Os fardos únicos de combater o terrorismo em Estados frágeis e afetados por conflitos

Combater o terrorismo em estados frágeis e afetados por conflitos é um empreendimento fundamentalmente diferente do combate em nações estáveis e bem governadas. Esses estados – caracterizados por instituições fracas, instabilidade política crônica e muitas vezes violência ativa – apresentam um denso emaranhado de obstáculos que tornam o contraterrorismo convencional (CT) abordagens inadequadas ou até contraproducentes. Forças de segurança podem estar ausentes, mal equipadas ou predatórias; o Estado de direito é muitas vezes uma ficção; e grupos terroristas frequentemente exploram os mesmos vazios de governança e as queixas sociais que definem fragilidade do Estado em si. O resultado é um ciclo de reforço: a fraqueza do Estado permite o terrorismo, e o terrorismo erode ainda mais a capacidade do Estado. Qualquer esforço sério para enfrentar o terrorismo em tais ambientes deve primeiro entender os profundos desafios estruturais que moldam a paisagem.

Compreender os Estados Frágil e os Conflitos

Os estados frágeis são aqueles onde o governo não tem a vontade política ou a capacidade institucional de entregar funções fundamentais à sua população: segurança, justiça, serviços básicos e oportunidade econômica.A Lista Harmonizada de Situações Frágicas identifica países como Somália, Iêmen, Sudão do Sul e República Centro-Africana como persistentemente frágeis.Estados afetados por conflitos são um subconjunto que experimenta violência organizada – guerra civil, insurgência ou conflito comum generalizado – que degrada ainda mais a capacidade do Estado.A sobreposição é grande: quase todos os estados afetados por conflitos também são frágeis, e a fragilidade é um dos mais fortes preditores de início de conflitos.O terrorismo prospera nessa sobreposição. Grupos como Al-Shabaab (Somália), afiliados do ISIS (Iraq, Síria, Sahel) e Boko Haram (Nigeria, região do Lago Chade) têm todo o colapso do Estado explorado e conflito contínuo para recrutar, operar e expandir.

Uma distinção crítica é que, em estados frágeis, os terroristas muitas vezes competem com múltiplos atores armados – grupos rebeldes, milícias, redes do crime organizado – por território, recursos e lealdade. Essa violência multicamadas complica a coleta de inteligência e dificulta a distinção entre atividades terroristas e outras formas de violência política ou criminosa. O Estado pode não ser capaz ou não querer projetar o poder em grandes faixas de seu território, criando espaços incomodados[] que servem como refúgios seguros. Mesmo onde o governo controla nominalmente centros urbanos, regiões periféricas podem estar sob o controle efetivo de grupos armados não estatais, incluindo organizações terroristas.

Os Desafios Principais em Detalhe

Governança Fraca e colapso institucional

O único desafio mais pervasivo é a ausência de governança funcional. O contraterrorismo depende de uma cadeia de capacidade institucional: patrulha e investigação policial; acusação de procuradores; tribunais judiciais; prisões prendem condenados; serviços de inteligência coletam e compartilham informações de ameaça. Quando qualquer elo nessa cadeia falha, todo o esforço de TC falha. Em muitos estados frágeis, a polícia não é paga, não é responsável, e temida amplamente; tribunais são corruptos ou não funcionais; e serviços de inteligência são politizados ou infiltrados por facções simpáticas aos extremistas. A consequência é que os terroristas operam com quase impotência em muitas áreas, e a resposta do Estado é muitas vezes atrasada, pesada ou ausente. Por exemplo, na Bacia do Lago Chade, a fraqueza do estado nigeriano no nordeste permitiu que Boko Haram capturasse território e estabelecesse um proto-caliphato com pouca resistência inicial. Mesmo após a recaptura militar, a falha em reconstruir a governança permitiu a insurgência como uma campanha de guerrilha.

Escassez de recursos e má localização

Os estados frágeis quase que por definição não dispõem de recursos financeiros e humanos para uma estratégia de TC abrangente. Os orçamentos militares e policiais são frequentemente consumidos por conflitos internos ou patrocínios de elite, deixando pouco para treinamentos, equipamentos ou salários específicos contra-terrorismo. Mesmo os itens básicos como veículos blindados, equipamentos de comunicação e equipamentos de visão noturna podem ser escassos. Mais criticamente, os recursos humanos são escassos: há poucos analistas qualificados, interrogadores, guardas de fronteira e oficiais de ligação da comunidade. Aqueles que são treinados são frequentemente caçados por organizações internacionais mais bem financiadas ou deixam o país por completo. O desequilíbrio é claro: os doadores internacionais podem fornecer equipamentos, mas não podem fornecer a experiência local sustentada necessária para usá-lo de forma eficaz. Além disso, quando os recursos são escassos, eles são frequentemente alocados de acordo com a lealdade política em vez de necessidade operacional, reduzindo ainda mais a eficácia. Por exemplo, na Somália, a Missão de Transição da União Africana (ATMIS) e as forças de segurança da Somália têm lutado por anos com logística e munição inadequadas, enquanto a corrupção desvia grandes parcelas do orçamento militar.

