كيف يستخدم العمدة القطاع العام والخاص الشراكات من أجل دفع التنمية الحضرية المشاريع في منطقة أوك

وفي جميع أنحاء المملكة المتحدة، يتجه رؤساء البلديات بشكل متزايد إلى الشراكات بين القطاعين العام والخاص كآلية استراتيجية لتمويل وتنفيذ مشاريع التنمية الحضرية الرئيسية، حيث أن ميزانيات الحكومة المركزية تحت ضغط مستمر ومدن تتنافس على الاستثمار، توفر هذه التعاون طريقا عمليا لبناء المساكن، وتحسين شبكات النقل، وتجديد الأماكن العامة، وتسعى العمد إلى تسريع وتيرة التقدم في بعض الأزمات التي تواجه المدن.

وهذا النهج ليس جديدا - فقد استخدمت المملكة المتحدة التمويل الخاص للمشاريع العامة منذ مبادرة التمويل الخاص للتسعينات - ولكن دور رؤساء البلديات المنتخبين مباشرة، ولا سيما من ذوي السلطات المشتركة، أعطى الشراكات بين القطاعين العام والخاص زخما جديدا، وقد أعطى رؤساء البلديات في مجالات مثل مانشيستر الأكبر، والأراضي الغربية الوسطى، ولندن الآن نفوذا كبيرا على النقل والإسكان والتنمية الاقتصادية، مما جعلهم فاعلين رئيسيين في تنظيم خطط الشراكة وتعزيزها.

ما هي الشراكات بين القطاعين العام والخاص؟

فالشراكات بين القطاعين العام والخاص هي ترتيبات تعاقدية يتخذ فيها كيان خاص تصميم مشروع عام وتشييده وتمويله وتشغيله - وغالبا ما يكون ذلك على مدى فترة تتراوح بين 25 و 30 عاما، وفي المقابل، يتلقى الشريك الخاص تدفقات من الإيرادات، عادة من القطاع العام في شكل رسوم موحدة، أو من رسوم استخدام مثل رسوم الرسوم أو مبيعات التذكر، والفكرة الأساسية هي تقاسم المخاطر والمكافآت: ويحصل القطاع العام على رأس المال والابتكار والقطاع الخاص.

وقد طبقت المملكة المتحدة الشراكات بين القطاعين العام والخاص في مختلف القطاعات - من المدارس والمستشفيات إلى الطرق والسككك الحديدية - تطورت نماذج الشراكات بين القطاعين العام والخاص الحديثة لتشمل متغيرات أخف من قبيل عقود تمويل المشاريع، فضلا عن اتفاقات تقاسم الإيرادات أكثر مرونة، وبالنسبة للعمد، فإن النداء واضح: يمكن أن تقدم الشراكات بين القطاعين العام والخاص خدمات الهياكل الأساسية قبل الشراء التقليدي، ويمكن أن تؤدي في كثير من الأحيان إلى اختلال التكنولوجيا.

For a deep overview of PPP structures, the ] Institutee for Government] provides a useful explainer on the history and models of private finance in public projects.

How Mayors are Using PPP in Urban Development

ويقوم رؤساء البلديات في جميع أنحاء المملكة المتحدة بنشر الشراكات بين القطاعين العام والخاص لمواجهة تحديات حضرية محددة، وفي حين تختلف أولويات كل مدينة، ظهرت ثلاثة مجالات باعتبارها أكثر مجالات التركيز شيوعاً وهي: الإسكان والنقل والأماكن العامة.

التطورات السكنية

وتواجه المملكة المتحدة نقصاً مزمناً في المساكن الميسورة التكلفة، ويستخدم العمدة الشراكات بين القطاعين العام والخاص لفتح المواقع المعطلة وتسريع عملية التسليم، وفي مانشستر الكبرى، اعتمدت استراتيجية الإسكان التي وضعها العمدة أندي بورنهام على مشاريع مشتركة مع مطوري القطاع الخاص لتقديم آلاف المساكن ذات السعة المختلطة، بما في ذلك نسبة كبيرة من الوحدات الميسورة التكلفة، ومن خلال المساهمة بالأراضي من الملكية العامة وتبسيط الموافقات التخطيطية، فإن السلطة المشتركة تقلل من المخاطرة التي يتعرض لها الشركاء من القطاع الخاص، مما يجعل من غير مجدية المالية.

