Понимание механики влияния

Слушания в Конгрессе призваны стать общественным форумом, где законодатели собирают информацию, допрашивают свидетелей и обсуждают достоинства предлагаемого законодательства. Тем не менее процесс все больше формируется лоббистами и группами особых интересов, которые действуют как в открытом, так и закулисном режиме. Чтобы понять глубину этого влияния, необходимо изучить не только то, кто эти субъекты, но и то, как они систематически встраиваются в процесс слушания, от отбора свидетелей до окончательной разметки законопроектов.

Лоббисты — это оплачиваемые профессионалы, часто бывшие члены Конгресса, сотрудники или отраслевые эксперты, которые представляют корпорации, торговые ассоциации, некоммерческие организации или иностранные правительства. Они используют отношения, взносы в кампании и подробные знания политики для защиты конкретных результатов. Группы с особыми интересами — это более широкие коалиции, которые объединяют ресурсы и координируют усилия по защите прав на оружие, защите окружающей среды или налоговой политике. Вместе они образуют экосистему, которая в значительной степени инвестирует в влияние на законодательную власть, с расходами, превышающими 3,5 миллиарда долларов в год на федеральном уровне в соответствии с Центром адаптивной политики .

Их влияние на слушания не случайно. Это результат преднамеренных стратегий, направленных на контроль потока информации, формирование списков свидетелей и формирование дебатов таким образом, чтобы они благоприятствовали своим клиентам. Критики утверждают, что это приводит к искаженному законодательному процессу, где общественные интересы часто вторичны по отношению к интересам хорошо финансируемых немногих.

Кто ключевые игроки?

Лоббисты и группы особых интересов бывают разных форм. Некоторые из них нанимаются для лоббистских фирм и представляют нескольких клиентов в разных отраслях. Другие являются собственными лоббистами, нанятыми одной корпорацией. Торговые ассоциации, такие как Американский институт нефти или Национальная стрелковая ассоциация выступают в качестве зонтичных организаций, которые объединяют голоса многих членов. Кроме того, аналитические центры и группы по защите прав человека — такие как Фонд наследия справа или Центр американского прогресса слева — часто функционируют как эхо-камеры для конкретных идеологий, предоставляя сочувствующих свидетелей и говорящие точки дружественным законодателям.

Хотя эти группы по закону обязаны регистрировать и раскрывать лоббистскую деятельность в соответствии с Законом о раскрытии лоббирования 1995 года, правоприменение часто слабо, и лазейки позволяют значительной деятельности оставаться незамеченной.NPR документально подтвердил, как вращающаяся дверь между Конгрессом и К-стрит обеспечивает, чтобы бывшие законодатели и сотрудники приносили инсайдерские знания и сети непосредственно в лоббистский мир, еще больше укрепляя его влияние.

Механика влияния лоббистов на слушания

Влияние на слушания не происходит случайно. Оно методично сконструировано с помощью нескольких ключевых механизмов. Понимание этих механизмов показывает, почему даже самые благонамеренные слушания могут стать проводниками особых интересов.

Выбор и подготовка свидетелей

Председатели комитетов и члены рейтинга имеют значительную свободу действий в отношении того, кого называют свидетелями. Лоббисты и группы по интересам часто напрямую предлагают свидетелей дружественным законодателям. Во многих случаях свидетели сами являются лоббистами, бывшими регуляторами или руководителями отрасли, которые согласуются с повесткой дня клиента. Например, на слушании по климатической политике может присутствовать ученый, финансируемый интересами в области ископаемого топлива, в то время как на слушании по ценам на здравоохранение может быть бывший руководитель фармацевтической отрасли, который теперь консультируется для отрасли.

Помимо отбора, лоббисты часто коучируют свидетелей о том, как давать показания — какой язык использовать, какие факты подчеркивать и как уклоняться от сложных вопросов. Эта подготовка может включать в себя репетицию потенциальных линий расследования от враждебных членов комитета и составление ответов, которые уводят разговор от неудобных истин. Результатом является высоко поставленное представление, которое напоминает драму в зале суда, а не честную миссию по установлению фактов.

Формирование письменных показаний и данных

Письменные показания, представленные до и во время слушаний, являются мощным инструментом. Лоббисты составляют подробные заявления, наполненные выборочно выбранными данными и анализом экономического воздействия, которые поддерживают их позиции. Поскольку сотрудники комитета часто полагаются на эти показания для подготовки вопросов, предоставленные данные могут установить условия дебатов. Например, во время слушаний по финансовым реформам Додда-Франка банковские лоббисты представили модели, показывающие, что более строгие правила уничтожат миллионы рабочих мест — модели, которые позже оказались сильно преувеличенными.

