Sissejuhatus: Miks valitsuse struktuur on majandusreformi jaoks oluline

Majandusreformid ja erastamine ei toimu vaakumis. Neid kujundab, kiirendab või blokeerib poliitiline arhitektuur, milles poliitikakujundajad tegutsevad. Valitsuse ülesehitus – kas see koondab võimu või hajutab seda, kas juhid seisavad silmitsi nõrkade seadusandlike piirangute või tugeva kontrolliga, kas parteid on distsiplineeritud või killustatud – loob stiimulite ja kitsaskohtade kogumi, mis määravad, kui kiiresti ja põhjalikult suudab riik oma majanduse ümber korraldada. Nende struktuurijõudude mõistmine on oluline nii investoritele, arenguvaldkonna töötajatele kui ka poliitikakujundajatele.

Poliitilised majandusteadlased on juhtinud tähelepanu sellele, et vetoõigused tegijatele – üksikisikutele või rühmadele, kelle nõusolek on muutusteks vajalik – võivad isegi hästi kavandatud reforme pidurdada. Vastupidi, süsteemid, mis võimaldavad otsustavat täidesaatvat tegevust, võivad suruda läbi valusaid kohandusi, kuid neil võib puududa ka poliitikavigade vältimiseks vajalik kontroll. Käesolevas artiklis uuritakse, kuidas erinevad valitsusstruktuurid majandusreforme ja erastamist hõlbustavad või takistavad, tuginedes võrdlevatele tõenditele ja pakkudes analüüsimiseks raamistikku.

Maastiku kaardistamine: valitsuse struktuur Tüpoloogiad

Parlamentaarsed süsteemid

Parlamentaarses süsteemis võetakse täitevvõim (kabinet ja peaminister) seadusandlikult võimult ja antakse selle ees aru. Selline võimude liitmine võib sõltuvalt partei konfiguratsioonist põhjustada kas kiireid reforme või halvata ebastabiilsust. Üheparteiline enamusvalitsus – nagu Ühendkuningriigis või Uus-Meremaal suure osa sõjajärgsest ajast – võib õigusakte vastu võtta kiiresti, sest täitevvõim kontrollib seadusandlikku päevakorda.Kui aga koalitsioonivalitsused on normiks, nagu Itaalias või Iisraelis, võib reformi hoogu aeglustada vajadus rahuldada mitme partei huve.

Parlamentaarsete parteide distsipliin on teine kriitiline muutuja. Westminster-stiilis tugevate partei piitsadega süsteemides on tagapingi mässud haruldased, võimaldades valitsusel rakendada ebapopulaarseid, kuid vajalikke majanduslikke meetmeid. Vastupidiselt võivad nõrga parteidistsipliini või sagedaste umbusaldushääletustega süsteemid näha pärast valitsuse vahetust reformide ümberpööramist.

Presidendisüsteemid

Presidendisüsteemid eraldavad täitevvõimu ja seadusandliku võimu, millest igaühel on sõltumatud valimismandaadid.See eraldamine võib luua nii võimalusi kui ka takistusi.Toetava seadusandliku enamusega president, nagu Ameerika Ühendriigid Franklin Roosevelti uue kokkuleppe alusel, võib suruda läbi suuri reforme. Aga kui presidentuuri ja kongressi kontrollivad erinevad parteid – seisund, mida tuntakse jagatud valitsusena –, siis sageli on tulemuseks seadusandlik ummikseis. Presidendisüsteemidel on ka fikseeritud tingimused, mis võivad pakkuda stabiilsust, kuid isoleerida ka kangekaelse täitevvõimu rahva survest.

Paljude presidendisüsteemide põhitunnuseks on tugev kontroll ja tasakaal, sealhulgas kohtulik kontroll ja kahekojaline seadusandlik kogu. Need võivad ära hoida rutakaid või mitteliberaalseid reforme, kuid samas mitmekordistavad vetopunktide arvu. Erastamise puhul tähendab see, et isegi pühendunud president võib seista silmitsi kuude või aastate pikkuse kohtuvaidlusega, enne kui riigiettevõtet saab müüa.

Poolpresidentaalsed ja hübriidsüsteemid

Prantsusmaa, Venemaa ja paljud postsovetlikud riigid tegutsevad poolpresidendisüsteemide all, kus otse valitud president eksisteerib koos peaministri ja parlamendi ees vastutava kabinetiga.Võimude tasakaal muutub sõltuvalt sellest, kas presidendi partei kontrollib seadusandlikku kogu. Kooselu – kui president ja parlamendienamus kuuluvad erinevatele parteidele – võib tekitada sisekonflikti, mis pidurdab majandusreforme, nagu oli näha Prantsusmaal 1990ndate lõpus.