وبالمثل، في المناطق الغربية الوسطى، قام العمدة ريتشارد باركر بطلة نماذج شراكة تربط بين تقديم السكن وتحسين الهياكل الأساسية، ويكفل إطار الشراكة بين القطاعين العام والخاص أن تقترن التطورات الجديدة في مجال الإسكان بالطرق والمدارس والأماكن الخضراء اللازمة، التي تمول جزئيا من خلال مساهمات المطورين، ومن خلال المنح العامة، ويتجنب هذا النهج المتكامل التنمية المجزأة التي كثيرا ما تُسرب في المناطق الحضرية.

ويعطي تجديد بيريمنغهام، المرتبط بألعاب الكومنولث لعام ٢٠٢٢، مثالا بارزا، وقد شارك المجلس مع اتحاد خاص لإعادة تنمية منطقة كبيرة إلى منطقة سكنية وتجارية جديدة، حيث قام بتسليم أكثر من ٠٠٠ ١ منزل إلى جانب وصلات النقل الجديدة ومجال عام، وقد مك َّن هيكل تعادلات القوة الشرائية من سرعة الشراء والبناء، والوفاء بالموعد النهائي للألعاب، مع إنشاء أصول طويلة الأجل للمدينة.

الهياكل الأساسية للنقل

فالنقل هو مجال تقليدي من مجالات الشراكة بين القطاعين العام والخاص، ويتزايد استخدام رؤساء البلديات في المملكة المتحدة لهذه الشراكات لتوسيع نطاق شبكاتهم ورفع مستواها، وقد تم تسليم شركة لندن المحدودة (التي أصبحت الآن خط اليزابيث) جزئيا من خلال نموذج الشراكة بين القطاعين العام والخاص - رغم أن هيكلها كان معقدا بصورة غير عادية، وفي الآونة الأخيرة، ركز رؤساء البلديات على مشاريع أصغر حجما ولكنها حاسمة مثل نظم النقل السريع بالحافلات وشبكات الدورة وتحسين السك الحديدية في ضواحي المدن.

وفي غرب انكلترا، قام العمدة (دان نوريس) بتأمين تعادل القوة الشرائية لمخطط العبور الجماعي لبوابة أشتون إلى معبد الميدز، الذي يجمع بين التمويل العام والاستثمار الخاص في المخزونات والنظم المتداولة، وقد أتاح إطار الشراكة للمشروع المضي قدما قبل سنتين من دورة التمويل التقليدية التي كان سيسمح بها.

ويعتمد توسيع شبكة مانشستر أيضا على الشراكات بين القطاعين العام والخاص، وقد استخدمت سلطة النقل من أجل مانشستر الكبرى عقوداً لتمويل مشاريع البناء لعدة تمديدات في مجال مكافحة الترسبات، ونقل مخاطر البناء إلى اتحادات القطاع الخاص، مع الإبقاء على الرقابة الطويلة الأجل على أسعار السفر ونوعية الخدمات، وقد ثبت أن هذا النموذج فعال من حيث التكلفة: فقد تم تسليم تمديد خطي أولدهام وروشديل بنسبة 15 في المائة في إطار الميزانية مقارنة بمعايير الشراء التقليدية.

الأماكن العامة والمنافذ الثقافية

كما أن إعادة تنشيط المتنزهات والمسارات والمواقع الثقافية هي مجال آخر يقوم فيه العمدة بتعبئة الاستثمارات الخاصة، وقد شمل إعادة تنمية بريستول في جانب المرفأ، على سبيل المثال، شراكة بين مجلس المدينة ومطور لتحويل المرافئ المهجورة إلى واجهة مائية مختلطة الاستخدام مع المناشير العامة والمطاعم والشقق، بينما قام الشريك الخاص بتمويل الجزء الأكبر من أعمال البناء العامة الجارية، بينما قام المجلس بتوفير بعض الأنشطة.

