كيف الجهود الدولية لمكافحة الإرهاب

مقدمة: الإطار القانوني العالمي لمكافحة الإرهاب

وتشكل المعاهدات الدولية العمود الفقري للجهود الحديثة لمكافحة الإرهاب، وتوفر أساسا قانونيا منظما يمكّن الدول من العمل معا عبر الحدود، ويستغل الإرهاب، بحكم طبيعته، الثغرات في الولايات القضائية الوطنية، والملاذات الآمنة، والاختلافات في النظم القانونية، وتعالج المعاهدات أوجه الضعف هذه من خلال وضع تعاريف مشتركة، والتزامات مشتركة، وآليات للمساعدة القانونية المتبادلة، وبدون هذه الصكوك، ستتجزأ الجهود الرامية إلى محاكمة أو تسليم أو تجميد أصول الجهات الفاعلة الإرهابية، وتفتقر إلى حد كبير إلى الفعالية.

ويعكس تطور القانون الدولي لمكافحة الإرهاب اعترافا متزايدا بأنه لا يمكن لأي دولة أن تتخلى عن التهديدات العالمية تماما، فمن الاتفاقيات القطاعية المبكرة التي تستهدف أعمال عنف محددة إلى القرارات الشاملة لما بعد 9/11، اتسعت الساحة التعاهدية لتشمل التمويل والتجنيد والإرهاب الإلكتروني واستخدام الأسلحة الكيميائية أو البيولوجية، وتدرس هذه المادة كيف تشكل هذه المعاهدات السياسات الوطنية وتعزز التعاون التنفيذي وتواجه التحديات الناشئة في بيئة التهديد السريعة التغير.

دور المعاهدات الدولية في مجال مكافحة الإرهاب

وتخدم المعاهدات وظائف متعددة في مجال مكافحة الإرهاب على الصعيد العالمي، أولاً، تنشئ التزامات قانونية ملزمة للأطراف من الدول، وثانياً، توحد تعريفات الأعمال الإرهابية، التي تعتبر حاسمة في مواءمة إجراءات تسليم المجرمين وتجنب توفير الملاذ الآمن للفارين، ثالثاً، تضع أطراً مؤسسية لتبادل المعلومات وإجراء تحقيقات مشتركة وبناء القدرات، ورابعاً، كثيراً ما تتضمن المعاهدات أحكاماً للمساعدة التقنية، ومساعدة الدول ذات المؤسسات الضعيفة على تنفيذ الإصلاحات القانونية.

إن الطابع المتعدد الأطراف للمعاهدات يكفل عدم جواز أن تفرض دولة واحدة شروطا انفرادية، وأن تشجع على الشعور بالملكية المشتركة والشرعية، وقد كانت الأمم المتحدة المحفل الرئيسي للتفاوض بشأن هذه الصكوك، على الرغم من أن المنظمات الإقليمية مثل مجلس أوروبا والاتحاد الأفريقي ومنظمة الدول الأمريكية قد وضعت أيضا معاهدات إقليمية تكمل الأطر العالمية.

المبادئ الأساسية التي تقوم عليها معاهدات مكافحة الإرهاب

فمعظم المعاهدات الدولية لمكافحة الإرهاب تستند إلى عدة مبادئ أساسية: الالتزام بتجريم أفعال معينة، ومبدأ التسليم أو المحاكمة، والمساعدة القانونية المتبادلة، واحترام حقوق الإنسان، ويكفل مبدأ التسليم أو المحاكمة عدم تمكن الجناة المزعومين من الفرار من العدالة عن طريق الفرار إلى دولة غير راغبة في التسليم أو غير قادرة على التسليم، كما أن ضمانات حقوق الإنسان تُشدَّد بشكل متزايد على منع تدابير مكافحة الإرهاب من تقويض الحريات الأساسية.

المعاهدات الدولية الرئيسية وتأثيرها

ويستند النظام العالمي لمكافحة الإرهاب إلى مجموعة من الاتفاقيات القطاعية وقرارات الأمم المتحدة، فيما يلي أهم الصكوك وكيف شكلت القدرات التشغيلية والإصلاحات القانونية في جميع أنحاء العالم.

