Как различные государственные структуры содействуют или препятствуют экономическим реформам и приватизации

Введение: почему структура правительства имеет значение для экономических реформ

Экономические реформы и приватизация не происходят в вакууме. Они формируются, ускоряются или блокируются политической архитектурой, в рамках которой действуют политики. Проект правительства — концентрирует ли оно власть или рассеивает ее, сталкиваются ли руководители со слабыми законодательными ограничениями или сильными проверками, дисциплинированы ли партии или фрагментированы — создает набор стимулов и узких мест, которые определяют, как быстро и тщательно страна может реструктурировать свою экономику. Понимание этих структурных сил имеет важное значение как для инвесторов, практиков развития, так и для политиков.

Политические экономисты указали, что «игроки вето» — люди или группы, чье согласие требуется для изменений — могут задержать даже хорошо продуманные реформы. И наоборот, системы, которые позволяют решительным исполнительным действиям, могут протолкнуть болезненные корректировки, но также могут не иметь проверок, необходимых для предотвращения политических ошибок. В этой статье рассматривается, как различные правительственные структуры облегчают или препятствуют экономическим реформам и приватизации, опираясь на сравнительные данные и предлагая основу для анализа.

Картирование ландшафта: Типологии структуры правительства

Парламентские системы

В парламентской системе исполнительная власть (кабинет министров и премьер-министр) отводится от законодательной власти и подотчетна ей. Такое слияние полномочий может привести либо к быстрой реформе, либо к парализующей нестабильности, в зависимости от партийной конфигурации. Однопартийное правительство большинства - как в Соединенном Королевстве или Новой Зеландии на протяжении большей части послевоенного периода - может быстро принять законодательство, потому что исполнительная власть контролирует законодательную повестку дня. Однако, когда коалиционные правительства являются нормой, как в Италии или Израиле, импульс реформ может быть замедлен необходимостью удовлетворения многочисленных партийных интересов.

Дисциплина парламентских партий — ещё одна критическая переменная. В вестминстерских системах с сильными партийными хлыстами редко происходят бунты, позволяющие правительству осуществлять непопулярные, но необходимые экономические меры. И наоборот, системы со слабой партийной дисциплиной или частыми вотумами недоверия могут видеть реформы, отмененные после смены правительства.

Президентские системы

Президентские системы разделяют исполнительную и законодательную ветви власти, каждая с независимыми избирательными мандатами. Это разделение может создать как возможности, так и препятствия. Президент с поддерживающим законодательным большинством, таким как Соединенные Штаты при новом курсе Франклина Рузвельта, может протолкнуть крупные реформы. Но когда президентство и конгресс контролируются различными партиями - условие, известное как разделенное правительство - законодательный тупик часто приводит к результатам. Президентские системы также имеют фиксированные условия, которые могут обеспечить стабильность, но также изолируют упрямого исполнительного от давления со стороны народа.

Ключевой особенностью многих президентских систем является наличие сильных сдержек и противовесов, в том числе судебного надзора и двухпалатных законодательных органов. Они могут предотвратить поспешные или нелиберальные реформы, но они также умножают количество пунктов вето. Для приватизации это означает, что даже преданному президенту могут грозить месяцы или годы судебных разбирательств, прежде чем государственное предприятие может быть продано.

Полупрезидентские и гибридные системы

Франция, Россия и многие постсоветские государства действуют в рамках полупрезидентских систем, где непосредственно избранный президент сосуществует с премьер-министром и кабинетом, ответственным перед парламентом. Баланс сил меняется в зависимости от того, контролирует ли партия президента законодательный орган. Сожительство - когда президент и парламентское большинство принадлежат разным партиям - может создать внутренний конфликт, который задерживает экономические реформы, как это было замечено во Франции в конце 1990-х годов.

Другие гибридные системы, такие как Швейцарский федеральный совет или централизованный контроль Коммунистической партии Китая, бросают вызов легкой категоризации. В авторитарных или однопартийных системах скорость реформ часто высока, потому что игроки вето устранены, но отсутствие подотчетности может привести к хищнической приватизации и коррупции.

Федеральные и унитарные структуры

Помимо административно-правовых отношений, территориальное распределение власти. Федеральные системы (например, Индия, Бразилия, Германия) передают значительные полномочия штатам или провинциям. Это может облегчить эксперименты с реформами - политические инновации на государственном уровне могут быть расширены - но это также создает несколько регуляторных уровней, которые усложняют приватизацию. Например, в Индии попытки центрального правительства отказаться от своей доли в добыче угля были долго отложены сопротивлением со стороны угольных государств.

Унитарные системы (например, Франция, Япония) концентрируют власть в центре, облегчая проведение национальных реформ, но они также рискуют игнорировать региональные различия, которые могут потребовать индивидуальных подходов.

Содействие экономическим реформам и приватизации

Концентрированная исполнительная власть и политическая воля

Когда лидер или правящая партия имеют четкий избирательный мандат и несколько институциональных ограничений, реформы могут быстро двигаться. Это часто происходит в парламентских системах с однопартийным большинством. Радикальные экономические реформы Новой Зеландии в 1980-х годах, которые включали в себя радикальный дерегулирование, либерализацию торговли и приватизацию государственных активов, были проведены лейбористским правительством, которое контролировало парламент. Аналогичным образом, приватизация пенсий в Чили в начале 1980-х годов была осуществлена военной диктатурой, которая не сталкивалась с законодательной оппозицией.