وفي ليفربول، أشرف العمدة ستيف روثرام على تجديد واجهة المياه التاريخية للمدينة من خلال شراكة مع السلطة المشتركة لمدينة ليفربول والمستثمرين الخاصين، وقد مك َّن إنشاء مركز لايفرببول للعرض وتوسيع فندق تيتانيك من خلال شراكة بين القطاعين العام والخاص تتقاسم الإيرادات من استضافة الأحداث، وقد عززت هذه المشاريع السياحة وأوجدت مئات من الوظائف، مما يدل على أن الشراكات بين القطاعين العام والخاص يمكن أن تدعم النمو الاقتصادي والتمتع العام.

وقد شمل إعادة تنمية ساحة برمنغهام - وهي ساحة عامة مركزية - شراكة مع مجلس المدينة في مجال تحسين الأعمال التجارية لتمويل برامج محسنة للإضاءة والمقاعد والمناسبات، وفي حين أن هذا النموذج الأصغر لا يشكل هيكلا أساسيا واسع النطاق، فإنه يبين كيف يمكن للأعمال التجارية الخاصة أن تسهم مباشرة في صنع الأماكن.

فوائد الشراكات بين القطاعين العام والخاص للنمو الحضري

وتوثق مزايا الشراكات بين القطاعين العام والخاص في تنمية المدن توثيقاً جيداً، ولكن يتعين تقييمها تقييماً حرجاً، وهذه هي الفوائد الرئيسية التي يتذرع بها رؤساء البلديات عادة.

التعجيل بتنفيذ المشروع

ويمكن أن تكون المشتريات العامة التقليدية بطيئة - أي شهر أو سنوات تمر بين مفهوم المشروع وكسر الأرض، وتضغط الشراكات بين القطاعين العام والخاص على هذا الجدول الزمني لأن لدى الشريك الخاص حوافز قوية لإكمال عمليات العودة بسرعة وبدء عملية توليدها، وفي تطوير وسائط الإعلام في مانشيستر، أتاح إطار تعادل القوة الشرائية للمرحلة الأولى أن تفتح في غضون أربع سنوات، مقارنة بما يقدر بـ 7 سنوات في إطار نهج عام محضة، وهذه السرعة قيمة بشكل خاص بالنسبة للعمد الذين يواجهون دورات انتخابية قصيرة.

كفاءة التكاليف ونقل المخاطر

وتحوّل الشراكات بين القطاعين العام والخاص العديد من المخاطر - تأخيرات التشييد، تجاوزات التكاليف، والأداء التشغيلي - من القطاع العام إلى الشريك الخاص، ولأن الشركات الخاصة أفضل تجهيزا لإدارة هذه المخاطر ويمكن أن تحقق وفورات الحجم، كثيرا ما تُنفَّذ المشاريع بفعالية أكبر من حيث التكلفة، وقد تبين من دراسة أجراها المكتب الوطني لمراجعة الحسابات أن مشاريع الاستثمار والمشاريع الممولة من القطاع الخاص والشراكات بين القطاعين العام والخاص في المملكة المتحدة، التي تُعدّل على نحو دقيق، يمكن إنجازها في الوقت المحدد وفي الميزانية مقارنة بالعقود التقليدية.

وبالنسبة للعمد، فإن القدرة على اجتذاب رأس المال الخاص تقلل أيضاً من الضغط الفوري على ميزانيات المجالس، وبما أن حكومة المملكة المتحدة تضع حدوداً على السلطة المحلية التي تقترض، فإن الشراكات بين القطاعين العام والخاص تسمح للمدن بالمضي قدماً في مشاريع رئيسية دون تجاوز القيود المالية، وهذا أمر له قيمة خاصة بالنسبة لرؤساء البلديات في المدن ذات الأهمية الإقليمية التي تفتقر إلى التمويل المركزي للندن.

Access to Innovation and Expertise

وكثيرا ما يجلب الشركاء الخاصون معرفة متخصصة بأن الحكومة المحلية لا تستطيع أن تحافظ على نفسها، ففي مشاريع المدن الذكية - مثل نشر مستشعرات إيوت لرصد نوعية الهواء في بريستول - قدم حزب الشعب الباكستاني مع شركة تكنولوجية معدات وتحليلات بيانات لم يكن بوسع المدينة أن تتطور وحدها، ويتزايد استخدام هذه الشراكات في وضع نهج جديدة تجريبية لتحقيق الكفاءة في استخدام الطاقة، والوصل الرقمي، والهياكل الأساسية الخضراء.

