دورة الميزانية: من المقترح إلى التشريع

وتأتي عملية تحديد الهيئات التشريعية الحكومية لطريقة تخصيص الأموال العامة عادة في أعقاب دورة سنوية أو فترة سنتين محددة تحديدا جيدا، وتعمل معظم الولايات في سنة مالية تمتد من 1 تموز/يوليه إلى 30 حزيران/يونيه، على الرغم من استخدام جدول زمني مختلف استخداما حافلا، وتبدأ الدورة بعد أشهر من بدء السنة المالية الجديدة، وتقوم السلطة التنفيذية بإعداد خطة إنفاق مفصلة تعرف بمقترح ميزانية الحاكم.

ويستند هذا الاقتراح إلى توقعات الإيرادات التي وضعتها مكاتب ميزانية الدولة والمحللون الاقتصاديون، ويقدر حجم الأموال التي ستجمعها الدولة من ضرائب الدخل، وضرائب المبيعات، وضرائب الشركات، والرسوم، والمنح الاتحادية، لأن هذه الإسقاطات غير مؤكدة في جوهرها، كثيرا ما تبنى الهيئات التشريعية احتياطيات الطوارئ، وتعتمد على تقديرات الإيرادات بتوافق الآراء التي يُنتجها الموظفون التنفيذيون والتشريعيون، مثل كاليفورنيا وتكساس، لديها آليات رسمية لوضع هذه التقديرات لخفض المنازعات الجزئية.

وعندما يقدم الحاكم الميزانية - عادة في كانون الثاني/يناير أو شباط/فبراير - يبدأ المجلس التشريعي استعراضه الخاص، حيث تجري المناقشة والمساومة الأكثر كثافة، ولا يكتفي المشرعون بتقديم اقتراح مطاطي، بل يطلبون من الوكالات تقديم تبريرات مفصلة، ويعممون خططهم الخاصة للإنفاق البديل.

استعراض اللجنة وعلاماتها

وفي كل هيئة تشريعية حكومية تقريبا، تنظر لجنة الاعتمادات ولجانها الفرعية في الميزانية أولا، وتنظم هذه الأفرقة إما من خلال المجال الوظيفي )مثل التعليم والصحة والنقل( أو من جانب الوكالات، ويدرس أعضاء اللجنة كل بند من البنود، ورؤساء الوكالات المعنية، ويستعرضون بيانات الأداء، وتسمى هذه المرحلة " علامة، " حيث تقترح التعديلات، ويناقشون، ويصوتون عليها.

وكثيراً ما تجري اللجان الفرعية أكثر التعديلات تفصيلاً، وتعيد تخصيص الأموال بين البرامج، وتضيف مخصصات لمشاريع محددة، وتخفض أو تزيد الإنفاق على أساس أولويات السياسة العامة، فعلى سبيل المثال، يمكن للجنة الفرعية المعنية بالصحة أن تحول الأموال من سداد تكاليف المستشفيات إلى خدمات الصحة العقلية المجتمعية بعد الاستماع إلى شهادات من دعاة المرضى.

وبعد اكتمال عمل اللجنة الفرعية، تقوم لجنة الاعتمادات بكاملها بتوحيد التغييرات في مشروع قانون واحد، ثم يرسل مشروع القانون إلى مجلس النواب (البرلمان) ومجلس الشيوخ، للمناقشة والتصويت النهائي، وفي الهيئات التشريعية لمجلسي المجلس، يجب على المجلسين أن يصدرا نسخة مطابقة من الميزانية، وإذا ما اختلفتا، تقوم لجنة مؤتمرات مكونة من أعضاء من كلا الجانبين بالتفاوض على حل وسط، ثم يعود تقرير المؤتمر إلى كل مجلس من مجلسين للموافقة عليه.

دور الحاكم: فيتو وولاية ليت إيتيم

ولدى إقرار السلطة التشريعية لميزانية، لدى الحاكم عدة خيارات، وفي معظم الولايات، يستطيع الحاكم التوقيع على مشروع القانون أو الاعتراض على مشروع القانون بأكمله أو استخدام حق النقض في بند معين لإضراب بنود أو مبالغ محددة، ويعطي هذا البند سلطة هامة للسلطة التنفيذية لتشكل الإنفاق النهائي، لا سيما في الولايات التي يسيطر عليها الطرف المتعارض.