Teised hübriidsüsteemid, nagu Šveitsi Föderaalnõukogu või Hiina Kommunistliku Partei tsentraliseeritud kontroll, trotsivad lihtsat liigitamist. Autoritaarsetes või üheparteilistes süsteemides on reformide kiirus sageli suur, sest vetomängijad kõrvaldatakse, kuid vastutuse puudumine võib viia röövelliku erastamise ja korruptsioonini.

Föderaal- ja unitaarstruktuurid

Lisaks täidesaatva ja seadusandliku suhtele on võimuküsimuste territoriaalne jaotus.Föderaalsüsteemid (nt India, Brasiilia, Saksamaa) annavad märkimisväärse võimu riikidele või provintsidele. See võib hõlbustada reformieksperimente – riigi tasandi poliitilisi uuendusi saab suurendada –, kuid see tekitab ka mitmeid regulatiivseid kihte, mis raskendavad erastamist. Näiteks Indias lükkasid keskvalitsuse katsed loovutada oma osalus söekaevandamises kaua edasi kivisöega tegelevate riikide vastupanu.

Ühtsed süsteemid (nt Prantsusmaa, Jaapan) koondavad võimu keskmesse, muutes riiklike reformide rakendamise lihtsamaks, kuid nad võivad ka eirata piirkondlikke erinevusi, mis võivad nõuda kohandatud lähenemisviise.

Majandusreformide ja erastamise hõlbustamine

Kontsentreeritud täitevvõim ja poliitiline tahe

Kui liidril või valitseval parteil on selge valimismandaat ja vähe institutsionaalseid piiranguid, võivad reformid kiiresti liikuda.See on sageli nii üheparteilise enamusega parlamendisüsteemides. 1980. aastate radikaalseid majandusreforme, mis hõlmasid ulatuslikku dereguleerimist, kaubanduse liberaliseerimist ja riigivarade erastamist, juhtis parlamenti kontrollinud Tööpartei valitsus. Samamoodi viis Tšiili pensionide erastamist 1980. aastate alguses läbi sõjaline diktatuur, millega ei kaasnenud seadusandlikku opositsiooni.

Kontsentreeritud võim on aga kahe teraga mõõk.Iseseisvate kontrollideta võivad reformid olla halvasti kavandatud või saada kasu eliidile.Võtmeks on see, et tugev poliitiline tahe koos kompetentsete tehnokraatide ja läbipaistvate protsessidega suudab ületada killustatud süsteeme vaevava inertsi.

Poliitiline keskkond ja usaldusväärsus

Valitsuse struktuurid, mis toodavad stabiilseid koalitsioone või üheparteilist enamust, vähendavad ohtu, et reformitulemused pärast järgmisi valimisi pöörduvad. Presidendisüsteemid võivad oma fikseeritud tingimustega pakkuda stabiilsust isegi siis, kui täidesaatev võim on ebapopulaarne, seni kuni president jääb pühendunuks.Teisalt sagedaste valitsuse kokkuvarisemiste tõttu parlamentaarsetes süsteemides (nt Itaalia 69 valitsust alates 1946. aastast) peletatakse pikaajalisi investeeringuid ja muudetakse erastamismüük pakkujatele vähem atraktiivseks.

Kui keskpangad, reguleerivad asutused ja korruptsioonivastased organid on poliitilise sekkumise eest isoleeritud – nagu Saksamaa parlamentaarses süsteemis või Tšiili presidendisüsteemis –, suureneb reformide usaldusväärsus.

Tõhusad institutsioonid ja haldussuutlikkus

Reformid ja erastamine ei tähenda ainult seaduste vastuvõtmist, vaid nõuavad kompetentseid bürokraatlikke organisatsioone, kes kujundavad müügiprotsesse, väärtustavad varasid ja juhivad üleminekut. Tugeva avaliku teenistuse traditsiooniga riigid, nagu Singapur ja Uus-Meremaa, saavad keerukaid erastamisprogramme tõhusalt rakendada. Seevastu nõrga institutsiooniga riikides võib erastamine viia vara väljavõtmise või korruptsioonini.

Valitsusstruktuurid, mis soodustavad meritokraatlikku värbamist ja kaitsevad riigiteenistujaid poliitilise tulistamise eest (nagu paljudes parlamentaarsetes süsteemides), kipuvad ehitama kõrgemat institutsioonilist suutlikkust. Presidendisüsteemid, millel on tugev patronaaaž, võivad seevastu täita riigiettevõtteid poliitiliste ametissenimetatutega, mistõttu on neid hiljem raske erastada.

