Вызовы приведения иностранной помощи в соответствие с национальными планами развития

Зарубежная помощь уже давно является краеугольным камнем международного развития, предоставляя необходимые ресурсы нуждающимся странам. Однако ее эффективность часто подрывается, когда она действует в отрыве от собственных стратегических приоритетов страны. Достижение согласованности между внешней помощью и национальными планами развития является не просто административной тонкостью - это основополагающее требование для устойчивого прогресса. Тем не менее, несмотря на широкий консенсус в отношении ее важности, согласование остается неуловимым на практике. В этой статье рассматриваются сложности, стоящие за этой проблемой, и предлагаются практические пути к более последовательному сотрудничеству в области развития.

Определение ландшафта: иностранная помощь и национальные планы развития

Для понимания проблемы выравнивания необходимо сначала уточнить, что обсуждается. Иностранная помощь, также известная как официальная помощь в целях развития (ОПР), включает в себя гранты, кредиты, техническую помощь и взносы натурой, предоставляемые правительствами доноров, многосторонними учреждениями и частными фондами для поддержки экономического, социального и политического развития стран-получателей. Суммы, связанные с этим, являются существенными; по данным ОЭСР, общая ОПР стран-членов достигла почти 204 миллиардов долларов в 2022 году.

Национальные планы развития являются всеобъемлющими, средне- и долгосрочными стратегиями, разработанными правительствами-получателями. Они формулируют видение страны в отношении роста, сокращения масштабов нищеты, инфраструктуры, здравоохранения, образования, экологической устойчивости и управления. Эти документы, как правило, являются результатом широких консультаций и представляют собой коллективные приоритеты нации. Когда иностранная помощь согласуется с этими планами, она укрепляет местную собственность, уменьшает дублирование и максимизирует воздействие каждого потраченного доллара. Когда это не так, помощь может фрагментировать национальные усилия, искажать приоритеты и создавать прочную зависимость.

Концепция согласования получила официальное признание в Парижской декларации об эффективности помощи (2005), в которой донорам и партнерам было поручено «использовать страновые системы и согласовать их с национальными стратегиями развития». Последующие соглашения — Повестка дня Аккры на действия (2008) и Пусанское партнерство для эффективного сотрудничества в целях развития (2011) — далее подчеркивали необходимость взаимной подотчетности и уважения национального руководства. Тем не менее, несмотря на эти глобальные рамки, постоянные барьеры продолжают препятствовать согласованию на практике.

Многогранные препятствия на пути выравнивания

Проблемы согласования иностранной помощи с национальными планами развития не являются монолитными; они проистекают из структурных, политических и процедурных несоответствий между системами доноров и получателей. Понимание этих препятствий является первым шагом на пути к их преодолению.

Расходящиеся приоритеты и стратегические интересы

Возможно, наиболее фундаментальная проблема заключается в том, что доноры и получатели помощи не всегда имеют одни и те же цели. Страны-доноры должны удовлетворять свои собственные внутренние интересы, геополитические интересы и цели внешней политики. Донор может уделять приоритетное внимание безопасности, торговле или контролю за миграцией, в то время как страна-получатель может рассматривать здоровье или сельскохозяйственную самодостаточность как первостепенную важность. Когда эти интересы расходятся, проекты помощи могут в конечном итоге поддерживать деятельность, которая не является центральной в национальном плане, или, что еще хуже, подрывает местные приоритеты.

Например, донор, занимающийся борьбой с незаконным оборотом наркотиков, может финансировать инфраструктуру пограничной безопасности, отвлекая ресурсы от бюджета на образование. Даже когда цели на высоком уровне совпадают, специфика может конфликтовать. Национальный план может потребовать децентрализованной первичной медико-санитарной помощи, но разработка программы донора может способствовать централизованному строительству больниц - потому что это легче контролировать и сообщать в штаб-квартиру. Это несоответствие редко бывает злонамеренным; оно возникает из-за различных мандатов, структур подотчетности и временных горизонтов.