الاتفاقية الدولية لقمع تمويل الإرهاب (1999)

غالبا ما تُشار إلى اتفاقية تمويل الإرهاب، تلزم هذه المعاهدة الدول بأن تثبت تمويل الإرهاب كجريمة جنائية، وأن تتعاون في منع هذه الجرائم والتحقيق فيها وملاحقة مرتكبيها قضائيا، وتقتضي من الدول تجميد الأموال المخصصة للأنشطة الإرهابية وحجزها، وتبادل المعلومات المالية، وقد كانت الاتفاقية مفيدة في بناء وحدات الاستخبارات المالية في جميع أنحاء العالم، وهي تكمل عمل فرقة العمل المعنية بالإجراءات المالية، كما عدلت البلدان الباكستانية.

قرار مجلس الأمن 1373 (2001)

القرار 1373، الذي اتخذ بعد هجمات 11/9 بقليل، قرار ملزم بموجب الفصل السابع من ميثاق الأمم المتحدة، يقضي بأن تجرِّم جميع الدول الأعضاء تمويل الإرهاب، وأن تحرم من الملاذات الآمنة، وتعزز مراقبة الحدود، وأنشأت لجنة مكافحة الإرهاب لرصد التنفيذ، وعلى عكس معاهدة، لا يلزم التصديق عليها، وجعلها قابلة للإنفاذ فورا، وقد صدر العديد من القوانين الوطنية لمكافحة الإرهاب في أوائل العقد الأول من القرن العشرين، وكانت ردودا مباشرة على هذا القرار.

اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الجريمة المنظمة عبر الوطنية (2000)

فاتفاقية باليرمو، وإن لم تكن مجرد معاهدة لمكافحة الإرهاب، تتناول الصلة بين الجريمة المنظمة والإرهاب، فهي تيسر تبادل المساعدة القانونية وتسليم المجرمين والتحقيقات المشتركة، والبروتوكولات المتعلقة بالاتجار بالأشخاص وتهريب المهاجرين ذات أهمية خاصة لأن الجماعات الإرهابية كثيرا ما تستغل تدفقات الهجرة، وقد استخدمت أحكام الاتفاقية المتعلقة بمصادرة الأصول لتفكيك الشبكات المالية التي تدعم الجماعات مثل تنظيم الدولة الإسلامية وحركة الشباب.

المعاهدات والأطر الإقليمية

وقد وضعت الهيئات الإقليمية معاهداتها الخاصة لمكافحة الإرهاب التي تتصدى لتهديدات محلية محددة، كما أن اتفاقية مجلس أوروبا لمنع الإرهاب ومكافحتها، التي وضعتها منظمة التعاون الآسيوي، تتضمن أحكاما بشأن حماية الممتلكات الآسيوية.

الأثر على القوانين والسياسات الوطنية

ويمتد تأثير المعاهدات الدولية إلى ما هو أبعد بكثير من المؤتمرات الدبلوماسية، وهي المحرك الرئيسي للإصلاح التشريعي في العديد من البلدان، ولا سيما البلدان التي لديها نظم قانونية أو تاريخ نزاعات، ويقتضي التنفيذ عادة من البلدان أن تصدر قوانين جديدة، وأن تنشئ وكالات مخصصة، وأن تدرب موظفي إنفاذ القانون والموظفين القضائيين.

مواءمة القوانين الجنائية

لقد قامت معظم الدول بأخذ جرائم محددة مثل: " العضوية في منظمة إرهابية " ، و " الاستفزاز العلني لارتكاب الإرهاب " ، و " التدريب من أجل الإرهاب " كنتيجة مباشرة للالتزامات التعاهدية، فعلى سبيل المثال، طلب القرار الإطاري للاتحاد الأوروبي بشأن مكافحة الإرهاب (2002) من جميع الدول الأعضاء أن تنسق تعاريفها مع الإطار المشترك للاتحاد الأوروبي، وبالمثل، فإن قوانين أستراليا لمكافحة الإرهاب التي استحدثت في عام 2005 كانت متأثرة بشدة بقرار مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة 1373 واتفاقية التمويل.

تعزيز أمن الحدود والتعاون في مجال الاستخبارات

وقد حفزت المعاهدات إنشاء أفرقة تحقيق مشتركة، ونظم لسجل أسماء الركاب، وآليات للمراقبة عبر الحدود، ويستخدم نظام معلومات شنغن في أوروبا، على سبيل المثال، أطراً تعاهدية لتبادل الإنذارات بشأن الأشخاص المطلوبين والأصول المسروقة، كما أن معاهدات المساعدة القانونية المتبادلة الثنائية ومعاهدات تسليم المجرمين تعززها أيضاً اتفاقيات متعددة الأطراف، مما يسمح للبلدان بتسريع طلبات الحصول على الأدلة والحجز.

