحالات، تؤدي دورا في البوابات أو التصويت - استعراض الاقتراح، وعقد جلسات الاستماع.

The role of the legislature is not merely procedural; it is deliberative. Committees scrutinize proposed amendments, expert testimony is heard, and public debate occurs. This deliberative function helps refine the language and anticipate unintended consequences. Outside scholars and constitutional experts often provide analysis to guide legislators. For example, the U.S. Congressional Research Service publishes detailed analyses of proposed access at T.

دور السلطة التنفيذية: من الاحتفالات إلى الوسم

ويمكن للسلطة التنفيذية - التي عادة ما يكون الرئيس أو رئيس الوزراء أو رئيس الدولة - أن تضطلع بمجموعة متنوعة من الأدوار في عمليات التعديل الدستوري، حسب التصميم الدستوري للبلد، وفي بعض النظم، يكون للسلطة التنفيذية دور احتفالي محضة؛ وفي نظم أخرى، تمارس نفوذا كبيرا أو حتى حق النقض.

التوقيع الرئاسي وسلطة فوتو

وفي الولايات المتحدة، لا يوجد للرئيس دور رسمي في اقتراح التعديلات الدستورية أو التصديق عليها، ولكن الرئيس يستطيع التأثير في العملية من خلال الدعوة العامة ووضع جداول أعمال تشريعية واستخدام " الباحة المفاجئة " ، بل إن بعض البلدان تحتاج إلى السلطة التنفيذية أن توقع أو تصدر التعديل بعد الموافقة التشريعية، وعلى سبيل المثال في فرنسا، يجوز للرئيس أن يصدر تعديلات أقرها البرلمان بعد أن يوافق عليها استفتاء أو كونغرس دستوري (جلس مشترك بين البلدين).

دعوة الدورات الاستثنائية والاستفتاءات

وفي العديد من النظم البرلمانية، يمكن للسلطة التنفيذية (الهيئة) أن تؤثر على عملية التعديل عن طريق اتخاذ قرار بشأن موعد التصويت أو الدعوة إلى عقد دورة استثنائية للبرلمان، والأهم من ذلك أن السلطة التنفيذية كثيرا ما تكون لها سلطة إجراء استفتاء دستوري مباشرة، وفي أيرلندا تقرر الحكومة إجراء استفتاء بعد إقرار مشروع قانون يقترح تعديلا من جانب مجلسي أورشتا، وفي أستراليا، قد يحدد رئيس الوزراء ومجلس الوزراء تاريخ إجراء استفتاء بعد موافقة البرلمان.

وتعطي بعض الدساتير السلطة التنفيذية دوراً مباشراً أكثر: ففي جنوب أفريقيا، يجوز للرئيس أن يحيل إلى المحكمة الدستورية مشروع قانون لتعديل الدستور من أجل البت في دستوريته قبل التوقيع عليه، مما يُجسر الأدوار التنفيذية والقضائية، ويكفل الامتثال الإجرائي والموضوعي.

الرقابة القضائية: ضمان الاتساق الدستوري

والهيئات القضائية، ولا سيما المحاكم العليا أو المحاكم الدستورية المتخصصة، هي من الأوصياء الأساسيين على عملية التعديل، ولا يتمثل دورها في عرقلة جميع التغييرات بل ضمان اتباع إجراءات التعديل، وعدم انتهاك جوهر التعديل للدستور الذي لا يمكن تعديله - الذي يسمى في كثير من الأحيان " الهيكل الأساسي " أو " شرط النزاهة " .

الاستعراض الإجرائي وتسوية المنازعات

أولا، تستعرض المحاكم ما إذا كانت الخطوات التشريعية والتنفيذية المقررة قد نفذت تنفيذا صحيحا، وهل تم عد الأصوات على النحو الصحيح؟ وهل كان النصاب القانوني المطلوب؟ وهل تم إقرار التعديل في كلا الدارتين؟ وفي الهند، كثيرا ما درست المحكمة العليا صحة الإجراءات، فعلى سبيل المثال، في قضية كيسافاناندا بهاراتي ، في حين أن المحكمة قد وضعت مبدأ الأغلبية الأساسية، كما أنها وضعت 79 تعديلا في ألمانيا.