وإذا طبقت حق النقض، فإن الهيئة التشريعية يمكنها أن تحاول تجاوزها، وتحتاج عادة إلى أغلبية ثلثي أو ثلاثة أخماس في كلتا الدائرتين، ويندر تجاوز المحاولات، ويعاني من الفشل في كثير من الأحيان، مما يجعل من المحافظين يحفز بشدة على التفاوض مع الحاكم طوال العملية بدلا من أن يجتاز ميزانية ستتغير بشكل جذري بعد ذلك.

وفي حفنة من الولايات، يتمتع الحاكم أيضا بسلطة " تخفيض " بدلا من حذف الاعتمادات بالكامل - وهي أداة أكثر مرونة يمكن أن تبقي البرامج تعمل على مستويات تمويلية أقل، ويكتسي فهم قواعد حق النقض هذه أهمية حاسمة بالنسبة لأي شخص يتتبع كيفية إنفاق أموال الدولة بالفعل، لأن الميزانية التي يتم سنها غالبا ما تبدو مختلفة تماما عن الميزانية التي أقرها المجلس التشريعي.

احتياجات الميزانية المتوازنة

ومن العقبات الرئيسية التي تعترض وضع ميزانية الدولة اشتراط أن تجتاز الولايات ميزانية متوازنة في 49 ولاية، خلافا للحكومة الاتحادية، لا يمكن للولايات عموما أن تتكبد عجزا في ميزانياتها التشغيلية، مما يدفع إلى الاختيارات الصعبة: إذا انخفضت الإيرادات خلال الانكماش الاقتصادي، يجب على الهيئات التشريعية إما أن تخفض الإنفاق أو أن ترفع الضرائب أو أن تسحب الأموال في يوم الأمطار، وتتفاوت صرامة هذه المتطلبات، مثل مشروع كولورادو، في حدود الضرائب المفروضة على الإيرادات.

إن قواعد الميزانية المتوازنة تجعل التنبؤ بالإيرادات مترتباً على ذلك بشكل خاص، وإذا كانت التوقعات متفائلة للغاية، فقد تحتاج الدولة إلى تخفيضات في منتصف السنة أو فواتير اعتماد تكميلية، وإذا كان من المتشائم جداً، فإن الدولة قد تنهي السنة بفائض، مما يمكن أن يثير مناقشات بشأن إعادة تصنيف الضرائب أو زيادة الإنفاق في الدورة المقبلة، وقد واجهت دول مثل نيويورك وإلينوي أزمات متكررة بسبب نقص تقدير الإيرادات المزمن أو تقديرها المفرط.

الجهة المضيفة: كيف تربي الدول المال

وفهما لقرارات الميزانية، يجب أولا أن يفهم المرء من أين يأتي المال، وتختلف الهياكل الضريبية للدولة اختلافا كبيرا، ولكن معظمها يعتمد على ثلاثة مصادر رئيسية:

  • Personal income taxes] - used by 42 states (plus D.C.), often with progressive rates that increase with income.
  • sales taxes - used by 45 states, typically with exemptions for groceries, prescription drugs, and other essentials.
  • Corporate income taxes - used by 44 states, though many have seen declining rates due to competition.

وتشمل تدفقات الإيرادات الهامة الأخرى ضرائب على الوقود الحركي، وضرائب قطع الأشجار على استخراج الموارد الطبيعية، وإيرادات المقامرة، وكسب اليانصيب، ورسوم الخدمات مثل تراخيص السائقين والتصاريح المهنية، كما أن المنح الاتحادية تؤدي دورا رئيسيا، لا سيما في الإسعاف والنقل والتعليم، وفي المتوسط، تمثل الصناديق الاتحادية نحو 30 في المائة من الإنفاق الحكومي، ولكن هذه الحصة يمكن أن تكون أعلى بكثير في الولايات المنخفضة الدخل أو خلال حالات الطوارئ.

وكثيرا ما تواجه الهيئات التشريعية ضغوطاً لتجنب رفع الضرائب، حتى عندما تكون الإيرادات غير كافية، مما يؤدي إلى إصلاح غير متكرر: استخدام الاحتياطيات، أو تأخير الإنفاق على رأس المال، أو الاقتراض من الصناديق الخاصة، أو دفع التكاليف للحكومات المحلية، ويمكن أن تؤدي هذه الاستراتيجيات بمرور الوقت إلى حدوث عجز هيكلي يزيد من حدة التخفيضات التي تصيب الحكومات لاحقا.