Specialized Counterterrorism Agencies

وأنشأت دول عديدة مراكز وطنية لمكافحة الإرهاب ووحدات استخبارات مالية ومراكز للدمج بعد التصديق على المعاهدات الرئيسية، وأنشأت المملكة المتحدة مكتب الأمن ومكافحة الإرهاب في عام 2007، وأنشأت الهند وكالة التحقيق الوطنية في عام 2008، لكي تتفق جزئيا مع الالتزامات الدولية بموجب اتفاقيات الأمم المتحدة، وكثيرا ما تكون هذه المؤسسات هي نقاط الاتصال الرئيسية للتعاون الدولي.

تحديات نظام المعاهدة والحدود المفروضة عليه

وعلى الرغم من الإنجازات الهامة، يواجه نظام المعاهدات الدولية عقبات كبيرة تحد من فعاليته، فهم هذه القيود أمر أساسي لتقييم نتائج مكافحة الإرهاب في العالم الحقيقي.

التقاليد والتعاريف القانونية المتباينة

ومن أكثر التحديات استمرارا عدم وجود تعريف مقبول عالميا للإرهاب، فبينما تحدد المعاهدات القطاعية أفعالا محددة (اختطاف الإرهابيين، والقصف، وأخذ الرهائن)، فإنها تتجنب تعريفا شاملا للإرهاب، مما يسمح للدول بتطبيق مصطلح " المنافسين السياسيين أو الانفصاليين " على نحو انتقائي، في بعض الأحيان، بوصفهم إرهابيين، بينما يتجاهل العنف الذي ترعاه الدولة، ويعوق عدم التوصل إلى توافق في الآراء تسليم المجرمين عندما تكون لدى البلدان تفسيرات قانونية مختلفة.

السيادة وعدم الامتثال

بعض الدول تتردد في التنازل عن السيادة للهيئات الدولية أو تنفيذ أحكام المعاهدات التي تعتبرها خرقا للأمن القومي، فعلى سبيل المثال، قد تستخدم البلدان ذات النظم الاستبدادية قوانين مكافحة الإرهاب لقمع المعارضة في الوقت الذي تتجاهل فيه التهديدات الحقيقية، وتفتقر دول أخرى إلى القدرة التقنية أو الإرادة السياسية لتنفيذ نظم معقدة للتتبع المالي أو المراقبة، وتستشهد تقارير الرصد التي تقدمها لجنة مكافحة الإرهاب بصورة روتينية بوجود ثغرات في التنفيذ، ولا سيما في المناطق المتضررة من النزاعات.

التفاوت في الموارد

وكثيرا ما تكافح البلدان النامية للوفاء بالالتزامات التعاهدية بسبب عدم كفاية الهياكل الأساسية القضائية، ومحدودية قدرات الطب الشرعي، وعدم كفاية التدريب، وتهدف برامج المساعدة الدولية، مثل مشاريع مكتب الأمم المتحدة المعني بالمخدرات والجريمة لمكافحة الإرهاب، إلى سد هذه الثغرات، ولكن التمويل لا يزال غير متسق، ونتيجة لذلك، يمكن للمعاهدات أن تنشئ نظاما من المستويين تُنفِّذ فيه الدول الغنية القوانين بقوة بينما تصبح الدول الأفقر روابط ضعيفة في السلسلة العالمية.

هاء - التهديدات المتطورة واللاغم القانوني

فالإرهابيون يتكيفون بسرعة مع التدابير القانونية، إذ يتم التفاوض على المعاهدات على مر السنين، ويبطأون في التحديث، إذ إن ارتفاع الإرهاب السيبراني، والهجمات اللامركزية التي تستهدف الذئبة، واستخدام الاتصالات المشفرة، والعملات الافتراضية مثل بيتكوين قد تجاوز الأطر التعاهدية الحالية، وقد وضعت الاتفاقية الدولية لقمع أعمال الإرهاب النووي (2005) في صيغتها النهائية قبل الاستخدام الواسع النطاق للطائرات الآلية أو الدعاية الاصطناعية.

دراسات الحالات الإفرادية: المعاهدات في العمل

وتظهر الأمثلة على العالم الحقيقي كيف أن المعاهدات قد مكنت مباشرة من عمليات مكافحة الإرهاب وملاحقات مرتكبيها.