فعلى سبيل المثال، تجمع شراكة هيئة لندن الكبرى مع شركة مايكروسوفت لإنشاء " توأم رقمي " في المدينة لتخطيط المحاكاة بين الأهداف العامة والقدرة التكنولوجية الخاصة، وتساعد هذه الأداة صناع القرار على تصور أثر التطورات الجديدة على النقل، ونوعية الهواء، واستخدام الطاقة - وهو ابتكار كان يمكن أن يكون باهظ التكلفة بالنسبة للقطاع العام لكي يتطور بشكل مستقل.

التحديات والنظر في المسألة

وعلى الرغم من هذه الاستحقاقات، فإن الشراكات بين القطاعين العام والخاص ليست سراويل، ويجب على رؤساء البلديات أن يُنقّبوا تحديات كبيرة، ويمكن للشراكات غير المهيكلة أن تكرس التزامات طويلة الأجل لدافعي الضرائب.

المفاوضات المعقدة

إن صياغة عقد شراكة بين القطاعين العام والخاص يوازن بين المخاطر والمكافأة لكلا الطرفين أمر صعب للغاية، فالتعقيد القانوني والمالي غالبا ما يتطلب مستشارين مكلفين، ويمكن أن تمتد المفاوضات لسنوات عديدة، وقد انتُقدت مستشفيات المملكة المتحدة الأولى من مؤسسة PFI لإغلاقها في عقود غير مرنة جعلت من الصعب تكييف الخدمات، ولذلك يجب على العمد أن يستثمروا في قدرة داخلية قوية للتفاوض على قدم المساواة مع الاتحادات القانونية الخاصة التي كثيرا ما تكون لديها موارد مالية.

وفي العديد من السلطات المشتركة، لا تزال هذه الخبرة تبنى، وأنشأت الهيئة المشتركة للميدلاند الغربية وحدة مخصصة للشراكات بين القطاعين العام والخاص في عام 2022، ولكن المناطق الأصغر في المدينة قد تفتقر إلى النطاق الترددي لإدارة العملية بفعالية، كما أن الشفافية حول شروط العقد تتسم بنفس القدر من الأهمية؛ ويجب أن يكون بوسع الجمهور فحص قيمة الأموال والتكاليف الطويلة الأجل لأي شراكة.

الالتزامات الطويلة الأجل والمرونة

وقد تدوم الشراكات بين القطاعين العام والخاص عادةً لمدة تتراوح بين 25 و30 سنة أو أكثر، وخلال تلك الفترة، يمكن أن تتغير الأولويات السياسية، ويمكن أن تتغير الظروف الاقتصادية، ويمكن أن تتطور التكنولوجيا، وقد تبدو مجموعة من الشراكات بين القطاعين العام والخاص التي تم الاتفاق عليها في عام 2010 مختلفة جداً في سياق المركبات المستقلة للكهرباء، ويتعين على العمدة أن يبنيوا المرونة في العقود - من خلال شروط الكسر، أو منافذ إعادة التفاوض، أو آليات إعادة التطوير التكنولوجي - لتجنب القفل على حلول متوقف.

وقد أظهر انهيار كاريليون في عام 2018 مخاطر الاعتماد المفرط على شريك خاص واحد، إذ يتعين على القطاع العام إنقاذ العديد من مرافق المستشفيات والطرق البرية، مما يعرض دافعي الضرائب على تجاوزات التكاليف، ويجب على العمدة أن يكفلوا لهم خططا احتياطية واحتياطيات مالية للتعامل مع هذه السيناريوهات، وأن يتجنبوا وضع جميع بيضهم الإنمائي في سلة خاصة.

المساءلة العامة والقيمة المالية

ونظراً لأن الشراكات بين القطاعين العام والخاص تنطوي على مدفوعات عامة طويلة الأجل للشركات الخاصة، يمكن اعتبارها شكلاً من أشكال الاقتراض من خارج الميزانية، فقد علم المكتب الوطني لمراجعة الحسابات مراراً بأن الشراكات بين القطاعين العام والخاص تكون في كثير من الأحيان أكثر تكلفة من الاقتراض العام المباشر في الأجل الطويل، بسبب ارتفاع تكاليف التمويل الخاص، ولذلك يجب على العمدة أن يكفل أن يقدم أي تعادلات القوة الشرائية قيمة ملموسة مقابل المال - ليس فقط من خلال تجنب تكاليف الميزانية اليوم، بل من خلال تحويل المخاطر الحقيقي واستحقاقات التشغيل.