الجانب المُنفصل:

وتسود ميزانيات الدولة عدد قليل من فئات الإنفاق الكبيرة، ويساعد فهم هذه العوامل على توضيح سبب الجدل في مناقشات الميزانية - فكل برنامج رئيسي له دوائر انتخابية قوية.

التعليم: التعليم العالي

والتعليم من الفئة " K-12 " هو عادة أكبر بند في ميزانية الدولة، حيث يستهلك في كثير من الأحيان 30 إلى 40 في المائة من الإنفاق العام على الأموال، وتختلف صيغ التمويل اختلافا كبيرا، حيث تستخدم بعض الولايات صيغا أساسية تضمن مبلغاً أساسياً لكل طالب، بينما تعتمد دول أخرى اعتماداً أكبر على الضرائب على الممتلكات المحلية، وتحدد الهيئات التشريعية الحكومية المستوى العام للمعونة التعليمية، وتحدد كيفية توزيعها على المقاطعات، وتفرض متطلبات مرتبات المدرسين، وحجم الصفات، وتدابير المساءلة.

ويحصل التعليم العالي على حصة هامة أخرى، رغم أنه انخفض بالمقارنة مع نمو الالتحاق في العديد من الولايات، وكثيرا ما تتبع الزيادات في التعليم تخفيضات التمويل التي تقدمها الدولة، مما يضع العبء على الطلاب والأسر، وقد تنشئ الهيئات التشريعية أيضا برامج منح دراسية، مثل المنح الدراسية التي تقدمها جورجيا أو مستقبل البراغي في فلوريدا، التي تمول من إيرادات اليانصيب أو الاعتمادات العامة.

الرعاية الصحية: الإسعاف والصحة العامة

أما المعونة الطبية فهي ثاني أكبر فئة في معظم ميزانيات الولايات، وغالبا ما تكون أسرع نمو، وتدفع الحكومة الاتحادية حصة (50 في المائة إلى 80 في المائة حسب الولاية والبرنامج)، ولكن الولايات تدفع الباقي، وتؤثر القرارات المتعلقة بالأهلية، ومعدلات سداد التكاليف، والخدمات التي تغطيها تأثيرا مباشرا على الإنفاق الحكومي، وقد أعطى التوسع في نطاق قانون الرعاية بأسعار ميسورة خيارا لتغطية عدد أكبر من البالغين ذوي الدخل المنخفض، وبحلول عام 2025.

وبالإضافة إلى المعونة الطبية، تقوم الولايات بتمويل إدارات الصحة العامة، وخدمات الصحة العقلية، والعلاج من تعاطي المخدرات، وبرامج التأمين الصحي للأطفال، وخلال وباء COVID-19، اضطرت الهيئات التشريعية إلى إعادة تخصيص الأموال بسرعة لتوزيع اللقاحات، والاختبار، ودعم المستشفيات - وذلك غالبا عن طريق مشاريع قوانين تكميلية طارئة.

النقل والهياكل الأساسية

ويأتي الإنفاق على النقل عادة من الأموال المخصصة التي تغذيها الضرائب على الغاز، ورسوم تسجيل المركبات، والمنح الاتحادية، وتقرر الهيئات التشريعية كيفية توزيع الأموال بين الطرق السريعة والجسور، والمرور العام، والسكك الحديدية، وممرات الدراجات، والمطارات، وفي السنوات الأخيرة، كثفت المناقشات حول ما إذا كان ينبغي رفع الضرائب على الغازات مواكبة التضخم والتحول إلى مركبات كهربائية، وبدأت بعض الولايات في استكشاف رسوم استخدام قائمة على المسافات لاستبدال ضريبة البنزين.

وتغطي الميزانيات الرأسمالية - منفصلة عن ميزانيات التشغيل - مشاريع كبيرة في مجال البنية التحتية مثل بناء مدارس جديدة، وسجون، ومجمعات مكتب الدولة، وكثيرا ما تمول هذه المشاريع عن طريق الاقتراض عن طريق السندات، مما يتطلب موافقة الناخبين في ولايات عديدة، وتقرر الهيئات التشريعية المشاريع التي ينبغي إدراجها في كل قانون من قوانين السندات، مما يتيح فرصا للخصوم الأعضاء التي يمكن أن تدفع التنمية الاقتصادية المحلية.

