L'aide étrangère est depuis longtemps la pierre angulaire du développement international, fournissant des ressources essentielles aux pays dans le besoin. Cependant, son efficacité est souvent compromise lorsqu'elle fonctionne indépendamment des priorités stratégiques d'une nation.L'alignement entre l'aide extérieure et les plans nationaux de développement n'est pas seulement une gentillesse administrative, mais c'est une condition fondamentale pour un progrès durable.

Définition du paysage : aide étrangère et plans nationaux de développement

Pour comprendre le problème de l'alignement, il faut d'abord clarifier ce qui est discuté. L'aide étrangère, également appelée aide publique au développement (APD), compense les subventions, les prêts, l'assistance technique et les contributions en nature fournies par les gouvernements donateurs, les institutions multilatérales et les fondations privées pour soutenir le développement économique, social et politique des pays bénéficiaires.

Les plans nationaux de développement sont des stratégies globales, à moyen et à long terme élaborées par les gouvernements bénéficiaires, qui énoncent la vision d'un pays en matière de croissance, de réduction de la pauvreté, d'infrastructure, de santé, d'éducation, de durabilité environnementale et de gouvernance. Ces documents sont généralement le résultat de vastes consultations et représentent les priorités collectives de la nation.

Le concept d'alignement a été officiellement reconnu par la Déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide (2005), qui engageait les donateurs et les partenaires à « utiliser les systèmes nationaux et à s'aligner sur les stratégies nationales de développement ». Les accords ultérieurs – le Programme d'action d'Accra (2008) et le Partenariat de Busan pour une coopération au développement efficace (2011) – ont souligné la nécessité d'une responsabilité mutuelle et du respect des dirigeants nationaux.

Les obstacles multiples à l'alignement

Les défis que pose l'alignement de l'aide étrangère sur les plans nationaux de développement ne sont pas monolithiques; ils découlent d'inadéquations structurelles, politiques et procédurales entre les systèmes des donateurs et des bénéficiaires.

Priorités divergentes et intérêts stratégiques

Le défi le plus fondamental est peut-être que les donateurs et les bénéficiaires ne partagent pas toujours les mêmes objectifs, que ce soit pour satisfaire leurs propres intérêts nationaux, géopolitiques ou politiques étrangères, ou pour donner la priorité à la sécurité, au commerce ou au contrôle des migrations, ou pour considérer que le pays bénéficiaire considère la santé ou l'autosuffisance agricole comme une priorité, et que, lorsque ces intérêts divergent, les projets d'aide peuvent finir par soutenir des activités qui ne sont pas au centre du plan national, ou pire, qui portent atteinte aux priorités locales.

Par exemple, un donateur qui s'intéresse à la lutte contre le trafic de drogues peut financer l'infrastructure de sécurité frontalière, en détournant les ressources du budget de l'éducation du bénéficiaire. Même lorsque les objectifs de haut niveau s'alignent, les détails peuvent être contradictoires. Un plan national peut exiger des soins de santé primaires décentralisés, mais la conception du programme d'un donateur pourrait favoriser la construction d'un hôpital centralisé, car il est plus facile de surveiller et de signaler à l'administration centrale.

Contraintes de capacité dans les pays bénéficiaires

Les plans nationaux peuvent être bien conçus mais mal exécutés parce que les institutions chargées de la mise en œuvre ne disposent pas des compétences, des ressources ou des pouvoirs nécessaires. Dans ces conditions, les donateurs ne s'adressent souvent pas aux unités parallèles de mise en œuvre de projets (EIP) qui opèrent en dehors des systèmes gouvernementaux, pratique qui, bien qu'efficace à court terme, compromet l'appropriation nationale et le renforcement des capacités à long terme.

Le rapport de suivi de l'OCDE sur l'efficacité de la coopération au développement, publié en 2022, a révélé que seulement 53 % de l'aide aux pays partenaires utilisait des cadres de résultats nationaux, ce qui indique que près de la moitié de l'aide contourne les systèmes locaux de suivi et d'évaluation, ce qui rend l'alignement difficile à évaluer et à maintenir.

Incohérences politiques et instabilité politique

Les plans nationaux de développement ne sont pas des documents statiques, mais peuvent changer avec chaque nouveau gouvernement, crise politique ou changement de situation économique. Lorsqu'un gouvernement change, les nouveaux élus peuvent rejeter les plans précédents, en mettant en route un cycle de remaniement qui laisse les donateurs incertains des priorités à soutenir.