Corrupção como multiplicador de forças para terroristas

A corrupção não é apenas uma condição de base em estados frágeis; permite diretamente a atividade terrorista. Os terroristas podem subornar oficiais de fronteira para mover pessoal e armas, pagar a polícia local para fechar os olhos às células de recrutamento, e comprar combustível, alimentos e suprimentos médicos de mercados negros operados por funcionários corruptos. Em alguns casos, membros da força de segurança fornecem inteligência ou armas para grupos terroristas para lucro pessoal.A simbiose pode ir mais longe: funcionários estatais fracos ou corruptos podem colaborar ativamente com terroristas para manter o controle local ou eliminar rivais, transformando esforços contra-terrorismo em uma cobertura para a resolução de pontuações.O Afeganistão, sob a antiga república, ofereceu um exemplo: corrupção extensa dentro da polícia e exército, incluindo soldados fantasmas e postos de controle ilícitos, erodem confiança e capacidade militar, contribuindo para o rápido avanço talibã em 2021 que também beneficiou o ISIS-K. Dirigir à corrupção não é, portanto, uma agenda de governança separada, mas um requisito essencial contra-terrorismo.

Instabilidade Política e A Areia Deslocadora do Conflito

Os estados frágeis e afetados por conflitos estão frequentemente em um estado de fluxo político quase constante. Os governos mudam rapidamente, as coalizões mudam e os alinhamentos com grupos armados são instáveis. Essa volatilidade torna quase impossível manter uma estratégia de TC de longo prazo. As prioridades mudam com cada administração, e acordos anteriores podem ser repudiados. Pior, os líderes políticos podem instrumentalizar o contraterrorismo para ganho doméstico – rotulando todos os oponentes como terroristas e usando forças de TC para suprimir dissidentes políticos em vez de combater extremistas reais. Essa prática delegitimiza o estado aos olhos das comunidades e pode levar populações neutras ou até mesmo aliadas aos braços de grupos terroristas para autoproteção. No Sahel, repetidos golpes no Mali, Burkina Faso e Níger fraturou parcerias internacionais e redefiniu as operações de CT, permitindo que grupos jihadistas expandissem suas pegadas. A falta de continuidade política significa que mesmo programas bem desenhados raramente conseguem ver seus efeitos pretendidos.

Fronteiras porosas e Derramamento Regional

A região do Sahel é um caso em que o colapso da segurança no norte do Mali depois de 2012 criou um refúgio seguro para grupos jihadistas que se espalharam desde então para Burkina Faso, Níger e África Ocidental costeira. Da mesma forma, o conflito sírio gerou uma zona de caos que permitiu ao ISIS construir seu califado de 2014 através da fronteira sírio-iraqui. A gestão de fronteiras em estados frágeis não é simplesmente uma questão de mais guardas e cercas; requer cooperação regional, partilha de informações e, crucialmente, governança em ambos os lados da fronteira. Sem estados em funcionamento, as zonas fronteiriças se tornam artérias para o movimento de lutadores, armas e finanças ilícitas.

Apoio local ao terrorismo: rancores e incentivos

Os grupos terroristas não operam em vácuo. Eles muitas vezes se incorporam dentro das comunidades locais, fornecendo serviços – justiça, resolução de disputas, bem-estar básico – que o Estado não consegue realizar. Em algumas áreas, eles podem ser percebidos como o mal menor em comparação com as forças governamentais corruptas ou abusivas. O apoio local pode ser coagido, mas também é muitas vezes o resultado de um cálculo racional por comunidades que não vêem outra fonte de segurança ou justiça. Por exemplo, Al-Shabaab na Somália tem historicamente executado cortes eficazes e esquemas fiscais, e algumas populações locais o vêem como mais previsível e menos predatório do que milícias alinhadas pelo governo. Esta aceitação comunitária – mesmo que seja desordenada – complica esforços de TC porque significa que a inteligência é escassa, e operações militares arriscam alienar as próprias populações que visam proteger. Combater o terrorismo em tais contextos requer uma estratégia política para superar a oferta de governança do terrorista, não apenas militar.

