Table of Contents

Механизмы регулятивного захвата

Регулятивный захват происходит, когда правительственное учреждение, созданное для того, чтобы действовать в общественных интересах, вместо этого продвигает коммерческие или политические проблемы отрасли, которую оно призвано регулировать. Это явление систематически подрывает демократический процесс, переключая режимы надзора с беспристрастных судей на защищенные опорные пункты для действующих фирм. Понимание конкретных механизмов, последствий и потенциальных реформ имеет важное значение для сохранения легитимности современного управления.

Теория регулирования, разработанная экономистом Джорджем Стиглером, утверждает, что регулирование часто приобретается самой отраслью и предназначено для ее выгоды.Хотя не каждый случай влияния отрасли представляет собой захват, структурные стимулы, которые его облегчают, глубоко встроены в политическую экономию.Суть проблемы заключается в концентрации выгод и распределении затрат: у отрасли есть огромный финансовый стимул лоббировать благоприятные правила, в то время как широкая общественность, несущая рассеянные затраты плохого регулирования, имеет мало мотивации для организации.

Феномен вращающихся дверей

Наиболее заметным механизмом захвата является «вращающаяся дверь» между государственным и частным секторами. Регуляторы, зная, что однажды они могут работать на компании, которые они контролируют, имеют извращенный стимул быть снисходительными. В отчете окружного прокурора за 2021 год отмечено, что более 50% бывших адвокатов Комиссии по ценным бумагам и биржам (SEC) переходят на работу на фирмы, которые они когда-то регулировали. Это создает культуру взаимности, где строгое соблюдение не поощряется, а дружественные отрасли интерпретации закона становятся нормализованными. Обещание будущих высоких зарплат в частном секторе может быть мощной силой в формировании текущих решений регулятора в отношении штрафов, отказов и нормотворчества.

Информационная асимметрия

Регулирующие органы постоянно перегружены экспертизой и данными. Частные фирмы обладают детальными знаниями в режиме реального времени о своих операциях, рыночных условиях и технических возможностях. Агентства должны полагаться на данные, предоставленные этими же компаниями, для разработки правил. Эта информационная монополия позволяет фирмам представлять наихудшие сценарии для затрат на соблюдение, эффективно накладывая вето или ослабляя надежные правила. Когда агентство не может самостоятельно проверить претензии, сделанные отраслью, оно становится пленником информации, которую оно получает.

Правовое и политическое давление

Хорошо финансируемые отраслевые группы могут подавлять агентства посредством постоянных юридических проблем и политического давления. Закон об административной процедуре позволяет проводить судебный обзор действий агентств, что жизненно важно для подотчетности, но может быть использован промышленностью для задержки, разбавления или уничтожения правил. Постоянные судебные разбирательства истощают бюджеты агентств и моральный дух. Кроме того, комитеты по надзору Конгресса, сильно зависящие от взносов на кампанию от регулируемых отраслей, могут угрожать финансированию агентств или подтверждению руководства агентства, заставляя регулирующие органы подавать.

Исторические примеры захвата регулирующих органов

История дает яркие примеры того, как захват регулирования приводит непосредственно к общественному вреду, экономической нестабильности и гибели людей.

FAA и Boeing 737 MAX

Трагические крушения рейса 610 Lion Air и рейса 347 Ethiopian Airlines, в результате которых погибли 346 человек, являются примером катастрофического захвата регулирующих органов. На протяжении десятилетий Федеральное управление гражданской авиации (FAA) делегировало Boeing значительный орган по сертификации безопасности. Эта программа сертификации организаций (ODA), предназначенная для ускорения согласований и снижения затрат, создала прямой конфликт интересов. Инженеры Boeing, столкнувшись с внутренним давлением, чтобы доставить самолет по расписанию, эффективно самосертифицировали неисправную систему управления полетом. FAA, потеряв свой внутренний опыт и культурно зависимый от Boeing, не смог уловить фатальные недостатки конструкции. В последующем докладе Конгресса прямо упоминается «регулятивный захват» как основная причина катастрофы.

SEC и финансовый кризис 2008 года

Неспособность Комиссии по ценным бумагам и биржам предотвратить финансовый коллапс 2008 года является примером захвата в финансовом секторе. SEC запустила добровольную программу под названием Программа Консолидированных контролируемых организаций, которая позволила крупным инвестиционным банкам, таким как Lehman Brothers и Bear Stearns, использовать менее строгие требования к капиталу. Отдел торговли и рынков SEC был культурно связан с Уолл-стрит и сопротивлялся надежному надзору. Агентство не действовало на четких красных флагах, таких как массивная концентрация риска в ипотечных ценных бумагах. Это нормативное уважение создало «моральный риск», поощряя банки принимать чрезмерные риски, что в конечном итоге привело к глобальному финансовому кризису и финансируемым налогоплательщиками финансовой помощи.