Du côté des donateurs, les incohérences sont tout aussi inquiétantes, car un donateur peut annoncer un engagement pluriannuel en faveur du secteur de l'éducation d'un pays, pour réduire le financement lorsque des mesures d'austérité sont adoptées au niveau national. De même, les stratégies des donateurs sont souvent conçues au siège avec une contribution limitée des acteurs sur le terrain ou des partenaires bénéficiaires, ce qui entraîne des priorités qui ne correspondent pas au plan national actuel.

Difficultés de coordination entre les acteurs multiples

Dans chaque pays bénéficiaire, des dizaines de donateurs bilatéraux, d'organismes multilatéraux, de fonds mondiaux et de fondations privées peuvent fonctionner simultanément. Chaque acteur apporte ses propres procédures, ses propres exigences en matière de rapports et ses préférences thématiques.Cette multiplicité crée un fardeau de coordination pour le gouvernement bénéficiaire, qui doit gérer de nombreuses relations, assister à d'innombrables réunions et harmoniser plusieurs sources d'aide avec son propre cycle budgétaire.

Le problème est aggravé par le fait que de nombreux donateurs ne se coordonnent pas pleinement entre eux. Il y a souvent des guerres de territoire, des évaluations concurrentes et des points de vue divergents sur ce qui constitue un « progrès ». Le résultat est la fragmentation : de petits projets sans lien qui traitent des symptômes plutôt que des causes profondes.

Défauts de suivi et d'évaluation

Les plans nationaux de développement comportent des indicateurs de progrès, mais les donateurs insistent souvent sur des cadres de présentation de rapports distincts et plus détaillés pour répondre à leurs propres besoins en matière de responsabilisation, ce qui oblige les gouvernements bénéficiaires à conserver deux ensembles de données : l'une pour leur propre suivi et l'autre pour chaque donateur.

De plus, les données de base et la qualité des données sont souvent faibles dans les pays en développement, les services nationaux de statistique pouvant produire des données irrégulières ou peu fiables, laissant les donateurs s ' appuyer sur des enquêtes externes ou sur la collecte de données spécifiques à un projet, mais ces méthodes peuvent produire des informations de qualité, mais elles sont coûteuses et ne sont pas toujours répercutées sur les systèmes nationaux, ce qui a pour effet de fragmenter l ' écosystème de l ' information qui empêche les deux parties d ' apprendre et de rendre compte.

Stratégies visant à renforcer l'alignement

Compte tenu de la complexité du défi, il n'existe pas de solution unique, mais une combinaison de volonté politique, de réforme institutionnelle et d'outils pratiques peut améliorer sensiblement l'alignement.

Favoriser la propriété authentique du pays dès le début

L'alignement commence par l'appropriation.Les pays bénéficiaires doivent être habilités à diriger le programme de développement, non seulement comme des exécutants mais aussi comme des architectes.Cela exige que les donateurs résistent à la tentation de concevoir des projets de loin et s'engagent plutôt dans un véritable dialogue sur les priorités nationales.Le principe d'appropriation de la Déclaration de Paris demeure la pierre angulaire : les partenaires doivent exercer un leadership efficace sur leurs politiques et stratégies de développement et coordonner leurs actions de développement.

En pratique, cela signifie que l'aide doit être acheminée par les systèmes budgétaires nationaux chaque fois que cela est possible. L'appui budgétaire — l'aide financière directe au Trésor public — donne au bénéficiaire la souplesse d'allouer les ressources selon son propre plan. Bien que l'appui budgétaire ne soit pas approprié dans tous les contextes (il exige une bonne gouvernance et une gestion financière transparente), il demeure l'une des modalités les plus favorables à l'alignement lorsque les conditions le permettent.

Investir dans le renforcement des capacités systémiques

Au lieu de contourner les institutions faibles, les donateurs devraient investir dans leur renforcement, ce qui suppose plus que des ateliers de formation; il faut un appui à long terme aux systèmes de gestion des finances publiques, aux bureaux de statistique, aux entités chargées des achats et aux organes de contrôle; le renforcement des capacités est lent et inexorable, mais c'est la seule voie durable d'alignement; lorsque les institutions bénéficiaires sont capables, elles peuvent gérer efficacement tous les flux d'aide et rendre compte à de multiples donateurs en utilisant un cadre de résultats unique.

Parmi les exemples de réussite, on peut citer le soutien de la Banque mondiale au renforcement de la gestion des finances publiques dans des pays comme l'Éthiopie et le Rwanda, qui a permis à ces gouvernements d'absorber davantage d'appui budgétaire et de rendre compte de manière transparente des résultats.

Améliorer la communication et la planification conjointe

Il est essentiel de mener un dialogue régulier et structuré entre toutes les parties prenantes, notamment en organisant des réunions entre les gouvernements et les donateurs, mais aussi en engageant des contacts avec la société civile, le secteur privé et les collectivités locales.

