سلطة الهيئة التشريعية في إعلان الحرب وترخيص التدخل العسكري

إن سلطة إعلان الحرب والإذن بالتدخلات العسكرية هي من أكثر السلطات التي ترتبت على ذلك، وهي السلطة التي عهدت إلى هيئة تشريعية وطنية، والتي تستمد جذورها من قرون من النظرية السياسية والممارسة الدستورية، تشكل بمثابة تحقق حاسم في الطموح التنفيذي وضمانة للتداول الديمقراطي، وعندما يقرر البرلمان أو المؤتمر أن يلتزم بدولة ما في نزاع مسلح، فإنه يمارس عملا سياديا يضفي مباشرة على الأمن الوطني والموارد المالية وحياة المواطنين.

في مختلف النظم الدستورية، دور الهيئة التشريعية في صنع الحرب يختلف، ولكن المبدأ الأساسي يظل متسقاً: القرارات المتعلقة بالحرب والسلام لا ينبغي أن تكون في أيدي مدير تنفيذي واحد فقط، وفي بلدان مثل الولايات المتحدة وألمانيا واليابان وفرنسا، تحتفظ الهيئة التشريعية بسلطة رسمية لإعلان الحرب أو الإذن بالقوة العسكرية، حتى مع تزايد السلوك التنفيذي للعمليات اليومية، وهذا الفصل بين السلطات مصمم لضمان عدم التعبير عن الإرادة الجماعية للتشريع.

هذه المادة تفحص قوة الحرب لدى الهيئة التشريعية من زوايا متعددة: جذورها الدستورية، التنفيذ المقارن، دراسات الحالة التاريخية الرئيسية، التحديات المعاصرة مثل العمليات السيبرانية والهجمات بالطائرات بدون طيار، والمناقشات الجارية حول الإصلاح، من خلال التوسع إلى ما بعد الاستعراض العام الأصلي، نقدم تحليلا شاملا يناسب مقرري السياسات والباحثين والمواطنين المنخرطين على حد سواء.

المؤسسات الدستورية والقانونية

الإطار القانوني لإعلان الحرب هو منشئ في دستور الأمة، فدستور الولايات المتحدة، على سبيل المثال، ينص في المادة الأولى، المادة 8 على أن الكونغرس لديه السلطة "لإعلان الحرب، وكتابات ماركيز وريبريسال، ووضع قواعد بشأن القائد الأرضي والماء" هذا الشرط كان رد فعل مباشر على حق الملكية البريطانية في شن حرب دون موافقة برلمانية،

في ألمانيا، يتطلب القانون الأساسي موافقة برلمانية على نشر القوات المسلحة في الخارج، رغم أن إعلان الحرب الرسمي لم يعد يستخدم، فدستور اليابان بعد الحرب يتخلى عن الحق في الحرب ويحتاج إلى موافقة دييت على استخدام قوات الدفاع الذاتي، ويشترط الدستور الفرنسي للجمهورية الخامسة على الحكومة أن تبلغ وتلتمس الإذن من البرلمان لأي تدخل عسكري دام أكثر من أربعة أشهر، وتجسد هذه الترتيبات اعترافا مشتركا.

كما يفرض القانون الدولي قيودا، فميثاق الأمم المتحدة، الذي صدقت عليه معظم الدول، يحظر استخدام القوة إلا في الدفاع عن النفس أو في الحصول على إذن من مجلس الأمن، وفي حين أن الميثاق لا يملي التخصيص المحلي لسلطات الحرب، فإنه يهيئ بيئة قانونية يتعين على الهيئات التشريعية أن تنظر فيها عند الإذن بالقوة، إذ أن العديد من الدساتير الوطنية تتضمن التزامات تعاهدية، وتشترط على الهيئات التشريعية أن تقيِّم الامتثال للقانون الدولي قبل ارتكاب القوات.

Key points:]

• دستور الولايات المتحدة يمنح الكونغرس سلطة إعلان الحرب، ولكن الرئيس يأمر الجيش.
• وتحتاج ألمانيا إلى موافقة بوندستاغ على عمليات النشر في الخارج.
• وتصدر فرنسا تفويضا برلمانيا بالتدخلات بعد أربعة أشهر.
• ويقيد ميثاق الأمم المتحدة استخدام القوة في الدفاع عن النفس أو ولاية مجلس الأمن.