Независимые аналитики из Управления подотчетности правительства (FLT:0:1) отметили, что большая часть подтверждающих данных, представленных заинтересованными группами, не имеет экспертной оценки и часто основана на собственных предположениях. Тем не менее из-за жестких сроков и ограниченных ресурсов сотрудники комитета могут принимать эти претензии по номинальной стоимости, особенно когда они соответствуют политическим целям партии большинства.

Вращающаяся дверь между сотрудниками и лоббистами

Одна из самых мощных, но менее заметных форм влияния — вращающаяся дверь. Старшие сотрудники Конгресса, которые разрабатывают вопросы, составляют протоколы слушаний и советуют членам Конгресса часто уходить, чтобы стать лоббистами. Они несут с собой глубокие знания законодательного процесса, личных отношений с бывшими коллегами и понимания, которые нужно вытянуть. Исследование 2022 года, проведенное Центром правосудия Бреннана , показало, что примерно половина бывших членов Палаты представителей и треть бывших сенаторов продолжают работать в лоббировании или правительственных делах.

Этот поток работает в обоих направлениях. Лоббисты часто присоединяются к сотрудникам комитетов на временных должностях, принося перспективы частного сектора, но также и потенциальные конфликты интересов. В то время как этические правила требуют периодов охлаждения - обычно один или два года между выходом из Конгресса и лоббированием бывших коллег - правила имеют значительные пробелы. Например, запрет не распространяется на лоббирование исполнительной власти, и его можно обойти, работая на лоббистскую фирму, которая не регистрируется немедленно.

Тематические исследования: как особые интересы сформировали конкретные слушания

Теоретические дискуссии о влиянии лоббирования могут показаться абстрактными. Однако конкретные примеры иллюстрируют, как манипулируют реальными слушаниями, чтобы служить узким интересам по более широкому общественному благосостоянию.

Фармацевтические ценовые слушания

В 2019 году комитет по надзору Палаты представителей провел громкие слушания по вопросу ценообразования на лекарства, созвав руководителей крупных фармацевтических компаний. Общественный гнев по поводу роста расходов на инсулин и другие жизненно важные лекарства был на пике. Тем не менее влияние слушания было притуплено влиянием отрасли. До слушания фармацевтические компании потратили значительные средства на лоббирование, чтобы гарантировать, что повествование было сосредоточено на расходах на исследования и разработки, а не на выбивании цен. Свидетели, которые ранее были откровенны о высоких расходах на лекарства, были исключены из группы, и члены комитета использовали свое время, чтобы допросить свидетелей о «инновациях» вместо доступности.

В докладе STAT News говорится, что по мере приближения слушания индустрия наводнила Капитолийский холм взносами в кампании для членов обеих партий, особенно тех, кто входил в ключевые комитеты. Получившиеся слушания привели к незначительным существенным изменениям, и цены на лекарства продолжали расти. Критики утверждают, что эта модель повторяется каждый раз, когда проводятся слушания по ценам на наркотики, эффективно нейтрализуя любой реальный импульс реформ.

Слушания по финансовому регулированию после кризиса 2008 года

После финансового кризиса 2008 года Конгресс провел многочисленные слушания по расследованию причин и выработке регуляторных ответов. Закон Додда-Франка стал результатом, но его окончательная форма была значительно более узкой, чем ранние предложения. Лоббисты из банков Уолл-стрит и индустрии ценных бумаг организовали массовую кампанию по ослаблению ключевых положений. Они свидетельствовали на слушаниях, что регулирование деривативов и правило Волкера уничтожат рыночную ликвидность и подтолкнут рабочие места за рубежом.

Председатели комитетов, выступавшие за жесткое регулирование, оказались застрелены скоординированным лоббистским блицом, который включал не только прямое лоббирование, но и массовые кампании (астротурфинг), организованные торговыми группами. Только в 2009-2010 годах банковское лобби потратило более 100 миллионов долларов, согласно Roll Call. В конце концов, многие из самых агрессивных положений были отменены или смягчены. Моральный риск, который способствовал кризису, остался в значительной степени неконтролируемым, как показали последующие финансовые циклы.

Экологические слушания и климатическая политика

В сфере изменения климата слушания стали полем битвы, где финансируемые промышленностью ученые бросают вызов консенсусу крупных научных органов. Индустрия ископаемого топлива давно использует стратегию производственных сомнений. Это было очевидно на слушаниях по плану чистой энергии, а затем и по «Зеленому новому курсу». Промышленные лоббисты выдвигали свидетелей, которые преуменьшали серьезность изменения климата или утверждали, что экономические издержки действий были слишком высоки, несмотря на убедительные доказательства обратного.