حدود موضوعية: أساسية لا يمكن تعديلها

وفيما عدا الإجراءات، تقوم محاكم عديدة بإجراء مراجعة موضوعية - تحديد ما إذا كان تعديل ما يقوض المبادئ الأساسية مثل الديمقراطية أو سيادة القانون أو الكرامة الإنسانية أو الاتحادية، ويعلن القانون الأساسي الألماني صراحة أن التعديلات التي تؤثر على تقسيم الاتحاد إلى الولايات، أو مبدأ مشاركة الولايات في التشريعات، أو المبادئ المنصوص عليها في المادتين ١ و ٢٠ )كرامة الإنسان، والديمقراطية، وسيادة القانون( غير مقبولة.

كما أن المحاكم تسوي النزاعات بين مختلف فروع الحكومة خلال عملية التعديل، فعلى سبيل المثال، إذا لم يوافق الجهاز التنفيذي والتشريعي على صحة التصويت على التصديق، يجوز دعوة السلطة القضائية إلى تفسير الدستور، وهذا الدور الرقابي يعزز فكرة أن التغيير الدستوري ليس مجرد فعل سياسي بل هو قانون قانوني يخضع لقانون أعلى.

For further reading on judicial review of constitutional amendments, the Constitute Project] offers a comparative database of constitutional amendment rules and judicial roles.

التصديق: المرحلة الاتحادية أو اللامركزية

ومتى فرغ التعديل المقترح من العقبات التشريعية والتنفيذية )وأي مراجعة قضائية(، يجب أن تصدق عليه الولايات أو المقاطعات أو الشعب مباشرة، ودور الحكومة في التصديق هو عموما دور المنسق والمنفذ، ولكن يمكن أن ينطوي أيضا على الإقناع السياسي.

الهيئات التشريعية أو الاتفاقيات الحكومية

وفي النظم الاتحادية، لا تصدق الحكومة المركزية على التعديلات وحدها؛ فالكيانات دون الوطنية لها رأي حاسم، وبموجب المادة الخامسة من دستور الولايات المتحدة، يجب أن يصدق على التعديلات ثلاثة أرباع الهيئات التشريعية للدولة )٣٨( أو اتفاقيات في ثلاثة أرباع الولايات، كما يقرر الكونغرس، وتقوم الحكومة - هنا، حكومات الولايات - بدور مركزي: مناقشة الهيئات التشريعية فيها والتصويت على التعديل، ولا يمكن للحكومة الاتحادية أن تفرض على دولة مكسيكو أن تصدق بالمثل على التعديلات التي أدخلت عليها.

فبعض البلدان تحتاج إلى تصديق اتفاقية خاصة بدلا من الهيئة التشريعية العادية، فعلى سبيل المثال، يتطلب الدستور الأسترالي إجراء استفتاء (تصويت مباشر من الشعب) في كل ولاية، وليس مجرد موافقة برلمانية، والحكومة، على المستوى الاتحادي ومستوى الولايات، مسؤولة عن تنظيم الاستفتاء وتوزيع المعلومات وإحصاء الأصوات، وهذا يحوّل بعض السلطة من الحكومة إلى الناخبين مباشرة.

الاستفتاءات الوطنية

وفي الولايات الموحدة مثل أيرلندا وسويسرا والدانمرك، فإن التصديق يكاد يكون دائما يتطلب استفتاء وطني، فالحكومة - التي عادة السلطة التنفيذية - تحدد التاريخ، تخصص الموارد لحملات الإعلام، وتضمن سلامة التصويت، غير أن الحكومة قد تقوم أيضا بحملة نشطة من أجل التعديل أو ضده، وتضفي على الخط بين التنفيذ المحايد والدعوة السياسية، وعلى سبيل المثال، فإن الحكومة الآيرلندية قد شنت حملة قوية من أجل الاستفتاء على عام 2018 لإلغاء الجزء الإعلامي الأساسي من الدستور.