التطوير التاريخي لقوى الحرب التشريعية

فكرة أن الهيئة التشريعية يجب أن تتحكم في صنع الحرب ظهرت في الفترة الحديثة المبكرة كجزء من الحركة الأوسع نحو الحكومة التمثيلية في إنكلترا، الثورة المجيدة لعام 1688 قللت من قدرة الملك على الحفاظ على جيش دائم بدون موافقة برلمانية، مثبتة المبدأ القائل بأن قوة الحقيبه يمكن أن تحقق الطموح العسكري، وقد ورث المستعمرون الأمريكيون هذا التقليد وكرسوه في دستورهم الجديد.

لقد كانت الإعلانات التشريعية للحرب هي القاعدة في القرن التاسع عشر، حيث أعلن الكونغرس الحرب في عام 1812 ضد بريطانيا، وفي عام 1846 ضد المكسيك، وفي عام 1898 ضد إسبانيا، وفي عام 1917 ضد ألمانيا، قبل كل إعلان مناقشة مستفيضة وتصويت رسمي، وكان الرئيس، أثناء قيامه بعمليات عسكرية، يعمل تحت المظلة القانونية لولاية تشريعية، وقد تم هذا النمط في الحرب العالمية الثانية، حيث أعلن المؤتمر الحرب على اليابان في 8 كانون الأول/ديسمبر 1941، ثم على ألمانيا وإيطاليا.

وشهدت فترة ما بعد عام 1945 تحولاً هائلاً، إذ شجع ميثاق الأمم المتحدة وسياق الحرب الباردة على اتخاذ إجراءات سياسية وبعثات حفظ السلام التي أبطلت الإعلانات الرسمية، وأذن مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة بالحرب الكورية (1950-1953)، وليس بإعلان صادر عن الكونغرس الأمريكي، واستشهد الرئيس هاري ترومان بميثاق الأمم المتحدة وبسلطات الرئيس المتأصلة كقائد في البرلمان، الأمر الذي وضع سابقة للتدخلات العسكرية التي تقودها السلطة التنفيذية، ثم لاحقاً.

في الولايات المتحدة، قرار خليج تونكين (1964) أذن للرئيس ليندون جونسون باتخاذ جميع التدابير اللازمة في جنوب شرق آسيا، تسليم السلطة الحربية للكونغرس فعليا إلى السلطة التنفيذية، وحاول قرار سلطات الحرب لعام 1973 إعادة تأكيد سلطة الكونغرس بإلزام الرئيس بإخطار الكونغرس في غضون 48 ساعة من بدء العمل.

Historicalmarks:]

• 1689:] English Bill of Rights restricts standing army without parliamentary consent.
• 1787:] US Constitution vests war power in Congress.
• 1945:] United Nations Charter limits unilateral war.
• 1964:] Gulf of Tonkin Resolution expands executive authority.
• 1973:] War Powers Resolution attempts to restore congressional oversight.
• 2001:] Authorization for Use of Military Force (AUMF) against terrorists.

النظم التشريعية المقارنة

وفي حين أن الولايات المتحدة كثيرا ما تهيمن على مناقشات القوى الحربية، فإن دولا أخرى تقدم تناقضات مفيدة، ففي المملكة المتحدة، ظل الموقف الدستوري منذ وقت طويل هو أن رئيس الوزراء ومجلس الوزراء يمارسان الصلاحية الملكية لنشر القوات المسلحة، ولكن منذ حرب العراق عام 2003، برزت اتفاقية دستورية تتطلب موافقة برلمانية على إجراء عسكري هام، وقد صوت مجلس العموم في عام 2003 للإذن بغزو العراق، وفي عام 2013، رفض اقتراحا بتصريح الضربات الجوية ضد سوريا، من أجل التغيير.