Заметный пример произошел в 2015 году, когда Комитет Сената по окружающей среде и общественным работам провел слушание под названием «Фактическая основа плана чистой энергии». Несколько свидетелей были связаны с группами, которые получали финансирование от угольных и нефтяных компаний. Председатель комитета, получивший значительные взносы от энергетических компаний, использовал свой молоток, чтобы ограничить показания климатологов и направить слушание к вопросам стоимости и юридической власти. Результатом было слушание, которое дало общественности искаженное представление о научном консенсусе.

Эрозия общественного доверия

Когда общественность наблюдает за слушаниями в Конгрессе и понимает, что результаты предопределены особыми интересами, доверие к демократическим институтам разрушается. Опрос, проведенный Исследовательским центром Пью , последовательно показывает, что около трех четвертей американцев считают, что лоббисты и особые интересы имеют слишком большое влияние в Вашингтоне. Это восприятие не является необоснованным — оно основано на наблюдаемых моделях поведения.

Слушания, которые рассматриваются как фальсифицированный или перформативный породный цинизм. Избиратели приходят к выводу, что их представители слушают их не только по самой высокой цене. Этот цинизм способствует снижению явки избирателей, снижению готовности участвовать в гражданской жизни и растущему аппетиту к кандидатам, выступающим против истеблишмента, которые обещают «осушить болото». По иронии судьбы, некоторые из этих кандидатов, будучи избранными, быстро становятся частью той же системы влияния, поднимая дальнейшие вопросы о том, возможны ли значимые изменения.

Особенно остро это сказывается на вопросах, в которых общественность придерживается твердых взглядов, таких как здравоохранение, политика в области оружия и изменение климата. Когда слушания не приводят к действиям, разрыв между общественным мнением и законодательными результатами становится резким. Например, опросы показали широкую общественную поддержку более строгих законов об оружии после массовых расстрелов, но слушания в Конгрессе по этому вопросу часто перерастают в партизанские споры и не производят законодательства - результат, который многие приписывают лоббистской власти Национальной стрелковой ассоциации и других групп по правам на оружие.

Реформы и их ограничения

Признавая эту проблему, реформаторы предложили ряд мер, направленных на пресечение неоправданного влияния на слушания в Конгрессе. Некоторые из них были реализованы, но их эффективность по-прежнему ограничена пробелами в правоприменении и творческим уклонением.

Расширенные требования к раскрытию

Закон о раскрытии информации о лоббировании 1995 года, наряду с поправками 2007 года в соответствии с Законом о честном руководстве и открытом правительстве, требует от лоббистов регистрировать, подавать ежеквартальные отчеты и раскрывать своих клиентов, расходы и конкретные вопросы, по которым они лоббируют. Эти законы также предписывают раскрытие информации о взносах на кампанию, собранных лоббистами. Теоретически эта прозрачность позволяет общественности и журналистам следить за деньгами.

Однако анализ 2020 года, проведенный Фондом солнечного света ], показал, что показатели соблюдения являются низкими. Многие лоббисты не могут вовремя подать или пропустить детали, а бюджет на исполнение для Министерства юстиции минимален. Более того, определение лоббирования достаточно узкое, чтобы многие влиятельные действия, такие как встреча с сотрудником Конгресса без официального запроса действий по конкретному законопроекту, могли избежать регистрации. Это создает большую теневую лоббистскую индустрию, которая работает без общественного контроля.

Лимиты финансирования кампаний и государственное финансирование

Связь между взносами на проведение кампаний и доступом к слушаниям хорошо документирована. Члены Конгресса с большей вероятностью удовлетворят просьбы о проведении собраний от доноров и вызовут свидетелей, предложенных ими. Чтобы разорвать эту связь, адвокаты настаивали на государственном финансировании кампаний, таких как системы сопоставления малых доноров, подобные тем, которые находятся в Нью-Йорке, и предложенных на федеральном уровне через Закон о честных выборах.

Противники утверждают, что государственное финансирование является неконституционным ограничением на речь или что оно тратит деньги налогоплательщиков. Даже там, где существует государственное финансирование, оно не устраняет влияние внешних расходов через супер-КПК и группы темных денег, которые все еще могут наводнить слушания с помощью поддерживающих свидетелей и сообщений. Решения Верховного суда в Citizens United и McCutcheon еще больше ограничили способность Конгресса регулировать расходы на кампанию, что делает значимые реформы на федеральном уровне чрезвычайно трудными.