O papel amplificador dos fatores externos

Conflitos Regionais e Guerras de Proxy

Os estados frágeis são muitas vezes microcosmos de lutas regionais maiores. Grupos terroristas podem explorar rivalidades regionais para obter apoio financeiro e logístico. A guerra na Síria atraiu combatentes e recursos de todo o mundo, e a fragmentação da autoridade estatal permitiu que vários grupos terroristas florescessem. No Sahel, grupos jihadistas locais têm conexões com redes mais amplas na Líbia, no Magrebe e no Oriente Médio. As potências regionais também podem apoiar proxies dentro de um estado frágil, usando o contra-terrorismo como uma cobertura conveniente para promover seus próprios interesses geopolíticos. Essas intervenções podem intensificar a violência, criar novas queixas e abrir canais de recrutamento adicionais para terroristas.

Intervenções Estrangeiras e o Problema do Retorno

As intervenções militares externas, quer por estados vizinhos, organizações regionais ou potências globais, podem desestabilizar ainda mais os estados frágeis. Embora às vezes se destinem a combater o terrorismo, as operações militares estrangeiras muitas vezes geram danos colaterais significativos, vítimas civis e uma reação nacionalista que grupos terroristas exploram. As guerras lideradas pelos EUA no Iraque e no Afeganistão, por exemplo, criaram vazios de poder e uma narrativa antiocupação que o ISIS e os Talibãs usaram para reunir recrutas. Ataques de drones e ataques às forças especiais podem eliminar líderes individuais, mas não abordar as condições subjacentes que permitem o terrorismo florescer. Em estados frágeis, a presença de forças estrangeiras muitas vezes se torna um motor de instabilidade, e a saída dessas forças – como no Afeganistão em 2021 ou o drawdown no Sahel do Ocidente África – pode criar súbitas lacunas de segurança que os terroristas são rápidos de preencher.

Redes de Terrorismo Global e Dimensão Digital

Mesmo em estados muito frágeis, grupos terroristas não estão isolados. Eles se conectam a redes internacionais de financiamento, propaganda, perícia técnica e lutadores. A marca global do Estado Islâmico forneceu inspiração e orientação operacional para afiliados da África Ocidental às Filipinas. Plataformas online permitem radicalização para atravessar fronteiras, e recrutamento pode ocorrer dentro da diáspora do Estado frágil. A internet também facilita o fluxo de fundos ilícitos através de criptomoedas e sistemas informais de transferência de dinheiro. Os estados frágeis têm pouca capacidade de regular o espaço digital ou interceptar recrutamento online, colocando o fardo para os parceiros internacionais que podem não ter a língua local ou contexto cultural para monitorar eficazmente.

Estratégias para superar esses obstáculos

Aumentar a capacidade do Estado desde o início

Nenhuma ajuda externa contra o terrorismo pode substituir um estado em funcionamento. A estratégia mais sustentável da CT é fortalecer as instituições centrais de governança: uma força policial capaz e responsável, um judiciário justo e eficiente, sistemas prisionais que não se tornam escolas para o extremismo e sistemas fiscais que podem financiar essas instituições. Isso requer um compromisso de longo prazo, muitas vezes de décadas, e um foco na assistência técnica, treinamento e supervisão. Exemplos bem sucedidos são raros, mas instrutivos: após anos de esforço, a construção do estado na Colômbia em áreas anteriormente controladas por guerrilheiros das FARC reduziu o espaço para grupos dissidentes pós-FARC recrutarem. Além disso, a ] Reforma do Setor de Segurança (RSS) em Serra Leoa após sua guerra civil criou um militar profissional responsável às autoridades civis, reduzindo o risco de aquisição extremista.

Engajamento comunitário: O multiplicador da força de inteligência

O combate eficaz ao terrorismo em estados frágeis depende da inteligência humana, e a melhor fonte dessa inteligência é a comunidade local. Programas que envolvem líderes religiosos, grupos de mulheres, redes de jovens e idosos locais podem fornecer alerta precoce de radicalização e atividade terrorista. Criar confiança entre forças de segurança e comunidades é essencial. Isso pode ser feito através de iniciativas de policiamento comunitário, mecanismos transparentes de resolução de disputas e projetos que oferecem um dividendo visível da paz – como escolas, clínicas ou água limpa – em áreas onde terroristas foram expulsos. O modelo Community-Based Policing Model nos condados do nordeste do Quênia, por exemplo, ajudou a polícia local a construir relacionamentos com comunidades somali-Kenyan, melhorando os fluxos de inteligência contra Al-Shabaab. No entanto, tais programas exigem forças de segurança para se comportar profissionalmente e ser responsabilizado por abusos, o que é um desafio em muitos estados frágeis.