السلامة العامة والإصلاحيات

كما أن الإنفاق الحكومي على السجون والشرطة والمحاكم وخدمات الحرائق هو بند رئيسي آخر، وقد ارتفعت تكاليف السجون زيادة كبيرة على مدى السنوات الأربعين الماضية بسبب الأحكام الطويلة وارتفاع معدلات السجن، كما أن العديد من الهيئات التشريعية تعيد النظر الآن في الأحكام الدنيا الإلزامية واستكشاف بدائل السجن في محاولة لخفض التكاليف دون المساس بالسلامة العامة، كما أن إصلاح الشرطة بعد الحوادث الشديدة المدعاة أدى إلى إجراء مناقشات في الميزانية بشأن إلغاء التمويل أو إعادة تخصيص موارد إنفاذ القانون للخدمات الاجتماعية.

العوامل التي تدفع قرارات الميزانية

وفيما عدا العملية الميكانيكية، فإن العديد من القوى الأعمق تشكل كيف يقرر المشرعون تخصيص الأموال:

الشؤون السياسية ومكافحة الأحزاب

وبصفة عامة، يميل المشرعون الديمقراطيون إلى إعطاء الأولوية للإنفاق على الخدمات الاجتماعية والتعليم والرعاية الصحية، في حين يشدد الجمهوريون على التخفيضات الضريبية وتخفيض الديون والحكم المحدود، إلا أن هذه الأفضليات كثيرا ما تخفف من الحاجة إلى النيل من السلطة التشريعية المقسمة، ويمكن أن تؤدي المراقبة الموحدة للأطراف إلى ميزانيات أيديولوجية أكثر - مثل ميزانية تكساس لعام 2023 التي تزيد من تمويل المدارس بينما تخفض أيضا الضرائب على الممتلكات - بينما تؤدي إلى تقسيم قوى التحكم إلى نتائج أكثر تواترا.

الضغوط المؤسسية والضغط

ويدرك المشرعون تماما كيف تؤثر أصواتهم على الفئات الرئيسية، فجمعيات المعلمين، ورابطات المستشفيات، وعمال الطرق، وأجهزة الدعوة في مجال تنظيم المشاريع تنفق جميعها بشدة على مساهمات الحملة والدعوة لتكوين مخصصات الميزانية، وتكافح نقابات الموظفين العموميين للحصول على مرتبات واستحقاقات أعلى، وتدفع غرفة التجارة من أجل تخفيض الضرائب والإعانات التنظيمية، كما يستجيب المشرعون أيضا إلى التوعية المباشرة من الجهات المكونة لها، ولا سيما أثناء الاجتماعات المفتوحة وجلسات الاستماع العامة بشأن الميزانية.

الدورات الاقتصادية وصندوقات المارين - داي

وخلال فترات الركود، تنهار إيرادات الدولة، مما أرغم الهيئات التشريعية على إجراء تخفيضات مؤلمة، وأدى الانتكاس الكبير الذي حدث في الفترة 2008-2009 إلى انخفاضات عميقة في التعليم والرعاية الصحية في معظم الولايات، وردا على ذلك، أنشأت دول عديدة صناديق " يومية " أو وسعت نطاقها - احتياطيات استقرار الميزانية التي يمكن استخدامها أثناء فترات الانكماش، كما أن كفاية هذه الأموال هي مناقشة دائمة: مدى حجم الإنفاق العام الذي ينبغي أن يكون عليه؟

الولايات والشروط الاتحادية

فالقانون الاتحادي يتطلب في كثير من الأحيان من الولايات إنفاق أموال بطرق معينة، فعلى سبيل المثال، لا بد للولايات، من أجل الحصول على أموال مطابقة للمساعدات الطبية الاتحادية، أن تغطي فئات معينة من السكان والخدمات، وبالمثل، فإن أموال النقل الاتحادية تأتي بمتطلبات تتعلق بالتخطيط، والاستعراضات البيئية، ومعايير العمل، وقد تفشل الهيئات التشريعية في هذه الولايات، ولكن لا تملك خياراً يذكر إذا كانت تريد تجنب فقدان مليارات الدولارات الاتحادية.