وتختلف عتبات التصديق: تحتاج أيرلندا إلى أغلبية بسيطة من الأصوات المدلى بها، بينما تتطلب الدانمرك أغلبية الأصوات والموافقة من 40 في المائة على الأقل من الناخبين، وتضيف هذه العتبات طبقة أخرى من الدور الحكومي - ضماناً لاستيفاء التصويت لمعايير الصحة الدستورية.

الدور غير المكتوب: توافق الآراء السياسي والمشاركة العامة

فبعد الخطوات الدستورية الرسمية، يمتد دور الحكومة في تغيير الدستور ليشمل بناء توافق سياسي في الآراء وإشراك الجمهور، ونادرا ما تنجح التعديلات الناجحة دون دعم واسع النطاق من جانب الأحزاب، وكثيرا ما تستثمر الحكومات جهدا كبيرا في المفاوضات والحلول التوفيقية والمشاورات العامة.

بناء التحالف والمفاوضة السياسية

وفي النظم البرلمانية ذات التمثيل النسبي، لا يتحكم أي حزب في أغلبية الثلثين، بل يجب على الحكومة - أي الائتلاف الحاكم - أن تتفاوض مع أحزاب المعارضة لضمان الأغلبية المطلوبة، وهذا قد ينطوي على المفاضلة: يجوز لأي طرف أن يدعم تعديلا دستوريا مقابل امتيازات السياسات أو المناصب الوزارية، وفي بلجيكا، تتطلب التعديلات الدستورية أغلبية ثلثي الأعضاء في المجلسين، ونظرا للمشهد السياسي المجزأ، فإن جميع التعديلات تنطوي على اتفاق بين الأحزاب الديمقراطية.

جلسات الاستماع العامة ومشاركة المجتمع المدني

ونادرا ما تُكتب التعديلات الدستورية الحديثة وراء الأبواب المغلقة، وكثيرا ما تعقد الحكومات جلسات استماع عامة، وتدعو إلى تقديم عروض من منظمات المجتمع المدني، وتنشر مشاريع التعديلات للتعليق عليها، وهذا الدور التشاركي يعزز الشرعية ويحسن نوعية التعديل، فعلى سبيل المثال، تشارك حكومة جنوب أفريقيا المجتمع المدني مشاركة واسعة في صياغة دستور عام 1996، الذي لم يكن تعديلا بل دستورا جديدا، غير أن عمليات المشاركة المماثلة تستخدم في إجراء تعديلات رئيسية في بلدان مثل كولومبيا وكينيا.

كما تتحمل الحكومة مسؤولية تثقيف الجمهور بشأن التغييرات المقترحة، وفي العديد من البلدان، تنشر الأدلة الرسمية، وتبث المناقشات وتدمج المدارس الموضوع في المناهج الدراسية، وهذا الدور التعليمي بالغ الأهمية عندما يقرر التعديل بالاستفتاء، لأنه يساعد الناخبين على اتخاذ خيارات مستنيرة.

أمثلة تاريخية على التعديلات الدستورية التي أدخلتها الحكومة

وتوضح دراسة حالات العالم الحقيقي كيف أن الحكومات قد حركت عملية التعديل - بل بسلاسة أحيانا، مع الجدل أحيانا.

الولايات المتحدة: شرعة الحقوق وما بعدها

وقد اقترح المؤتمر الأول في عام ١٧٨٩ أول عشر تعديلات على دستور الولايات المتحدة )مشروع الحقوق( وصدق عليها مجلس الولايات في عام ١٧٩١، وقامت الحكومة - وهي الهيئة التشريعية الاتحادية المنشأة حديثا - بدور مركزي في صياغة هذه التعديلات واقتراحها، وهي ردود على شواغل مناهضة للحريات الفردية، وأيدت السلطة التنفيذية )الرئيس جورج واشنطن( هذا الجهد ولكنها لم تشارك رسميا في الاقتراح.