The Trial of the 2015 Paris Attacks Accomplices

وقد اعتمد التحقيق في الشبكات المشاركة في هجمات باريس التي وقعت في تشرين الثاني/نوفمبر 2015 على معاهدات المساعدة القانونية المتبادلة وعلى أمر الاعتقال الأوروبي، واستخدمت السلطات الفرنسية منظمة EAW لتسليم المشتبه فيهم من بلجيكا وألمانيا، كما أن اتفاقية مجلس أوروبا بشأن المساعدة المتبادلة تسمح بالتقاسم السريع لسجلات الهاتف والبيانات المالية، وكان من المستحيل التنسيق دون إطار المعاهدات القائم مسبقا.

محاكمة الإرهابيين في الخليج

وبعد هجمات 11/9، ضغطت الولايات المتحدة ودول الخليج الأخرى على دول تنفيذ القوانين بموجب اتفاقية تمويل الإرهاب، وفي عام 2016، أصدرت المملكة العربية السعودية قوانين جديدة لمكافحة الإرهاب سمحت بتجميد الأصول المرتبطة بالقاعدة ونظام المعلومات الإدارية المتكامل، وخلصت التقييمات المتبادلة التي أجرتها فرقة العمل المعنية بالإجراءات المالية إلى أن الامتثال للاتفاقية ساعد على تفكيك قنوات التمويل التي كانت تعمل في السابق مع الإفلات من العقاب. ]

إطار عمل المؤتمر الدولي المعني بالغابات والمساءلة في سوريا والعراق

وفي حين أن المحكمة الجنائية الدولية لا تملك ولاية قضائية على الإرهاب في حد ذاته، فقد استخدمت قرارات مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة ومعاهداته المتعلقة بالجرائم المرتكبة ضد الإنسانية لمحاكمة المقاتلين الإرهابيين الأجانب العائدين من سوريا والعراق، وقد اعتمدت المحاكم الوطنية في بلدان مثل السويد وفرنسا وهولندا على اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الجريمة المنظمة عبر الوطنية لإتهام الأفراد بالعضوية في نظام المعلومات الإدارية المتكامل، مما يدل على كيفية تغطية أحكام المعاهدات لأعمال الإرهاب.

التهديدات الناشئة ومستقبل قانون المعاهدات

ويجب أن تتكيف مع التحديات الجديدة في إطار معاهدة مكافحة الإرهاب، وهناك مجالات عديدة مهيأة لتحقيق تنمية قانونية هامة في العقد القادم.

الإرهاب السيبرى والتهديدات الرقمية

ولا تتناول المعاهدات القائمة إلا الهجمات الإلكترونية، بل تشمل اتفاقية بودابست بشأن الجريمة السيبرانية (2001) بعض الجوانب، ولكنها لا تصمم خصيصاً للإرهاب، وتناقش الأمم المتحدة حالياً اتفاقية عالمية جديدة بشأن الإرهاب السيبراني، وستحتاج هذه المعاهدة إلى معالجة مسألة إسناد الهجمات، والمساعدة المتبادلة للأدلة الرقمية، وتجريم القرصنة التي تسبب فشلاً بالغ الأهمية في البنية التحتية، وتبرز المناقشات التوترات بين مراقبة الدولة وحقوق الخصوصية.

الاستخبارات الفنية والنظم المستقلة

إن استخدام منظمة العفو الدولية في الدعاية واختيار الأهداف والأسلحة المستقلة يثير تساؤلات بشأن المسؤولية القانونية وتحديد الأسلحة، ويجري تحديث المعاهدات الحالية مثل اتفاقية الأسلحة التقليدية لمناقشة نظم الأسلحة المستقلة الفتاكة، ولكن لا توجد أحكام خاصة بالإرهاب، وقد تتطلب معاهدة مقبلة من الدول ضمان أن تستوفي نظم المعلومات الإدارية المستخدمة في مكافحة الإرهاب معايير حقوق الإنسان والمساءلة.

الأمن البيولوجي والتهديدات التي يتعرض لها مركز البحوث البيئية

وتتناول الاتفاقية الدولية لقمع أعمال الإرهاب النووي (2005) المواد النووية، ولكن التهديدات الكيميائية والبيولوجية والإشعاعية والنووية لا تزال غير منظمة بشكل كاف بالنسبة للجهات الفاعلة غير الحكومية، وتفتقر اتفاقية الأسلحة البيولوجية إلى آليات التحقق، كما أن اتفاقية الأسلحة الكيميائية حققت نجاحا محدودا في منع الهجمات الصغيرة النطاق التي تشنها الجماعات المتطرفة، ومن الأولويات تعزيز هذه الاتفاقيات لتغطية حيازة الإرهابيين واستخدام العوامل البيولوجية.