Sõltumatute reguleerivate asutuste ja järelevalveasutuste roll

Edukaks erastamiseks on sageli vaja luua sõltumatud reguleerivad asutused, mis kontrollivad äsja liberaliseeritud turge.Näiteks lõi Ühendkuningriigi parlamentaarne süsteem sellised reguleerivad asutused nagu Ofgem ja Ofcom. Samamoodi aitas India telekommunikatsiooni revolutsioonile kaasa tugev reguleeriv asutus.Selliste institutsioonide olemasolu vähendab ohtu, et eramonopolid asendavad riigi monopole, mis võivad reformile poliitilist toetust luua.

Majandusreformide ja erastamise takistused

Poliitiline ebastabiilsus ja sagedane valitsuskäive

Lühiajalised valitsused on ühed kõige võimsamad reformitakistused. Mitmeparteiliste koalitsioonide või sagedaste umbusaldushääletustega riikides väheneb poliitikakujundajate ajahorisont. Ükski valitsus ei taha kulutada poliitilist kapitali valulikele reformidele, mis võivad pärast tõenäolist kukkumist vilja kanda. See probleem on terav proportsionaalse esindatuse ja suure parteide killustatusega parlamentaarsetes süsteemides, näiteks Itaalias 1990ndatel või Iisraelis suuremas osas oma ajaloost. Erastamisplaane käivitatakse sageli, kuid seejärel pannakse koalitsioonide nihkumisel riiulile.

Korruptsioon ja riigi kinnipidamine

Korruptsioon mitte ainult ei suuna ressursse kõrvale, vaid loob ka võimsaid huvigruppe, kes on vastu läbipaistvusele ja konkurentsile.Süsteemides, kus on nõrk kontroll ja tasakaal – olgu siis presidentaalne või parlamentaarne – võivad valitsevad eliidid kasutada erastamist, et premeerida kunde. Kui valitsusstruktuurid lubavad täitevvõimul seadusandlikust kontrollist mööda minna (nt dekreediga mõnes presidendisüsteemis), võib erastamine muutuda pigem varahaaramise kui tõhususe kasvu vahendiks. Venemaa vaukri erastamine 1990. aastatel on hoiatav näide: tõhusa regulatiivse järelevalve puudumine viis võtmetööstuste oligarhilise kontrollini.

Tugevate korruptsioonivastaste asutuste ja kohtuvõimu sõltumatusega süsteemid, nagu näiteks Rootsi parlamentaarne monarhia, loovad aga keskkonna, kus erastamine toob tõenäolisemalt kaasa konkurentsivõimelised turud.

Võimu koondumine ja konsensuse puudumine

Kuigi liiga paljud vetoõigusega osalejad saavad reformi blokeerida, võivad liiga vähesed viia ellu reforme, millel puudub ühiskondlik sisseost ja mis hiljem tagasi pööratakse.Presidendisüsteemides, kus üks erakond kontrollib kõiki harusid, võib laiapõhjaline koalitsiooni loomine olla tarbetu, kuid reformid võivad tagasi lükata, kui opositsioon lõpuks ametisse saab. Tšiili struktuurireformid Pinocheti juhtimisel jätkusid suuresti pärast demokraatia taastamist, kuid ainult seetõttu, et opositsioon oli koopteeritud või reformid osutusid tõhusaks. Paljudes riikides tühistatakse aga kitsa koalitsiooni kehtestatud reformid peagi.

Vetomängijad: seadusandjad, kohtud ja sotsiaalpartnerid

Vetoosaliste – institutsioonide või osalejate, kelle nõusolek on vajalik poliitika muutmiseks – arv ja mitmekesisus võib reformi järsult piirata. Presidendisüsteemides peab täidesaatev võim sageli pidama läbirääkimisi eraldi seadusandliku koguga; föderaalsüsteemides võivad piirkondlikud üksused blokeerida riiklikke reforme; konstitutsioonikohtutega riikides võib erastamine olla omandiõiguse rikkumine. Isegi ametiühingud ja äriühendused võivad toimida vetoõigusega, kui nad on ametlikult kaasatud poliitika kujundamisse, nagu Saksamaa korporatistlik mudel.

Tuntud näide vetomängijate ummikseisust on Ameerika Ühendriikide suutmatus viia läbi põhjalik tervishoiureform aastakümneid, kuigi sarnane dünaamika võib pidurdada erastamist.Näiteks India jõupingutused avaliku sektori pankade erastamiseks seisid silmitsi ametiühingute ja erakondade vastuseisuga ning edusammud olid aeglased, kuni kriiside kokkulangemine nihutas jõudude tasakaalu.