كما أن الشفافية العامة مهمة بنفس القدر، إذ يمكن أن ينطبق قانون حرية الإعلام في المملكة المتحدة على بعض عقود الشراكة بين القطاعين العام والخاص، ولكن الكثير منها يتضمن شروطاً تتعلق بالسرية تحد من التدقيق، وتقع على عاتق رؤساء البلديات المنتخبين مسؤولية خاصة عن أن يكونوا منفتحين أمام العناصر الأساسية عن شروط أي شراكة وتكاليفها وأهدافها المتعلقة بالأداء، ويمكن أن يؤدي إشراك المواطنين في مرحلة التخطيط - عن طريق برامج رقمية أو اجتماعات عامة - إلى بناء الثقة والمساعدة في تحديد الثغرات المحتملة في وقت مبكر.

For guidance on governance best practices, the ]Institution of Civil Engineers offers resources on maintaining accountability in PPPs.

دراسات حالة في مدن المملكة المتحدة

وتقدم عدة مناطق في مدينة المملكة المتحدة أمثلة مفيدة على الشراكات بين القطاعين العام والخاص في العمل، وهي توضح كل من إمكانات التنمية القائمة على الشراكة وواقعها العملي.

لندن: كروسايل وخط اليزابيث

وقد تم تمويل مشروع لندن الشامل - وهو أكبر مشروع للبنية التحتية في أوروبا - جزئيا من خلال تعادل القوة الشرائية بين النقل إلى لندن واتحاد خاص مسؤول عن إيصال الأنفاق والمحطات الأساسية، وواجه المشروع تأخيرات كبيرة وتجاوزات في التكاليف، ويرجع ذلك جزئيا إلى تعقيد التكامل بين العقود الخاصة المتعددة، غير أن خط اليزابيث، بمجرد تشغيله، قد حوّل السفر عبر العاصمة، مما أدى إلى تعزيز القدرة بنسبة 10 في المائة، ويولّد مليارات من الفوائد الاقتصادية.

Manchester: MediaCityUK

ويشكل مركز الوساطة في سالفورد كاي مثالاً رئيسياً على التجديد الحضري من خلال شراكة بين القطاعين العام والخاص، وقد تم إنجاز المشروع من خلال مشروع مشترك بين شركة بيل هولدينغز (خاصة) وشركة BBC (العامة)، بدعم من مجلس مدينة سالفورد ووكالة التنمية الشمالية الغربية، حيث حولت الأراضي الرطبة السابقة إلى مجموعة من وسائط الإعلام والتكنولوجيا المزدهرة، ودارت هذه الشركة، وشركة ITV، ومئات من عوامل النجاح في مجال البناء.

بريستول: آرينا وبلطيق ورف

وقد استعملت جهود بريستول لبناء ساحة - وأعيدت تسميتها لاحقا بكريستول بيكون في مكان الموسيقى المتجدد - نموذجا من نماذج الشراكة بين القطاعين العام والخاص في البداية، وأقام مجلس المدينة شريكا من المطور الخاص لبناء مكان ترفيهي كبير في منطقة بحر البلطيق، ولكن المشروع ألغي في نهاية المطاف بعد مفاوضات مطولة بشأن تقاسم المخاطر، ويؤكد الفشل مدى صعوبة التوفيق بين المصالح في المجالات الكبيرة التي تكون فيها توقعات للمرونة متأصلة.

وعلى نطاق أوسع، كان بريستول رائداً في استخدام الشراكات بين القطاعين العام والخاص في التدخلات الحضرية الأصغر، حيث اشتمل هذا النموذج على شركة خاصة تدير الصيانة والمناسبات مقابل حصة من إيرادات المطاعم والإيجار، وقد أفرج عن الأموال العامة لأولويات أخرى مع الحفاظ على المتنزه جيداً.