Ограничения в возможностях в странах-получателях

Слабый административный и технический потенциал является еще одним серьезным препятствием на пути к согласованию. Многие развивающиеся страны сталкиваются с серьезной нехваткой квалифицированного персонала, неадекватными системами данных и неустойчивым управлением государственными финансами. Национальные планы могут быть хорошо продуманными, но плохо выполненными, поскольку учреждения, ответственные за осуществление, не имеют необходимых навыков, ресурсов или полномочий. В таких условиях доноры часто не выполняют своих обязательств перед параллельными подразделениями по осуществлению проектов (ПИУ), которые действуют вне правительственных систем - практика, которая, будучи эффективной в краткосрочной перспективе, подрывает национальную ответственность и долгосрочное наращивание потенциала.

В докладе ОЭСР по мониторингу эффективности сотрудничества в целях развития за 2022 год было установлено, что лишь 53% помощи странам-партнерам осуществляется с использованием рамок для оценки результатов деятельности стран. Это свидетельствует о том, что почти половина всей помощи обходит местные системы мониторинга и оценки, что затрудняет оценку и поддержание согласованности. Ограничения в области потенциала являются не только проблемой получателей; сотрудники доноров на местах часто меняются, что ограничивает их способность к глубокому пониманию местных планов и систем.

Политические несоответствия и политическая нестабильность

Национальные планы развития не являются статическими документами. Они могут меняться с каждым новым правительством, политическим кризисом или сдвигом в экономических условиях. Когда правительство меняется, вновь избранные чиновники могут отбросить предыдущие планы, запустив цикл перепроектирования, который оставляет доноров неуверенными в том, какие приоритеты поддерживать. Даже в рамках одной администрации могут произойти изменения политики. План, утвержденный в 1 году, может быть обгонен бюджетным кризисом или стихийным бедствием в 3 году, требующим быстрой переориентации.

Что касается доноров, то несоответствия в политике являются не менее проблематичными. Донор может объявить о многолетней приверженности сектору образования страны только для того, чтобы сократить финансирование, когда принимаются меры жесткой экономии внутри страны. Аналогичным образом, стратегии доноров часто разрабатываются в штаб-квартире с ограниченным участием на местах или партнеров-получателей, что приводит к приоритетам, которые не соответствуют нынешнему национальному плану. Отсутствие предсказуемого долгосрочного финансирования является одним из наиболее часто упоминаемых препятствий для эффективного согласования.

Проблемы координации между несколькими актерами

В любой стране-получателе помощи могут одновременно работать десятки двусторонних доноров, многосторонних учреждений, глобальных фондов и частных фондов. Каждый участник обеспечивает свои собственные процедуры, требования к отчетности и тематические преференции. Это множественность создает координационное бремя для правительства-получателя, которое должно управлять многочисленными отношениями, посещать бесчисленные встречи и согласовывать многочисленные потоки помощи с собственным бюджетным циклом.

Проблема усугубляется тем, что многие доноры не полностью координируют свои усилия. Часто возникают войны за территорию, конкурирующие оценки и различные взгляды на то, что представляет собой «прогресс». Результатом является фрагментация: небольшие, не связанные между собой проекты, которые касаются симптомов, а не коренных причин. Например, национальный план сельскохозяйственной трансформации может получить поддержку от трех доноров — один из которых фокусируется на семенах, другой — на ирригации и третий — на доступе к рынкам, но без единой структуры, части никогда не складываются в системные изменения.

Несоответствия в мониторинге и оценке

Для выравнивания требуются общие показатели. Национальные планы развития включают показатели прогресса, однако доноры часто настаивают на создании отдельных, более подробных рамок отчетности для удовлетворения своих собственных потребностей в отчетности. Эта двойная система вынуждает правительства получателей сохранять два набора данных: один для их собственного мониторинга, а другой для каждого донора. Административное бремя является тяжелым, и отсутствие общей рамочной основы для достижения результатов затрудняет придание результатов конкретным инвестициям в помощь или корректировку стратегий в режиме реального времени.

Кроме того, базовые показатели и качество данных в развивающихся странах зачастую являются слабыми. Национальные статистические управления могут представлять нерегулярные или ненадежные данные, в результате чего доноры могут полагаться на внешние обследования или сбор данных по конкретным проектам. Хотя эти методы могут генерировать высококачественную информацию, они являются дорогостоящими и не всегда отражаются в национальных системах. Конечным результатом является фрагментированная информационная экосистема, которая препятствует обучению и подотчетности обеих сторон.