Влияние EPA и промышленности

Агентство по охране окружающей среды было полем битвы для захвата, особенно в отношении анализа затрат и выгод экологических правил. Отрасли, регулируемые EPA, такие как энергетические предприятия и производители химических веществ, последовательно лоббируют ослабление стандартов. Ключевым механизмом была «политизация науки», где финансируемые промышленностью исследования используются, чтобы поставить под сомнение исследования общественного здравоохранения. Дебаты по плану чистой энергии и правилу «Воды Соединенных Штатов» продемонстрировали, как правовые проблемы и политическое давление со стороны интересов ископаемого топлива могут парализовать агентство, предотвращая его обновление правил для удовлетворения современных проблем.

Международные перспективы захвата

В Великобритании приватизация водохозяйственных предприятий привела к обвинениям в «экологическом захвате», где регулятор Ofwat подвергся критике за приоритетность низких счетов для потребителей над необходимыми инвестициями в инфраструктуру и очисткой окружающей среды. Аналогичным образом, на Единую сельскохозяйственную политику Европейского союза (CAP) исторически сильно влияли сельскохозяйственные лобби, в результате чего субсидии, которые благоприятствуют крупным агробизнесам над мелкими фермерами и экологической устойчивостью.

Последствия нормативного захвата

Последствия захвата выходят далеко за рамки изолированных политических неудач, нанося системный ущерб экономике и обществу.

Эрозия демократической легитимности

Когда граждане понимают, что правительство работает на Goldman Sachs, Boeing или фармацевтических гигантов, а не на них, доверие к демократическим институтам разрушается. Это восприятие подпитывает цинизм, разъединение и политический экстремизм. Если социальный контракт нарушается - когда государство не в состоянии защитить общественность от корпоративных злоупотреблений - легитимность всей системы управления подрывается. Исследования показывают, что институциональное доверие является ключевым компонентом социального капитала и экономической устойчивости; его эрозия имеет глубокие социальные издержки.

Экономическое неравенство и поиск ренты

Захват создает «ренту» — экономическую прибыль, полученную от преференциального регулирования, а не от инноваций или эффективности. Действующие фирмы используют захваченные агентства для возведения барьеров для входа, блокирования новых конкурентов и подавления инноваций. Это включает в себя строгое профессиональное лицензирование, сложные процессы выдачи разрешений и тарифы или квоты на иностранную конкуренцию. Эта политика заставляет потребителей платить более высокие цены на товары и услуги, эффективно облагая налогом многих в интересах немногих. Эта динамика является значительным фактором экономического неравенства, поскольку богатство перенаправляется вверх к установленным корпоративным акционерам и руководителям.

Удушение конкуренции и инноваций

Отрасли, защищенные захваченным регулятором, не имеют стимулов для инноваций или повышения эффективности. Зачем инвестировать в НИОКР, когда можно просто лоббировать правило, запрещающее подрывные технологии? Использование в индустрии такси систем медальонов для блокирования услуг совместного использования поездок является классическим примером. Что еще опаснее, финансовая индустрия использовала сложность регулирования для подавления новых форм банковского дела, которые могут угрожать их прибыли. Это приводит к застойной, менее динамичной экономике с более низким общим ростом производительности.

Риски для общественной безопасности и здоровья

Возможно, самым трагическим последствием является прямой вред человеческой жизни и здоровью. Как видно из Boeing 737 MAX, захват может убить. Опиоидный кризис в США представляет собой разрушительную катастрофу общественного здравоохранения, вызванную захваченным регулирующим аппаратом. FDA и DEA систематически ослаблялись лоббированием со стороны фармацевтических производителей, таких как Purdue Pharma. Они успешно лоббировали изменения маркировки, блокировали мониторинг безопасности и влияли на руководящие принципы управления болью, чтобы расставить приоритеты прибыли над безопасностью пациентов, что привело к сотням тысяч предотвратимых смертей.

Смягчение нормативного захвата

Хотя захват является постоянной угрозой, он не является неизбежным. Сочетание структурных реформ, повышения прозрачности и активного участия общественности может значительно смягчить его последствия.

Повышение прозрачности и участия общественности

Пролить свет на процесс регулирования - это первая линия обороны. Это включает в себя публичные реестры встреч между регуляторами и отраслевыми лоббистами, обязательное раскрытие данных, используемых при нормотворчестве, и требование к агентствам публиковать объяснения, почему они не приняли более жесткие правила. Закон о свободе информации (FOIA) является мощным инструментом, но он часто медленный и слабый. Реформы по укреплению FOIA и созданию стандартов "открытых данных" для регулирующих органов имеют решающее значение. Кроме того, активное привлечение и финансирование представительства общественных интересов в регулирующих процессах может обеспечить противовес хорошо финансируемым отраслевым юристам.