Birmingham: Commonwealth Games Legacy

وقد استخدم بيرمنغهام الشراكات بين القطاعين العام والخاص في توفير الكثير من الهياكل الأساسية لألعاب الكومنولث لعام ٢٠٢٢، بما في ذلك ملعب الكسندر المتجدد وقرية الرياضيين في بيري بار. وقد قام أحد المطورين الخاصين ببناء القرية بموجب اتفاق يضمن للمطور تدفقا طويل الأجل من الايرادات من استئجار الوحدات كإقامة للطلاب بعد الاحتفالات العالمية، غير أن هذا الهيكل الابتكاري سمح بتخفيض تكاليف السكن بعد الولادة.

التوقعات المستقبلية

ونظراً لأن سلطات بلدية المملكة المتحدة تواصل التوسع من خلال صفقات نقل الملكية، فمن المرجح أن يزداد استخدام الشراكات بين القطاعين العام والخاص في التنمية الحضرية، وسيشكل هذا التطور عدة اتجاهات.

أولا، إن حالة الطوارئ المناخية تدفع الطلب على الهياكل الأساسية الخضراء - من شبكات تدفئة المناطق إلى نقاط شحن المركبات الكهربائية - التي تتطلب في كثير من الأحيان استثمارات كبيرة في البداية، ويمكن أن تفتح الشراكات بين القطاعين العام والخاص رأس المال الخاص لهذه المشاريع، ولا سيما عندما يمكن توليد الإيرادات من خلال رسوم الاستخدام أو وفورات الطاقة، ومن المرجح أن يُستنسخ في مناطق المدن الأخرى نهج السلطة المشتركة في مانشيستر الكبرى لإعادة تشكيل المباني العامة باستخدام تعادل القوة الشرائية لتحقيق الكفاءة في استخدام الطاقة.

ثانيا، يوجه برنامج الحكومة لتحسين مستوى الموارد التمويل من خلال سلطات العمدة المشتركة، التي سيتعين على العديد منها استكمال المنح بالاستثمار الخاص لتحقيق طموحاتها، ويشجع الصندوق الأعلى الذي يبلغ ٤,٨ بليون جنيه استرليني المناطق المحلية على تقديم عطاءات تعزز الاستثمار المشترك الخاص، مما يشجع على تكوين الشراكات بين القطاعين العام والخاص بصورة فعالة.

ثالثا، يقوم رؤساء البلديات باستكشاف نماذج أكثر مرونة للشراكة، مثل سندات التأثير الاجتماعي والسندات البلدية التي يُصدرها بالاشتراك مع الشركاء من القطاع الخاص، للحد من الاعتماد على الهياكل التقليدية التي تستخدمها مؤسسة PFI-style، ويستخدم صندوق ليفربول للإبداع الحضري الذي أنشئ مؤخرا نموذجا ماليا مختلطا، يخلط بين المنح العامة، والإنصاف الخاص، ويؤثر على الاستثمار لدعم المشاريع الحضرية الصغيرة.

غير أن نجاح الشراكات بين القطاعين العام والخاص في المستقبل سيتوقف على ثلاثة عوامل: أطر الحكم القوي، والمشاركة الحقيقية للمجتمع المحلي، والاستعداد للتعلم من الأخطاء السابقة - المحلية والدولية على السواء.() ومن منظور المقارنة، يقدم مركز المعارف الخاص بالشراكة بين القطاعين العام والخاص التابع لمنظمة التعاون والتنمية في الميدان الاقتصادي [(FLT:1]) دراسات إفرادية وتوجيهات يمكن أن يستفيد منها رؤساء البلديات في المملكة المتحدة.

وفي الختام، توفر الشراكات بين القطاعين العام والخاص للمحافظين أداة قوية ولكنها غير مناسبة لدفع عجلة التنمية الحضرية، وعندما تستخدم هذه الشراكات استراتيجياً - مع تحقيق أهداف واضحة، وتخصيص متوازن للمخاطر، والشفافية - فإنها تستطيع أن تقدم مشاريع تحويلية لا يمكن أن يحققها القطاع العام أو القطاع الخاص وحده، وبما أن مدن المملكة المتحدة تنازع التحديات المتقاطعة المتمثلة في نقص المساكن، والهياكل الأساسية للشيخوخة، والقدرة على مواجهة المناخ، فإن نموذج الشراكة بين القطاعين العام والخاص الذي يقوده العمد سيظل سمة الرئيسية في مجال التنمية الحضرية.