الشفافية والمشاركة العامة

ويمكن أن تبدو عملية الميزانية عريقة، ولكن تزايد عدد الدول تحاول جعلها أكثر شفافية، إذ ينشر العديد منها الآن قواعد بيانات قابلة للبحث عن الإنفاق على الإنترنت، وبعض جلسات الاستماع التي تعقدها اللجان على الهواء الحي، ويتتبع المؤتمر الوطني للهيئات التشريعية للدولة أفضل الممارسات المتعلقة بالشفافية في الميزانية التشريعية.

والشهادة العامة هي وسيلة رئيسية للإسهام، إذ تعقد العديد من الهيئات التشريعية جلسات استماع يمكن للأفراد والمنظمات أن يتكلموا فيها أو أن يعارضوا فيها اعتمادات محددة، ويتباين تأثير الشهادة العامة: ففي بعض الحالات يمكن أن يحوّل التمويل إلى مدرسة أو مستشفى محلي؛ وفي حالات أخرى، يكون هذا التأثير رمزيا إلى حد كبير، ومع ذلك، فإن فرصة الاستماع إلى هذه الشهادات تظل سمة أساسية من سمات الميزنة الديمقراطية.

الرقابة: ضمان المال المنفق كغير مكتمل

فحالما يتم سن ميزانية، لا ينتهي دور الهيئة التشريعية، فمعظم الدول لديها لجان دائمة لمراجعة الحسابات أو مكاتب للميزانية التشريعية أو مراجعي حسابات مستقلون يتتبعون الإنفاق الفعلي على الاعتمادات، ويجرىون عمليات مراجعة حسابات الأداء لمعرفة ما إذا كانت البرامج تحقق أهدافها، ومراجعات مالية لكشف الاحتيال أو النفايات.

فعلى سبيل المثال، يعمل مكتب المساءلة الحكومي U.S.] كنموذج على المستوى الاتحادي، ولكن لدى العديد من الولايات وكالات مماثلة، وإذا وجدت مراجعة تشريعية أن وكالة ما قد تجاوزت إنفاقها أو استخدمت أموالاً لأغراض غير مأذون بها، يمكن للهيئة التشريعية أن تعقد جلسات استماع، وأن تطلب إجراءات تصحيحية، وأن تعدل الميزانيات المقبلة تبعا لذلك.

فالاعتمادات التكميلية - أي تسويات منتصف السنة - شائعة عندما تنشأ حالات الطوارئ أو عندما تتغير التنبؤات بالإيرادات تغيرا كبيرا، ويمكن لهذه الفواتير أن تضيف أو تخفض كل ما يجنيه من تخفيف الكوارث إلى اكتظاظ السجون، ويجب على الهيئات التشريعية أن تتصرف بسرعة، في كثير من الأحيان في غضون أيام أو أسابيع، لتجنب إغلاقها أو تعطيل الخدمات.

مستقبل ميزانية الدولة

وهناك اتجاهات عديدة تتجه نحو ميزانيات الهيئات التشريعية للدولة، أولا، تحول العمل عن بعد والخدمات الإلكترونية إلى تغير تحصيل الضرائب - وتدفق الضرائب على المبيعات على التجارة الإلكترونية منذ صدور قرار ] Wayfair، وتتنافس الدول على قاعدة ضريبة الدخل للعمال عن بعد، ثانيا، يفرض تغير المناخ تكاليف جديدة على الهياكل الأساسية من الإنفاق على الحرائق البرية والفيضانات والمرونة الاجتماعية،

فالأدوات التكنولوجية، مثل الميزنة القائمة على الصفر والميزنة القائمة على النتائج، تكتسب زخما في عدد قليل من الدول، وإن كان معظمها لا يزال يستخدم الميزنة التدريجية - مما يؤدي إلى تغييرات صغيرة من خط الأساس للسنة السابقة، ومن المرجح أن يستمر الضغط من أجل زيادة الكفاءة والمساءلة، وكذلك التوتر الدائم بين الأولويات المتنافسة، وفي نهاية كل دورة، لا تعكس الميزانية النهائية الأرقام فحسب، بل القيم والتنازلات وديناميات القوى في الدولة.

وبالنسبة لأي شخص يريد التأثير على كيفية إنفاق دولته للمال - سواء كان ناخبا أو ناشطا أو قائدا للوكالات أو طالبا - فهم عملية الميزانية التشريعية أمر أساسي، وهي أهم طريقة تترجم أولويات الدولة إلى عمل، وهي الساحة التي يتم فيها في نهاية المطاف اختيار التعليم والصحة والسلامة والازدهار.