Le Plan-cadre des Nations Unies pour l'aide au développement (PNUAD) est un exemple de planification conjointe au niveau des pays, qui réunit les organismes des Nations Unies, les gouvernements nationaux et d'autres partenaires pour aligner les activités de programme sur les priorités de développement du pays, mais qui, si imparfaits soient-ils, favorisent le type de communication continue qui empêche que le désalignement ne s'enracine.

Créer des cadres transparents de surveillance

Tous les donateurs devraient convenir d'utiliser un ensemble commun d'indicateurs dérivés du plan national, ce qui suppose des négociations et des compromis initiaux, certains donateurs devant peut-être abandonner leurs mesures préférées en faveur de celles qui concernent les collectivités locales. Les avantages comprennent une présentation simplifiée des rapports, une qualité des données plus élevée (puisque plusieurs acteurs contribuent au même système) et une image plus claire des progrès globaux.

Le Partenariat mondial pour une coopération au développement efficace (GPEDC) fournit un cadre de suivi utile qui mesure l'alignement et d'autres principes d'efficacité.Les pays et les donateurs participent à des enquêtes régulières pour évaluer les progrès, ce qui aide à identifier les lacunes et tient les acteurs responsables de leurs engagements.

Aligner les incitations et réformer les pratiques des donateurs

En fin de compte, l'alignement restera difficile tant que les systèmes des donateurs seront optimisés pour obtenir des résultats visibles à court terme. Les donateurs doivent réformer leurs propres mesures d'incitation internes : les évaluations du personnel devraient récompenser la patience, le partenariat et les résultats institutionnels à long terme, et non pas seulement les taux de décaissement ou la couverture médiatique.

Les efforts déployés par la Banque asiatique de développement pour harmoniser les procédures d'achat et de gestion financière offrent un modèle. En réduisant les coûts de transaction et en s'aligneant sur les systèmes nationaux, ces réformes facilitent l'intégration de l'aide extérieure dans leurs propres cycles de planification.

Perspectives régionales et sectorielles

En Afrique, où de nombreux pays sont fortement tributaires de l'aide et où la capacité de l'État est faible, l'alignement est particulièrement critique. L'Agenda 2063 de l'Union africaine fournit un cadre continental, mais sa traduction en plans nationaux exige un engagement soutenu des donateurs.

Dans le secteur de l'éducation, l'alignement signifie que la construction scolaire, la formation des enseignants et l'appui aux programmes d'études financés par les donateurs sont intégrés au plan national de l'éducation. L'Initiative Fast-Track (maintenant le Partenariat mondial pour l'éducation) a été conçue pour améliorer l'alignement, mais les évaluations ont donné des résultats mitigés, souvent parce que les donateurs continuent de financer leurs propres projets d'animaux de compagnie en dehors du plan.

Le rôle de la technologie et des données

Les systèmes intégrés d'information sur la gestion financière (SIGPIF) peuvent aider les gouvernements à suivre tous les financements extérieurs en parallèle avec les recettes nationales. Les portails de données ouvertes permettent aux citoyens et aux organes de contrôle de voir quels projets sont financés, où et par qui. Les plateformes de décaissement de l'aide basées sur la chaîne de blocs sont mises à l'essai pour accroître la transparence et réduire les coûts de transaction.

Sans la volonté politique de partager les données et d'harmoniser les systèmes, les plateformes numériques peuvent simplement numériser la fragmentation. La clé est d'abord d'établir des normes communes et ensuite de les mettre en place. L'Initiative internationale de transparence de l'aide (ITI) a progressé dans l'établissement de telles normes, mais la participation reste volontaire et le respect des normes est inégal.

Conclusion : Une responsabilité partagée

L'harmonisation de l'aide étrangère avec les plans nationaux de développement n'est pas une réalisation ponctuelle mais un processus continu de négociation, d'apprentissage et d'ajustement, mais exige que les donateurs et les bénéficiaires aillent au-delà de la rhétorique et adoptent des changements inconfortables : les donateurs doivent renoncer au contrôle et accepter des délais plus longs; les bénéficiaires doivent bâtir des institutions solides et exercer un leadership réel; et les deux doivent s'engager à la transparence et à la responsabilité mutuelle.

L'aide renforce plutôt que remplace les systèmes locaux, les capacités sont construites plutôt que contournées, et le développement devient un parcours national plutôt qu'un projet dirigé par des donateurs. Les défis sont réels, mais les stratégies décrites ci-dessus, ancrées dans les principes de la Déclaration de Paris et affinées au fil de décennies, offrent une voie réaliste. Le coût de la poursuite de l'aide fragmentée et mal alignée est trop élevé : gaspillage des ressources, retard de progrès et manque d'opportunités pour des millions de personnes.