الشراكات بين القطاعين العام والخاص والاستخبارات المالية

ويمكن للمعاهدات المقبلة أن تضفي طابعاً رسمياً على التعاون بين الدول وكيانات القطاع الخاص، ولا سيما الشركات المفترسة، وعمليات التبادل الجامدة، ومنابر وسائط الإعلام الاجتماعية، والتوصيات الحالية الصادرة عن فرقة العمل المعنية بالإجراءات المالية بشأن الأصول الافتراضية غير ملزمة؛ وتنشئ معاهدة متعددة الأطراف التزامات قابلة للتنفيذ بالنسبة لهذه الجهات الفاعلة لتبادل المعلومات ومنع جمع الأموال من الإرهابيين، وسيمثل التحدي موازنة تكاليف الامتثال مع حماية الخصوصية.

تعزيز التنفيذ والمساءلة

ولكي تظل المعاهدات فعالة، يجب على المجتمع الدولي أن يعالج الثغرات في التنفيذ وأن يعزز الإنفاذ المتسق.

بناء القدرات والمساعدة التقنية

ويجب على الدول والمنظمات الدولية الضعيفة زيادة التمويل للبرامج التي تساعد البلدان النامية على صياغة التشريعات، وتدريب القضاة، وتحسين قدرات الطب الشرعي، وقد درب برنامج مكافحة الإرهاب العالمي التابع للمكتب آلاف المسؤولين، ولكن الطلب يتجاوز العرض، وقد كانت المعونة الثنائية المقدمة من بلدان مثل الولايات المتحدة وألمانيا واليابان أساسية في مناطق مثل منطقة الساحل وجنوب آسيا.

الرقابة على حقوق الإنسان

معاهدات مكافحة الإرهاب تنتقد أحياناً لتمكين انتهاكات حقوق الإنسان، مثل الاحتجاز غير المسمى، أو التنميط، أو قمع المعارضة، وينبغي أن تشمل المفاوضات المقبلة بشأن المعاهدات ضمانات أقوى لحقوق الإنسان وآليات رقابة مستقلة، وقد أوصى المقرر الخاص للأمم المتحدة المعني بحقوق الإنسان ومكافحة الإرهاب بإدراج ضمانات المحاكمة العادلة والمساءلة عن قوات الأمن. وتقدم تقارير المقرر الخاص توصيات مفصلة .]

آليات التعاون الإقليمي

ويمكن للمعاهدات الإقليمية أن تكمل المعاهدات العالمية عن طريق التصدي لأنماط التهديد المحلية والثقافات القانونية، وقد كانت آليات الاتحاد الأفريقي للتعاون عبر الحدود في القرن الأفريقي، على سبيل المثال، فعالة ضد حركة الشباب، وتيسر اتفاقية رابطة أمم جنوب شرق آسيا لمكافحة الإرهاب (2007) الدوريات المشتركة وتبادل المعلومات الاستخباراتية في جنوب شرق آسيا، وكثيرا ما تكون هذه الأطر الإقليمية أسرع في عمليات صنع القرار من الاتفاقات على مستوى الأمم المتحدة.

الاستنتاج: الدور غير القابل للفصل في المعاهدات

إن المعاهدات الدولية ليست حلاً وسطياً لمشكلة الإرهاب المعقدة، ولكنها تشكل جزءاً لا غنى عنه من الاستجابة الشاملة، فهي توفر الأدوات القانونية والإطار المؤسسي والثقة المتبادلة اللازمة للتعاون الفعال، وبدونها، ستنخفض مكافحة الإرهاب العالمية إلى تحالفات مخصصة وإجراءات انفرادية أقل استدامة وأقل شرعية على المدى الطويل.

إن تطور هذه المعاهدات يعكس الوعي المتزايد بأن الإرهاب يشكل تهديدا مشتركا يتطلب حلولا مشتركة، إذ يجب على الدول، مع ظهور تكنولوجيات وأساليب جديدة، أن تواصل تحديث وتوسيع الصكوك القانونية، ولا يتطلب المستقبل أيضا تجديد الالتزام بتنفيذ المعاهدات القائمة، وتضييق التفاوت في الموارد، وضمان احترام تدابير مكافحة الإرهاب لسيادة القانون والكرامة الإنسانية، ولا يمكن للمجتمع العالمي أن يتحمل الركود في نظام المعاهدات، بل يجب أن يظل كذلك بمثابة تهديدات وقادرة على التكيف.