Стратегии укрепления согласованности

Учитывая сложность проблемы, единого решения не существует. Однако сочетание политической воли, институциональной реформы и практических инструментов может существенно улучшить согласованность. Следующие стратегии опираются на уроки, извлеченные за десятилетия практики развития.

Подлинная собственность на страну с самого начала

Страны-получатели должны иметь возможность руководить повесткой дня в области развития — не только как исполнители, но и как архитекторы. Это требует от доноров противостоять искушению разрабатывать проекты издалека и вместо этого вести подлинный диалог о национальных приоритетах. Принцип собственности Парижской декларации остается краеугольным камнем: партнеры должны осуществлять эффективное руководство своей политикой и стратегиями в области развития и координировать действия в области развития.

Практически это означает, что помощь должна поступать через национальные бюджетные системы, где это возможно. Бюджетная поддержка — прямая финансовая помощь казне правительства — дает получателю гибкость в распределении ресурсов в соответствии с его собственным планом. Хотя бюджетная поддержка не является уместной во всех контекстах (она требует надлежащего управления и прозрачного финансового управления), она остается одним из наиболее удобных для согласования методов, когда позволяют условия. Там, где используются секторальные подходы, они должны быть включены в национальный секторальный план, а не идти параллельно ему.

Инвестирование в создание системного потенциала

Вместо того чтобы обходить слабые институты, доноры должны инвестировать в их укрепление. Это включает в себя больше, чем учебные семинары; это требует долгосрочной поддержки систем управления государственными финансами, статистических управлений, закупочных организаций и надзорных органов. Наращивание потенциала является медленным и негламурным, но это единственный устойчивый путь к согласованию. Когда учреждения-получатели способны эффективно управлять всеми потоками помощи и отчитываться перед несколькими донорами с использованием единой системы результатов.

Успешные примеры включают поддержку Всемирного банка в укреплении управления государственными финансами в таких странах, как Эфиопия и Руанда, которая позволила этим правительствам принять больше бюджетной поддержки и прозрачно отчитываться о результатах. Аналогичным образом, инвестиции в национальные статистические системы, поддерживаемые программой развития потенциала Статистической комиссии ООН , улучшают инфраструктуру данных, необходимую для совместного мониторинга.

Улучшение коммуникации и совместного планирования

Регулярный, структурированный диалог между всеми заинтересованными сторонами имеет важное значение. Это включает в себя не только встречи правительств и доноров, но и взаимодействие с гражданским обществом, частным сектором и местными общинами. Совместные обзоры секторов, ежегодные консультации партнеров по развитию и комитеты по надзору с участием многих заинтересованных сторон способствуют согласованию, обеспечивая понимание всеми национального плана и того, как внешняя поддержка вписывается в него.

Процесс Рамочной программы Организации Объединенных Наций по оказанию помощи в целях развития (РПООНПР) является одним из примеров совместного планирования на страновом уровне. Он объединяет учреждения Организации Объединенных Наций, национальные правительства и других партнеров для согласования программной деятельности с собственными приоритетами развития страны. Хотя эти процессы несовершенны, они способствуют непрерывному обмену информацией, который не позволяет укорениться несоответствиям.

Создание прозрачных систем мониторинга

Все доноры должны согласиться использовать общий набор показателей, полученных из национального плана. Для этого необходимы предварительные переговоры и компромисс — некоторым донорам, возможно, придется отказаться от своих предпочтительных показателей в пользу местных. Преимущества включают упрощенную отчетность, более высокое качество данных (поскольку несколько субъектов вносят вклад в одну и ту же систему) и более четкую картину общего прогресса. Технология может помочь: информационные панели в реальном времени и совместимые системы управления информацией позволяют всем сторонам отслеживать вклад и результаты транспарентным образом.

Глобальное партнерство в интересах эффективного сотрудничества в целях развития (ГПЭРР) обеспечивает полезную систему мониторинга, которая обеспечивает согласованность и другие принципы эффективности. Страны и доноры участвуют в регулярных обследованиях для оценки прогресса, что помогает выявлять пробелы и привлекать участников к ответственности за выполнение своих обязательств.