Однако концентрированная власть — обоюдоострый меч. Без независимых проверок реформы могут быть плохо спланированы или захватить выгоды для элит. Ключ в том, что сильная политическая воля в сочетании с компетентными технократами и прозрачными процессами может преодолеть инерцию, которая мучает фрагментированные системы.

Стабильная политическая среда и доверие к политике

Правительственные структуры, которые создают стабильные коалиции или однопартийное большинство, снижают риск того, что результаты реформ будут отменены после следующих выборов. Президентские системы с их фиксированными условиями могут обеспечить стабильность, даже если исполнительная власть непопулярна, пока президент остается приверженным. С другой стороны, частые крахи правительства в парламентских системах (например, 69 правительств Италии с 1946 года) сдерживают долгосрочные инвестиции и делают продажи приватизации менее привлекательными для участников торгов.

Стабильность также зависит от независимости ключевых институтов. Когда центральные банки, регулирующие органы и антикоррупционные органы изолированы от политического вмешательства - как в парламентской системе Германии или президентской системе Чили - доверие к реформам растет.

Эффективные институты и административный потенциал

Реформы и приватизация — это не только принятие законов; они требуют компетентной бюрократии для разработки процессов продажи, создания стоимости активов и управления переходным процессом. Страны с сильными традициями государственной службы, такие как Сингапур и Новая Зеландия, могут эффективно реализовывать сложные программы приватизации. Напротив, страны со слабыми институтами могут видеть, что приватизация приводит к сокращению активов или коррупции.

Государственные структуры, которые способствуют меритократическому набору и защищают государственных служащих от политических увольнений (как во многих парламентских системах), как правило, строят более высокий институциональный потенциал. Президентские системы с большим патронажем, напротив, могут заполнить государственные предприятия политическими назначенцами, что затрудняет их приватизацию позже.

Роль независимых регуляторов и сторожевых псов

Успешная приватизация часто требует создания независимых регулирующих органов для надзора за вновь либерализованными рынками. Например, парламентская система Великобритании создала регуляторов, таких как Ofgem и Ofcom. Аналогично, индийская телекоммуникационная революция была поддержана сильным регулирующим органом. Наличие таких институтов снижает риск замены частных монополий государственными, которые могут выстроить политическую поддержку реформ.

Помехи для экономических реформ и приватизации

Политическая нестабильность и частый переход власти

В странах с многопартийными коалициями или частыми вотумами недоверия временные горизонты политиков сокращаются. Ни одно правительство не хочет тратить политический капитал на болезненные реформы, которые могут принести плоды только после их вероятного падения. Эта проблема остро стоит в парламентских системах с пропорциональным представительством и высокой фрагментацией партии, таких как Италия в 1990-х годах или Израиль на протяжении большей части своей истории. Планы приватизации часто запускаются, но затем отложены по мере смены коалиций.

Коррупция и захват государства

Коррупция не только отвлекает ресурсы, но и создает мощные группы интересов, которые выступают против прозрачности и конкуренции. В системах со слабыми сдержками и противовесами — будь то президентские или парламентские — правящие элиты могут использовать приватизацию для поощрения приспешников. Когда правительственные структуры позволяют руководителям обходить законодательный контроль (например, указом в некоторых президентских системах), приватизация может стать средством для захвата активов, а не повышения эффективности. Приватизация ваучеров в России в 1990-х годах является предостерегающим примером: отсутствие эффективного регулирующего надзора привело к олигархическому контролю над ключевыми отраслями.

И наоборот, системы с сильными антикоррупционными агентствами и независимостью судебной системы, такие как парламентская монархия Швеции, создают условия, в которых приватизация с большей вероятностью приведет к созданию конкурентных рынков.

Концентрация власти и отсутствие консенсуса

В то время как слишком много игроков вето могут блокировать реформы, слишком мало могут произвести реформы, которые не имеют общественного участия и позже обращены вспять. В президентских системах, где одна партия контролирует все ветви, широкое коалиционное строительство может быть ненужным, но реформы могут быть отменены, когда оппозиция в конечном итоге победит. Структурные реформы Чили при Пиночете были в значительной степени поддержаны после возвращения к демократии, но только потому, что оппозиция была кооптирована или реформы оказались эффективными. Во многих странах, однако, реформы, навязанные узкой коалицией, вскоре отменены.

Игроки вето: законодательные органы, суды и социальные партнеры

Число и разнообразие участников процесса вето — институтов или субъектов, чье согласие требуется для изменения политики, — могут резко ограничить реформы. В президентских системах исполнительная власть часто должна вести переговоры с отдельным законодательным органом; в федеральных системах субнациональные единицы могут блокировать национальные реформы; в странах с конституционными судами приватизация может быть оспорена как нарушение прав собственности. Даже профсоюзы и бизнес-ассоциации могут выступать в качестве участников вето, когда они формально встроены в процесс разработки политики, как в корпоративистскую модель Германии.