Juhtumiuuringud

Uus-Meremaa: parlamendireformi labor

Esimeses minevikus üheparteilise enamusega parlamendisüsteemis toimus Uus-Meremaal aastatel 1984–1993 dramaatiline majanduslik ümberkujundamine. Tööpartei ja seejärel riikide valitsused dereguleerisid finantsturge, kõrvaldasid põllumajandustoetused ning erastasid telekommunikatsiooni, lennuliine ja raudteesid.Vetoosaliste puudumine – ainult üks seadusandlik koda ja nõrgad kohalikud omavalitsused – võimaldas kiiret muutust. Kuid hilisematel aastatel reformid osaliselt tagasi pöörati või muudeti neid, näidates, et kontsentreeritud võim võib viia ka ülereguleerimiseni. Ülemine segaliikmete proportsionaalsele esindatusele 1996. aastal on sellest ajast saadik reformitempot aeglustanud, kuid varasem periood jääb õpikuks, kuidas parlamentaarne ülemvõim võib võimaldada struktuurireformi.[1]

Tšiili: demokraatia, diktatuur ja reformi jätkusuutlikkus

Tšiili kogemus näitab, kuidas valitsuse struktuur ei mõjuta mitte ainult reformide algatamist, vaid ka reformide jätkusuutlikkust. Sõjaline hunta (1973–1990) kasutas oma absoluutset võimu radikaalsete turureformide elluviimiseks, sealhulgas sotsiaalkindlustuse, tervishoiu ja hariduse erastamine. Demokraatia taastekkimisel säilitas uus valitsus paljud neist reformidest, sest nad olid loonud võimsad kasusaajad ja põhiseadus nõudis ülienamust peamisteks muudatusteks. Tšiili presidendisüsteem koos tugeva sõltumatu keskpanga ja reguleerivate asutustega on andnud stabiilse raamistiku reformide jätkamiseks. Kuid võimu koondumine täitevvõimule tõi kaasa ka skandaalid erastamisprotsessides, näiteks riigiettevõtete müügis alahinnatud hindadega.

India: föderaalne parlamentaarne kompleks

India föderaalne parlamentaarne süsteem ühendab tugeva keskjuhatuse võimsate osariikide valitsustega ja mitmeparteilise maastiku. Majandusreformid ja erastamine on olnud ebaühtlased. 1991. aasta maksebilansi kriis võimaldas keskvalitsusel läbi suruda ulatusliku liberaliseerimise, sest poliitiline kontekst vähendas ajutiselt vetomängijaid. Kuid järgnevad reformilained on sageli seiskunud koalitsioonipartnerite, osariikide valitsuste ja kohtute poolt. Näiteks on riigi omandis olevate pankade ja kindlustusettevõtete erastamist korduvalt blokeerinud ametiühingud, mida toetavad poliitilised parteid. Samal ajal õnnestus telekommunikatsiooni ja lennunduse erastamine, sest reguleerivad asutused loodi ja keskvalitsus säilitas piisava võimu.[LT] India riigi ülevaade püsivatest piirangutest[1].

Reformistrateegiate kohandamine riigistruktuuridele

Valitsuse struktuuri mõistmine ei ole ainult akadeemiline harjutus. Sellel on praktiline mõju reformijatele, rahvusvahelistele organisatsioonidele ja investoritele. Kui vetopunkte on palju, võib reformijatel tekkida vajadus luua laiemaid koalitsioone, kasutada eelarvekriise võimaluste loomiseks või järjestada reforme opositsiooni minimeerimiseks. Kontsentreeritud täidesaatva võimuga süsteemides peaksid reformijad rõhutama läbipaistvust ja sõltumatut järelevalvet, et vältida püüdmist ja tagada jätkusuutlikkus.

Erastamise puhul on oluline meetodi valik. Konkurentsivõimeline pakkumine, avalik noteerimine ja töötajate väljaostmine sobivad mõlemad erinevate poliitiliste kontekstidega. Tugeva parteidistsipliiniga parlamentaarsetes süsteemides saab kiiresti seadustada kõikehõlmava erastamisprogrammi. Jagatud valitsusega presidendisüsteemides võivad reformijad kõigepealt keskenduda väiksematele, poliitiliselt vähem tundlikele riigiettevõtetele, et suurendada usaldusväärsust.

Järeldus

Valitsuse struktuur ei ole saatus, vaid see mõjutab tugevalt majandusreformide ja erastamise teed ja tempot. Üheparteilise enamusega parlamendisüsteemid võivad olla kiirete muutuste mootorid, kuid nad võivad olla ülejõudmise ja pöördumisega. Presidendisüsteemid võivad pakkuda stabiilsust, kuid ka ummikseisu. Föderaalsed struktuurid võimaldavad eksperimenteerimist, kuid raskendavad riiklikku kooskõlastamist. Kõige edukamad reformijad on need, kes mõistavad oma institutsionaalset maastikku ja käsitööstrateegiaid, mis töötavad - mitte vastu - nende valitsuse struktuuri loodud stiimulitega. Stabiilsus, tõhusad institutsioonid ja poliitiline tahe jäävad kriitilisteks koostisosadeks, kuid kuidas need on kokku pandud, sõltub põhiseaduslikust ja poliitilisest kontekstist.