وفي كندا، يجب على الحكومة أن تلتمس موافقة برلمانية على نشر القوات في الخارج لمدة تزيد على 60 يوما، على النحو المنصوص عليه في هيكل الطلبات لعام 2008، وقد جرت مناقشة التزام كندا بالبعثة في أفغانستان وصوتت عليها في مجلس العموم، وتتبع أستراليا نمطا مماثلا: في حين أن الحاكم العام، بوصفه القائد العام للرئيس، يتحكم في السلطة من الناحية النظرية، فقد طلبت الحكومات المتعاقبة موافقة برلمانية على عمليات النشر الرئيسية، بما فيها تنظيم داعش في عام 2003 وحملة العراق/سير في عام 2014.

المادة 115أ من القانون الأساسي لألمانيا تتطلب قرارا برلمانيا رسميا لـ "حالة الدفاع" (الحرب) ولأجل أقل من الحرب، قضت المحكمة الدستورية الاتحادية في عام 1994 بأن أي نشر للقوات المسلحة الألمانية في الخارج يتطلب موافقة مسبقة من قبل البوندستاغ، ما لم يكن هناك خطر وشيك، وقد أدى ذلك إلى مناقشات مفصلة وتصويتات على البعثات في كوسوفو وأفغانستان ومالي، وقد أدى هذا الشرط أحيانا إلى إبطاء الاستجابات، ولكنه عزز الشرعية الديمقراطية.

إن دستور اليابان، المادة 9، يتخلى عن الحرب والتهديد باستعمال القوة أو استخدامها كوسيلة لتسوية المنازعات الدولية، وقد حد هذا منذ عقود من قوات الدفاع الذاتي من القيام بأدوار دفاعية صارمة، ومنذ عام 2015، سمحت إعادة التفسير والتشريعات بأدوار محدودة في الدفاع عن النفس وتوسيع نطاق حفظ السلام، ولكن أي نشر لا يزال يتطلب موافقة دييت، وتبرز تجربة اليابان كيف تشكل القيود الدستورية سلطات الحرب التشريعية.

مزايا الرقابة التشريعية على العمل العسكري

فالرقابة التشريعية على صنع الحرب توفر عدة مزايا ملموسة تعزز الحكم الديمقراطي والحصافة الاستراتيجية.

الديمقراطية في الشرعية والمساءلة

عندما يناقش المجلس ويأذن بالعمل العسكري، فإن القرار يستمد الشرعية من الممثلين المنتخبين للشعب، وهذه العملية تضمن سماع صوت الجمهور، الذي يوسط من خلال ممثليه، قبل أن يلتزم الدم والكنز، وتصبح المساءلة ممكنة لأن المشرعين يمكن التصويت عليهم لدعم أو معارضة الحرب، ولا توجد القرارات التنفيذية وحدها هذه القناة المباشرة للمساءلة.

التداول والوسادة الجماعية

فالعملية التشريعية تفسح المجال للتداول، وتعقد اللجان جلسات استماع، وشهود خبراء، وتدلي بشهاداتهم، وتناقش في المناقشات التي تدور حول وجهات النظر التي تتعارض مع الهواء، ويمكن أن تكشف هذه المداولات المنظمة عن افتراضات خاطئة، وتحدد النتائج غير المقصودة، وتصدر قرارات أكثر استنارة، وكثيرا ما يُذكر عدم إجراء مناقشة كاملة لمباني حرب العراق في كونغرس الولايات المتحدة في عام 2002 كعامل يسهم في التخطيط غير المشروع لما بعد الحرب.

الترخيص القانوني والوضوح

ويوفّر الترخيص التشريعي الرسمي الأساس القانوني للعمليات العسكرية، وهو أمر أساسي بالنسبة لأخلاقيات القوات، والامتثال للقانون الدولي، والحماية القانونية المحلية، كما يوضح التصويت الواضح نطاق البعثة ومدتها، مما يحول دون تسلل البعثة، فعلى سبيل المثال، فُسِّر نطاق معاهدة الحظر الشامل للتجارب النووية لعام 2001 ضد القاعدة على نطاق واسع ليشمل جماعات مثل نظام المعلومات الإدارية المتكامل، مما يؤدي إلى غموض قانوني، ويمكن أن يؤدي منح إذن أكثر تحديدا إلى تجنب هذه القراءات الواسعة النطاق.