Cooperação internacional: um problema partilhado

O terrorismo em Estados frágeis é um problema global que exige uma resposta internacional coordenada. Segurança nas fronteiras, partilha de informações, assistência jurídica mútua e operações conjuntas são todas críticas. Organizações regionais como a União Africana e o Fórum de Contraterrorismo Global têm tentado coordenar as operações transfronteiriças, embora tenham sido dificultadas por lacunas de financiamento e interesses nacionais divergentes. O Fórum de Contraterrorismo Global[] proporciona uma plataforma para partilhar as melhores práticas, mas o seu impacto no terreno é desigual. A cooperação internacional eficaz deve ir além do apoio militar para incluir ajuda ao desenvolvimento, reforço da governação e assistência humanitária. Requer também uma avaliação honesta das limitações dos intervenientes externos: os estrangeiros podem aconselhar, financiar e apoiar, mas não podem substituir a vontade política local e a propriedade.

Abordar as Causas Raízes: A Dimensão Estrutural

Enquanto a ameaça imediata do terrorismo exige respostas de segurança, uma solução duradoura requer abordar os fatores estruturais do extremismo: pobreza, desigualdade, marginalização política e falta de oportunidade. Nos estados frágeis, esses fatores são muitas vezes intergeracionais e sistêmicos. Programas de desenvolvimento que se concentram na educação, criação de emprego, infraestrutura e serviços sociais podem reduzir o apelo ao recrutamento terrorista. No entanto, as evidências de um nexo causal direto entre pobreza e terrorismo são misturadas – muitas vezes não é só pobreza, mas a percepção de injustiça, humilhação ou oportunidades bloqueadas que impulsionam a radicalização. Portanto, programas também devem abordar as queixas políticas, incluindo disputas de terras, discriminação étnica e exclusão do poder. Isso é inerentemente trabalho político, e muitas vezes se choca com as prioridades das elites que se beneficiam do status quo. Uma abordagem bem sucedida requer um sequenciamento cuidadoso: melhorias de segurança criam uma janela para o desenvolvimento, e o desenvolvimento pode impedir o ressurgimento da insegurança.

Reforma do Setor de Segurança com Responsabilidade

O setor de segurança em estados frágeis muitas vezes sofre de abusos de direitos humanos, desequilíbrios étnicos e politização. Operações de combate ao terrorismo que dependem de forças abusivas criam mais inimigos do que eles eliminam. Reforma do Setor de Segurança (RSS) busca transformar as instituições de segurança para que sejam eficazes, responsáveis pela supervisão civil e respeito pelos direitos humanos. Isso inclui o controle de pessoal, o fortalecimento de mecanismos de responsabilização interna, a integração de ex-combatentes e o alinhamento da política de segurança com avaliações de risco nacionais. Os programas de RSS das Nações Unidas na Libéria e Costa do Marfim após suas guerras civis oferecem exemplos de como o apoio externo pode ajudar a reconstruir as instituições de segurança a partir dos destroços do conflito. Num contexto de TC, a RSS também deve enfrentar os desafios específicos do combate ao terrorismo – como a necessidade de forças especiais de operações, centros de fusão de inteligência e agências de gestão de fronteiras – enquanto garante que essas unidades estejam integradas no quadro mais amplo da lei, não operando acima dele.

Passando da gestão de crises para a resiliência

Os desafios de combater o terrorismo em estados frágeis e afetados por conflitos são numerosos, interligados e profundamente enraizados no tecido político e social dessas sociedades. Superá-los requer uma mudança fundamental de uma postura estreita de segurança para uma abordagem abrangente e integrada que combina pressão militar com a reforma de governança, desenvolvimento, resiliência comunitária e diplomacia regional. Os atores internacionais devem aceitar que não há correções rápidas e que suas próprias intervenções podem inadvertidamente piorar o problema se não forem cuidadosamente projetadas e contextualmente sensíveis.O objetivo final deve ser criar estados e comunidades resilientes que possam absorver choques, gerenciar queixas e resistir ao apelo ao extremismo violento.Esta é uma tarefa geracional, mas essencial tanto para as pessoas que vivem nesses estados frágeis quanto para a ordem global de segurança que depende de sua estabilidade.