Структурные и правовые реформы

Бюро по защите прав потребителей (CFPB), несмотря на юридические проблемы, было разработано, чтобы быть устойчивым к захвату через его структуру с одним директором, независимое финансирование от Федеральной резервной системы и четкую, единую миссию. Другие структурные реформы включают:

  • Независимое финансирование: Перемещение финансирования агентств из ежегодного процесса ассигнований Конгресса может снизить способность Конгресса шантажировать агентства, чтобы они легко шли на отраслевых доноров.
  • Законы о конфликте интересов: Продление периодов «охлаждения» для бывших регуляторов, чтобы присоединиться к частному сектору, может замедлить вращающуюся дверь.
  • Положения о закате: Требование периодически пересматривать и явно повторно санкционировать агентства и основные правила может помочь устранить старые, захваченные правила.
  • Укрепление Управления по вопросам информации и регулирования (OIRA): Хотя OIRA часто используется для отсрочки правил, она также может быть силой для обеспечения того, чтобы анализ затрат и выгод был прозрачным и не предвзятым по отраслевым данным.

Защита осведомителей и костюмы граждан

Существенно важно предоставить инсайдерам возможность разоблачать поимку. Сильные меры защиты осведомителей в сочетании с финансовыми стимулами для осведомителей (как предусмотрено в Законе Додда-Франка о финансовом мошенничестве) могут раскрыть скрытый сговор. Аналогичным образом, разрешение «гражданских исков» - когда частные граждане или НПО могут подать в суд на агентства за невыполнение недискреционных обязанностей - обеспечивает внешнюю проверку поимки агентства. Угроза судебного разбирательства может держать агентство честным.

Тематические исследования в реформе

Несколько тематических исследований показывают, что чёткие реформы могут оттолкнуть захват, хотя битва никогда не выигрывается окончательно.

Бюро финансовой защиты потребителей (CFPB)

CFPB, родившийся после финансового кризиса 2008 года, является, пожалуй, самой преднамеренной попыткой создать агентство, устойчивое к захвату. Консолидируя органы защиты потребителей, которые были разбросаны по семи различным агентствам (ни одно из которых не имело защиты потребителей в качестве своей основной миссии), CFPB создала целенаправленный орган обеспечения. Его механизм финансирования, взятый непосредственно из Федеральной резервной системы, а не Конгресса, и его структура руководства одним директором были разработаны, чтобы изолировать его от политического и лоббистского давления, которое захватило предыдущих регуляторов. В то время как CFPB столкнулся с интенсивными юридическими и политическими атаками, его ранний отчет о возвращении миллиардов долларов потребителям показывает силу структурной независимости.

Битвы за сетевой нейтралитет в FCC

История регулирования сетевого нейтралитета в Федеральной комиссии по связи (FCC) служит драматическим примером в теории захвата и его обратной реакции. В 2015 году FCC под руководством председателя Тома Уилера (бывший лоббист кабельной промышленности, по иронии судьбы) приняла сильные правила сетевого нейтралитета. Однако председатель Уилер, как известно, имел «конверсию» при виде глубины контроля отрасли. Правила были отменены в 2017 году под руководством председателя Аджита Пай, бывшего юриста Verizon, в движении, широко рассматриваемом как учебник случая нормативного захвата. Публичная реакция и последующие действия на уровне штатов демонстрируют, что захват может быть оспорен посредством политической мобилизации и федерализма.

Экологическая независимость Калифорнии

Уникальный орган Калифорнии в соответствии с Законом о чистом воздухе, устанавливающий свои собственные стандарты выбросов транспортных средств в сочетании с его большим рынком, позволил ему противостоять захвату автомобильной и ископаемой топливной промышленностью. В то время как EPA временами было захвачено и откатало федеральные стандарты, Калифорния поддерживала строгую нормативную траекторию. Это заставило автомобильную промышленность внедрять инновации и производить более чистые транспортные средства по всей стране. Это демонстрирует, что децентрализованная регулирующая власть и сильное информационно-пропагандистское сообщество могут обеспечить «лабораторию демократии», которая сопротивляется даже хорошо финансируемым усилиям по захвату на национальном уровне.

Заключение

Регуляторный захват является хроническим состоянием современного капитализма, а не простой ошибкой, которую необходимо исправить. Он представляет собой фундаментальное напряжение между необходимостью экспертного управления и опасностями интимных отраслевых отношений. Последствия - экономическое неравенство, подавленные инновации, подрыв доверия и смертельные неудачи в области общественной безопасности - слишком серьезны, чтобы их игнорировать. Смягчение требует постоянной бдительности, структурных инноваций и уполномоченных граждан. Агентство, которое боится влиятельных и которому доверяет общественность, - это то, которое успешно борется с захватом. Создание и поддержание таких институтов является центральной проблемой эффективной государственной политики в 21 веке.