Согласование стимулов и реформирование донорской практики

В конечном счете, согласование будет оставаться трудным, пока системы доноров оптимизированы для достижения краткосрочных, видимых результатов. Доноры должны реформировать свои собственные внутренние стимулы: оценки персонала должны вознаграждать терпение, партнерство и долгосрочные институциональные результаты — не только показатели выплат или освещение в средствах массовой информации. Многолетние обязательства по финансированию, гибкие объединенные фонды и делегированные механизмы сотрудничества (когда один донор управляет фондами от имени других) — все это уменьшает фрагментацию и освобождает административный потенциал получателей.

Усилия Азиатского банка развития по гармонизации процедур закупок и финансового управления предлагают модель.Снижая транзакционные издержки и согласовывая их с системами стран, такие реформы облегчают правительствам-получателям интеграцию внешней помощи в их собственные циклы планирования.

Региональные и отраслевые перспективы

В Африке, где многие страны сталкиваются с высокой зависимостью от помощи и слабым государственным потенциалом, выравнивание особенно важно. Повестка дня Африканского союза на 2063 год обеспечивает континентальную основу, но ее перевод в национальные планы требует постоянной приверженности доноров. В секторе здравоохранения глобальные инициативы, такие как Гави и Глобальный фонд, добились успехов в соответствии с национальными стратегиями в области здравоохранения, но проблемы сохраняются - такие как вертикальные потоки финансирования, которые обходят министерства здравоохранения.

В секторе образования согласование означает обеспечение того, чтобы финансируемые донорами строительство школ, подготовка учителей и поддержка учебных программ вписывались в национальный план сектора образования. Инициатива быстрого реагирования (теперь Глобальное партнерство в области образования) была разработана для улучшения согласованности, но оценки показали неоднозначные результаты, часто потому, что доноры продолжают финансировать свои собственные проекты домашних животных вне плана. Аналогичным образом, в инфраструктуре крупные доноры, такие как Инициатива Китая «Один пояс, один путь», действуют со своей собственной стратегической логикой, часто приводя к несоответствию с долгосрочными стратегиями развития принимающих стран.

Роль технологии и данных

Цифровые инструменты все чаще используются для улучшения согласованности. Интегрированные информационные системы финансового управления (IFMIS) могут помочь правительствам отслеживать все внешнее финансирование наряду с внутренними доходами. Порталы открытых данных позволяют гражданам и надзорным органам видеть, какие проекты финансируются, где и кем. Блокчейн-платформы для распределения помощи пилотируются для повышения прозрачности и снижения транзакционных издержек.

Однако технология не является панацеей. Без политической воли к обмену данными и гармонизации систем цифровые платформы могут просто оцифровать фрагментацию. Ключ заключается в том, чтобы сначала установить общие стандарты, а затем построить технологию на их основе. Международная инициатива по прозрачности помощи (IATI) добилась прогресса в установлении таких стандартов, но участие остается добровольным, а соблюдение неравномерно.

Вывод: общая ответственность

Согласование иностранной помощи с национальными планами развития является не одноразовым достижением, а непрерывным процессом переговоров, обучения и корректировки. Для этого необходимо, чтобы как доноры, так и получатели помощи вышли за рамки риторики и приняли неудобные изменения: доноры должны отказаться от контроля и принять более длительные сроки; получатели должны создать сильные институты и осуществлять реальное руководство; и оба должны взять на себя обязательство по обеспечению транспарентности и взаимной подотчетности.

Когда выравнивание достигается, воздействие оказывается глубоким. Помощь укрепляет, а не заменяет местные системы, потенциалы создаются, а не обходятся стороной, а развитие становится национальным путешествием, а не проектом, управляемым донорами. Проблемы реальны, но стратегии, изложенные выше, укорененные в принципах Парижской декларации и усовершенствованные на протяжении десятилетий практики, предлагают реалистичный путь вперед. Стоимость продолжения с фрагментированной, смещенной помощью слишком высока: потраченные впустую ресурсы, замедленный прогресс и упущенные возможности для миллионов людей. Время для подлинного выравнивания сейчас.