وقد أدت الحركات الاجتماعية إلى إجراء تعديلات لاحقة، مثل ال ١٣ )إلغاء الرق( و ١٩ )احتجاج المرأة(، ولكنها تتطلب إجراءات حكومية: مرور الكونغرس بالأغلبيات العظمى، والتوقيع الرئاسي )وإن لم يكن مطلوبا من الناحية الدستورية(، والتصديق على الدولة، ودور الحكومة نشط في تعبئة الدعم - أي الرئيس لينكولن الذي دعا إلى المؤتمر الثالث عشر، وضغط الرئيس ويلسون على المؤتمر في القرن التاسع عشر.

الهند: التعديل الثاني والأربعين واللاحق له

وخلال حالة الطوارئ (1975-1977)، دفعت حكومة رئيس الوزراء إنديرا غاندي من خلال التعديل الثاني والأربعين، الذي أدخل تغييرات واسعة النطاق على الدستور الهندي، بما في ذلك الحد من المراجعة القضائية وتوسيع السلطة التنفيذية، واستخدمت الحكومة عظمتها في البرلمان لإتمام التعديل بأقل قدر من النقاش أو المعارضة، غير أن المحكمة العليا قامت فيما بعد بضرب أجزاء منه في مليرز ([FLT highlights])().

ألمانيا: إعادة التوحيد وتعديلات القانون الأساسي

وبعد إعادة توحيد ألمانيا في عام ١٩٩٠، عدلت الحكومة القانون الأساسي لدمج الولايات الجديدة )الولايات( وتعديل الترتيبات الاتحادية، وقد أصدرت الحكومة الاتحادية، مع الثلثين اللازمين، عدة تعديلات، وقامت السلطة التنفيذية )الرئيس هيلموت كول( بدور رئيسي في تأمين توافق الآراء السياسي بين الشرق والغرب، ولم تُبطل المحكمة الدستورية الاتحادية هذه التعديلات، حيث أنها تُحد ِّث مثالاً مُحد َّثاً على ذلك.

الاستنتاج: توازن السلطة والمبدأ المحدد

ودور الحكومة في تغيير الدستور هو في نفس الوقت دور المبادر، وأمين البوابة، والمنسق، والوصي، ويقترح الفرع التشريعي تعديلات من خلال طلب عمليات الأغلبية العظمى التي تُجبر على التوفيق، وقد يكون للسلطة التنفيذية تأثير أو حق النقض أو تعديل السلطة التشريعية، ولكن سلطاتها مقيدة بالدقائق التشريعية والقضائية، ويكفل الجهاز القضائي احترام المبادئ الأساسية للدستور من حيث الإجراءات والجوهر، ويجب على الحكومات، فيما عدا هذه الأدوار الرسمية، أن تقدم معلومات شفافة، وأن تشرك الدولة في ذلك.

فالتعديلات الدستورية ليست قوانين عادية، بل تعكس أهم الخيارات الأساسية للمجتمع، ويتمثل دور الحكومة في تيسير هذه الخيارات دون السيطرة عليها، وضمان أن تعكس التغييرات دعما واسعا ودائما، وعندما يبالغ أي فرع في الصعاب - كما يتبين في الهند خلال حالة الطوارئ أو في الإصلاحات الدستورية الأخيرة التي انتقدتها لجنة البندقية - فإن مشروعية عملية التعديل تقوض، وتعتمد الديمقراطية الصحية على ممارسة التداخل المتوازن بين الفروع التشريعية والتنفيذية والتشريعية.

وبالنسبة للمهتمين باستكشاف إجراءات التعديل الدستوري المقارنة بعمق، يقدم مشروع Constitute ] بيانات مفصلة عن 194 دستوراً. وبالإضافة إلى ذلك، تقدم لجنة فينيس التابعة لمجلس أوروبا آراء خبراء بشأن التعديلات الدستورية في الدول الأعضاء، وهي تمثل مورداً قيماً لفهم أفضل الممارسات.