Хорошо известный пример тупика с применением права вето — неспособность США провести всеобъемлющую реформу здравоохранения в течение десятилетий, хотя подобная динамика может остановить приватизацию. Например, усилия Индии по приватизации банков государственного сектора столкнулись с противодействием профсоюзов работников и политических партий, и прогресс был медленным, пока слияние кризисов не изменило баланс сил.

Тематические исследования

Новая Зеландия: Лаборатория парламентской реформы

В рамках парламентской системы, существовавшей в первый раз после выборов, с однопартийными правительствами большинства, Новая Зеландия претерпела драматические экономические преобразования между 1984 и 1993 гг. Лейбористское и затем Национальное правительства дерегулировали финансовые рынки, отменили сельскохозяйственные субсидии и приватизировали телекоммуникации, авиакомпании и железные дороги. Отсутствие игроков вето - только одна законодательная палата и слабые местные органы власти - позволило быстро измениться. Однако реформы были частично отменены или изменены в последующие годы, показывая, что концентрированная власть также может привести к чрезмерному охвату. Сдвиг к пропорциональному представительству смешанных членов в 1996 году с тех пор замедлил темпы реформ, но более ранний период остается учебником того, как парламентское превосходство может позволить структурные реформы. Рабочий документ МВФ подробно описывает макроэкономическое влияние этих реформ.

Чили: демократия, диктатура и устойчивость реформ

Опыт Чили показывает, как структура правительства влияет не только на инициирование реформ, но и на устойчивость реформ. Военная хунта (1973–1990) использовала свою абсолютную власть для осуществления радикальных рыночных реформ, включая приватизацию социального обеспечения, здравоохранения и образования. Когда демократия вернулась, новое правительство сохранило многие из этих реформ, потому что они создали мощных бенефициаров, и конституция требовала супербольшинства для ключевых изменений. Президентская система Чили в сочетании с сильным независимым центральным банком и регулирующими органами обеспечила стабильную основу для продолжения реформ. Тем не менее концентрация власти в исполнительной власти также привела к скандалам в процессах приватизации, таких как продажа государственных предприятий по заниженным ценам. Экономический обзор ОЭСР Чили анализирует эволюцию своей модели.

Индия: Федеральные парламентские сложности

Федеральная парламентская система Индии сочетает в себе сильную центральную исполнительную власть с мощными правительствами штатов и многопартийным ландшафтом. Экономические реформы и приватизация были неравномерными. Кризис платежного баланса 1991 года позволил центральному правительству протолкнуть широкую либерализацию, потому что политический контекст временно уменьшил игроков вето. Но последующие волны реформ часто застопорились партнерами по коалиции, правительствами штатов и судами. Например, приватизация государственных банков и страховых компаний неоднократно блокировалась профсоюзами работников, поддерживаемыми политическими партиями. Между тем, приватизация телекоммуникаций и авиации преуспела, потому что были созданы регулирующие институты и центральное правительство сохранило достаточную власть. Обзор страны Всемирного банка В обзоре страны Индии отмечается устойчивые институциональные ограничения на реформу.

Разработка стратегий реформ в государственных структурах

Понимание структуры правительства — это не просто академическое упражнение. Оно имеет практические последствия для реформаторов, международных организаций и инвесторов. Там, где много пунктов вето, реформаторам, возможно, придется создавать более широкие коалиции, использовать фискальные кризисы для создания окон возможностей или проводить последовательные реформы, чтобы минимизировать оппозицию. В системах с концентрированной исполнительной властью реформаторы должны подчеркивать прозрачность и независимый надзор, чтобы предотвратить захват и обеспечить устойчивость.

Для приватизации, в частности, важен выбор метода. Конкурентные торги, публичный листинг и выкуп сотрудников соответствуют различным политическим контекстам. В парламентских системах с сильной партийной дисциплиной можно быстро законодательно закрепить всеобъемлющую программу приватизации. В президентских системах с разделенным правительством реформаторы могут сосредоточиться на небольших, менее политически чувствительных государственных предприятиях, прежде всего для укрепления доверия.

Заключение

Структура правительства не является судьбой, но она сильно обуславливает путь и темпы экономических реформ и приватизации. Парламентские системы с однопартийным большинством могут быть двигателями быстрых изменений, но они рискуют перехватить и обратить вспять. Президентские системы могут предложить стабильность, но также и тупик. Федеральные структуры позволяют экспериментировать, но усложняют национальную координацию. Наиболее успешными реформаторами являются те, кто понимает свой собственный институциональный ландшафт и ремесленные стратегии, которые работают с - не против - стимулами, созданными их правительственной структурой. Стабильность, эффективные институты и политические будут оставаться критическими компонентами, но то, как они собираются, зависит от конституционного и политического контекста. Поскольку страны во всем мире продолжают бороться с проблемами либерализации и реструктуризации государства, уроки сравнительной политической экономии остаются такими же актуальными, как и когда-либо. База данных Барометра приватизации предлагает данные о тенденциях в разных странах для дальнейшего анализа.