الرقابة المالية

فالحرب مكلفة، فالتحكم التشريعي في الميزانية يعطي الهيئة التشريعية أداة قوية للتأثير على السياسة العسكرية، ويمكن أن يؤدي رفض الأموال المناسبة للصراع إلى إنهاءها بفعالية، كما حدث مع انسحاب الولايات المتحدة من فييت نام بعد أن خفض الكونغرس التمويل في عام 1973، وتكمل قوة الحقيب سلطة إعلان الحرب، مما يخلق طبقة مزدوجة من التأثير التشريعي.

التحديات والنزعات العنصرية للسلطة التشريعية في الحرب

ورغم مزايا الرقابة التشريعية على صنع الحرب، فإنها تواجه انتقادات عملية ومعيارية هامة.

بطء في حالات الطوارئ

وقد يكون التداول التشريعي بطيئاً للغاية في الاستجابة السريعة للهجوم أو لأزمة سريعة التطور، ففي القرن الحادي والعشرين، يمكن أن تظهر التهديدات في ساعات لا أسابيع، حيث أن طلب إجراء تصويت في الكونغرس قبل الانتقام من شبكة إرهابية أو الرد على مجموعة من المواد الإلكترونية يمكن أن يترك الأمة مكشوفة، ويدفع مؤيدو السلطة التقديرية التنفيذية بأن القائد العام يجب أن يتصرف أولاً ويلتمس الإذن لاحقاً.

منظمة الظلم السياسي والحزب

إن لم يكن بوسع الكونغرس الاتفاق على الإذن بمهمة ما، فإن السلطة التنفيذية قد تتصرف من جانب واحد، أو قد لا تستجيب الأمة على الإطلاق، وقد أظهر تصويت عام 2013 على إضرابات سوريا في مجلس الشيوخ الأمريكي، كيف يمكن الاستقطاب السياسي أن يحجب الإذن حتى عندما يطلب الرئيس ذلك، وفي هذه الحالات، فإن عدم اتخاذ السلطة التشريعية يمكن أن يكون نتيجة التصويت السلبي.

○ الإفراط التنفيذي في الاتصال وإبرام العقود النهائية

وقد وضع المسؤولون التنفيذيون طرقا عديدة لتجاوز سلطات الحرب التشريعية، ويمكنهم وصف العمليات بأنها تدخلات إنسانية أو بعثات تدريب أو " إضراب إرهابي " تقل عن عتبة الحرب، ويمكنهم استخدام الأذون القائمة على نطاق واسع، أو نشر قوات خاصة سرا، أو الاعتماد على شركاء التحالف الدولي لتوفير غطاء، وينتهي الاستخدام الواسع النطاق للهجمات التي تُشن على الطائرات بدون طيار في باكستان واليمن والصومال، في كثير من الأحيان دون مشاورات مع الكونغرس.

"الحب" و"السُلُب"

ما هي تهم الحرب؟ إن الخط بين النزاع المسلح وحفظ السلام ومكافحة الإرهاب وأعمال الشرطة أصبح غامضا بشكل متزايد، فالهجمات السيبرية التي تسبب ضررا ماديا تثير أسئلة مماثلة، فالسلطات التشريعية تكافح لتحديد متى يتطلب الأمر إذنا، وقد فسرت معايير قرار قوى الحرب بشأن " المرافق " تفسيرا غير متسق، مما يجعل من المثيرين للريبة، وهذا الغموض يسمح للمسؤولين التنفيذيين بالعمل في المناطق الرمادية.

دراسات الحالات: الإذن التشريعي في الممارسة العملية

حرب فييت نام (1955-1975)

لم تكتمل أية مناقشة للسلطة التشريعية للحرب بدون فيتنام، فقد تم إقرار قرار خليج تونكين (1964) بالإجماع تقريباً بعد أن تم الإبلاغ عن هجوم غير مبرر على مدمر أمريكي، وكشف لاحقاً أنه مضلل، وقد أعطى القرار للرئيس جونسون سلطة واسعة لاتخاذ جميع التدابير اللازمة لرد أي هجوم مسلح دون إعلان رسمي بالحرب، وقد أصبح هذا مبرراً للتصاعد الهائل، وبحلول عام 1973، فقد الكونغرس الإيمان وصدر قرار الحرب على الرئيس نيكس.