Периоды охлаждения и соблюдение этики

Чтобы замедлить вращающуюся дверь, закон о честном лидерстве и открытом правительстве 2007 года ввел двухлетний период охлаждения для бывших сенаторов и один год для бывших членов Палаты представителей, прежде чем они могли лоббировать своих бывших коллег. Однако закон не мешает им присоединиться к лоббистским фирмам в качестве «стратегических советников», которые не являются зарегистрированными лоббистами, и не ограничивает их лоббирование исполнительной власти. Принуждение комитетов по этике Палаты представителей и Сената было спорадическим, и лишь немногие случаи привели к штрафам.

Некоторые сторонники реформ призывали к пожизненному запрету лоббирования со стороны бывших членов Конгресса, но это сталкивается с конституционными проблемами. Другие предлагают расширить период охлаждения, чтобы включить старших сотрудников и применить его для лоббирования любой ветви власти. Пока такие меры застопорились в Конгрессе, который сам сильно зависит от лоббистской экосистемы.

Инструменты давления и прозрачности

Внешние группы и журналисты пытались повысить прозрачность слушаний. Такие организации, как Фонд солнечного света и ProPublica отслеживают биографию свидетелей, вклады в кампании и связи с заинтересованными группами. House Clerk ведут базу данных регистрации лоббистов, хотя она не удобна для пользователя. Растущее число граждан используют такие инструменты, как GovTrack.us или OpenSecrets, чтобы следить за тем, кто дает показания и почему.

Тем не менее, несмотря на эти инструменты, общественность остается в основном в неведении относительно переговорного процесса, который происходит до того, как начнутся слушания. Закрытые встречи, неофициальные ужины и частные беседы между членами комитета и лоббистами редко регистрируются или раскрываются. Реальная прозрачность потребует структурных изменений в том, как работает Конгресс - преобразование, которому сопротивляются многие законодатели, потому что нынешняя система работает в их интересах.

Будущее лоббирования на слушаниях в Конгрессе

Влияние лоббистов на слушания не является неизбежным, но для его отмены потребуется постоянное давление как со стороны избирателей, так и со стороны реформаторов. Несколько тенденций свидетельствуют о том, что в будущем может наблюдаться либо больший захват, либо большая подотчетность.

С одной стороны, рост цифровой рекламы и социальных сетей дал заинтересованным группам новые способы формирования общественного мнения еще до начала слушаний. Хорошо финансируемая кампания может определить, как проблема освещается в прессе, ставя законодателей в оборонительное положение. Продолжающаяся склонность Верховного суда интерпретировать финансирование кампании как проблему свободы слова делает вероятным, что деньги будут продолжать поступать в усилия по влиянию.

С другой стороны, те же цифровые инструменты позволяют гражданам организовывать. Распространение транслируемых в прямом эфире слушаний и комментариев в социальных сетях означает, что каждый вопрос, каждое свидетельское заявление и каждый уклончивый ответ записываются и могут быть проанализированы. Группы адвокатов могут быстро проверять факты, сделанные во время слушаний, и привлекать законодателей к ответственности за распространение дезинформации. Движение FLT:0.Захвати Уолл-стрит.FLT:1. и FLT:2.Tea Party, очень по-разному, продемонстрировало, что давление со стороны может изменить условия дебатов.

Например, все большее число законодателей обязались не брать деньги из определенных отраслей или проводить «народные слушания», которые включают более широкий круг свидетелей. Избранный комитет по модернизации Конгресса рассмотрел пилотные программы отбора публичных свидетелей и более надежного соблюдения этики. Будут ли эти усилия перерасти в системные изменения, остается неопределенным.

Что могут сделать граждане

В то время как отдельные граждане не могут в одиночку демонтировать лоббистский аппарат, информированное участие может создать давление для изменений. Письмо председателям комитетов, личное посещение слушаний или просмотр их в Интернете и поддержка организаций, которые отслеживают лоббистскую деятельность, все помогают. Самым мощным инструментом, однако, является голосование. Законодатели, которые сталкиваются с первичными претендентами или противниками всеобщих выборов по вопросу коррупции и влияния особых интересов, с большей вероятностью поддержат реформы.

В конце концов, вопрос не в том, имеют ли лоббисты влияние, — они явно имеют, — а в том, является ли это влияние видимым, подотчетным и сбалансированным общественными интересами. Слушания в Конгрессе могут быть краеугольным камнем демократических дискуссий, или они могут быть сценой для выступления. Выбор, медленно и беспорядочно, зависит от американского народа.