حرب الخليج عام 1991

وعلى النقيض من ذلك، التمس الرئيس جورج ه. و. بوش الحصول على إذن صريح من الكونغرس باستخدام القوة ضد العراق بعد غزوه للكويت، وقد صدر القرار عن مجلس الشيوخ 52-47 ومجلس النواب 250-183 بعد مناقشة قوية، وأعقب التصويت حد صارم مدته 60 يوماً مرتبط بقرارات الأمم المتحدة، وكثيراً ما يُذكر هذا المثال كنموذج لكيفية تشديد المداولات التشريعية على السياسات وبناء الدعم العام قبل تدخل واسع النطاق.

التدخل في ليبيا (2011)

الرئيس (باراك أوباما) أطلق غارات جوية ضد قوات الحكومة الليبية في آذار/مارس 2011 تحت رعاية قرار مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة يأذن بـ "جميع التدابير الضرورية" لحماية المدنيين، ودفعت إدارة (أوباما) بأن العملية لم تكن "أساليب" بموجب قرار سلطات الحرب لأنه لم يكن هناك جنود أرضيين، ومشاركة الولايات المتحدة كانت تدعم القوات المتحالفة، وخالف العديد من أعضاء الكونغرس، و استمرت العملية إلى ما بعد الحد الأقصى المحدد بـ 60 يوما دون إذن

صوت الأسلحة الكيميائية السورية لعام 2013

وعندما أعلن الرئيس باراك أوباما أنه سيلتمس إذنا من الكونغرس بشأن الهجمات الجوية ضد النظام السوري في مجال الانتقام من استخدام الأسلحة الكيميائية، يتوقع الكثيرون إجراء تصويت وثيق، وعقد مجلس النواب ومجلس الشيوخ جلسات استماع، ومعارضة عامة، وفي نهاية المطاف، سحبت الإدارة الطلب بعد تأمين صفقة دبلوماسية لإزالة الأسلحة الكيميائية السورية، وقد أثبتت هذه الحلقة أن مجرد تهديد بإجراء تصويت تشريعي يمكن أن يشكل سياسة، ولكن الحصول على إذن إيجابي في بيئة شاسعة للغاية.

التحديات الحديثة والناشئة

عمليات السيبر

الهجمات السيبرية قد تسبب ضرراً يعادل الهجمات الجسدية و شبكات الطاقة الفاسدة البيانات الفاسدة و تعطيل الأنظمة المالية و لكنها لا تناسب بوضوح التعريف التقليدي للحرب

الضربات الطائرة و القتل المستهدف

استخدام الطائرات المسلحة بلا طيار لإضراب الأفراد بعيداً عن حقول القتال قد أثار تساؤلات عميقة حول الرقابة التشريعية في الولايات المتحدة، لا الكونغرس ولا المحاكم قد قيدا فعلياً سلطة السلطة التنفيذية لاستخدام القوة الفتاكة ضد الإرهابيين المشتبه بهم خارج مناطق الحرب المعلن عنها، وقد فسرت هذه الـ "أوم.م.م.م.م" عام 2001 بأنها تخول للإذن بإضراب ضد القاعدة، والطالبان، و"القوات المندمجة" في أي مكان في العالم.

عمليات حفظ السلام والتحالف

العديد من العمليات الحديثة تتم تحت رعاية منظمة حلف شمال الأطلسي، والاتحاد الأفريقي، أو الأمم المتحدة، وقد تكافح الهيئات التشريعية للسيطرة على مشاركة بلدانها في أعمال التحالف حيث يتم تحديد القيادة والبعثة عموماً على نحو متعدد الأطراف، ويجوز للبرلمان أن يصوت للموافقة على المشاركة في بعثة لحفظ السلام، ولكن قواعد الاشتباك والمدة قد تتغير بمرور الوقت، ويمكن لهذا الزاحف في البعثات أن يضعف النية التشريعية.

مقترحات الإصلاح والتوجيهات المستقبلية

ونظرا للتوتر المستمر بين المرونة التنفيذية والرقابة التشريعية، برزت مقترحات عديدة للإصلاح ترمي إلى إعادة التوازن.

تعزيز سلطات الحرب

في الولايات المتحدة، تتضمن المقترحات تشديد تعريف " المرافق " ، وتقليص الساعة الستين من أيام المؤتمر، مما يتطلب موافقة الكونغرس الإيجابي قبل أي إجراء عسكري هام، ويقلل من قدرة الرئيس على استخدام المواد النووية الموجودة بشكل عام، ويتضمن قانون الإذن بالدفاع الوطني لعام 2019 أحكاما لإلغاء مدد الوقود الأقصى للعراق لعام 1991 وعام 2002 ولكن الإلغاء لم ينفذ بعد تنفيذا كاملا.

الهيئة التشريعية المعنية بالعمليات العسكرية

بلدان أخرى جربت طلب موافقة برلمانية خلال فترة محددة بعد بدء العمليات، مثل قاعدة فرنسا لأربعة أشهر، وهذا يعطي السلطة التقديرية الأولية التنفيذية ولكن يُجبر على إجراء مناقشة لاحقة، تصريحات "الخارج" أقل اضطراباً من الترخيص السابق، ولكنها لا تزال تقدم شيك.

استخدام قوة المذنب على نحو أفضل

ويمكن للكونغرس أن يمارس رقابة أكبر من خلال فرض حظر على تمويل عمليات محددة، أو من خلال اشتراط إجراء تصويت مستقل على الأموال كاعتمادات تكميلية، وقد ناقش مجلس النواب في بعض الأحيان التعديلات التي أدخلت على عمليات استرداد الأموال في اليمن وليبيا، وجعل تمويل الحرب من جانب واحد من قوات التصويت خيارا واضحا أو مخفضا.

الإصلاحات الدولية في المعاهدات

على الصعيد الدولي، تعزيز دور مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة في الإذن بالقوة يمكن أن يقلل الاعتماد على الإجراءات التنفيذية من جانب واحد، ولكن هيكل حق النقض الدائم لمجلس الأمن لا يزال حاجزاً، وقد وضعت هيئات إقليمية مثل الاتحاد الأفريقي بروتوكولات تتطلب موافقة الدولة قبل التدخل، ولكن هذه غالباً ما تلغي الموافقة التشريعية على الصعيد الوطني.

خاتمة

إن السلطة التشريعية في إعلان الحرب والإذن بالتدخلات العسكرية لا تزال حجر الزاوية في الديمقراطية الدستورية، فهي تضمن أن القرار الذي يتخذه البلد في أعقاب ذلك هو أن يرسل مواطنوه إلى المعركة يخضع للتداول العام، والإذن القانوني، والمساءلة الديمقراطية، ومع ذلك فإن تطور الحرب في القرنين العشرين والحادي والعشرين قد اختبر هذا المبدأ باستمرار، وقد وجد المسؤولون التنفيذيون طرقاً مبتكرة لتجاوز القيود التشريعية أو تراجعها، وقد أكدوا في كثير من الأحيان على السلطة التشريعية.

إن إعادة التوازن بين السرعة والرقابة تحد مستمر، إذ لا يتطلب إصلاحا قانونيا فحسب بل أيضا ثقافة سياسية تقيِّم النقاش التشريعي وتقاوم الهيمنة التنفيذية في الأمن الوطني، ويجب على المواطنين أن يطالبوا ممثليهم المنتخبين بأخذ سلطات الحرب على محمل الجد، ويجب على الممثلين أن يصروا على دورهم الدستوري، ولا تقتصر سلطة إعلان الحرب على تصميم دستوري، بل هي عملية تحقق نشطة وحيوية يجب أن تمارس للحفاظ على الطابع الديمقراطي للعمل العسكري.

لمزيد من القراءة، استكشاف US Constitution ]، و ] ميثاق الأمم المتحدة ، و] تقرير دائرة البحوث الاتّحادية عن قوى الحرب .