Фонд исполнительной власти в американском правительстве

Исполнительная власть правительства Соединенных Штатов — это гораздо больше, чем административное подразделение государства. Это двигатель, который управляет повседневной деятельностью федерального правительства, переводя законодательные намерения в осязаемую политику и действия. В то время как Конституция наделяет «исполнительной властью» в одном президенте, объем этой власти был предметом интенсивных дебатов, интерпретации и расширения на протяжении более двух веков. Для студентов правительства понимание охвата и пределов исполнительной власти имеет важное значение для понимания того, как функционирует вся система американского управления. Эта статья исследует полномочия исполнительной власти, прослеживая их конституционное происхождение, исследуя их практическое применение и анализируя устойчивую напряженность между эффективным управлением и риском чрезмерного охвата.

Исполнительная власть является одной из трех равных ветвей власти, разделяя власть с законодательной ветвью (Конгресс) и судебной ветвью (суды). Его основная конституционная ответственность состоит в том, чтобы «заботиться о том, чтобы законы были добросовестно исполнены». Эта, казалось бы, простая директива, однако, оказалась одной из самых эластичных фраз в американском конституционном праве. Президент служит одновременно главой государства и главой правительства. Полномочия президента определены в статье II Конституции США, но язык статьи II заметно менее точен, чем перечисленные полномочия Конгресса в статье I, оставляя значительное пространство для интерпретации и роста того, что ученые называют «неотъемлемыми» или «подразумеваемыми» исполнительными полномочиями.

Конституционная архитектура исполнительной власти

Статья II Конституции устанавливает исполнительную власть и определяет полномочия президента. В отличие от законодательной власти, которая получает подробный список конкретных полномочий, исполнительная статья является сравнительно свободной. Вводное предложение наделяет «исполнительной властью» в президенте, фраза, которая была интерпретирована широко многими президентами, чтобы охватить любую власть, явно не отказано им Конституцией. Ученые-юристы называют это «тезисом вестиционной оговорки», и это было краеугольным камнем аргументов для сильного, объединенного исполнительного органа на протяжении всей американской истории.

Перечисленные полномочия президента в соответствии со статьей II включают в себя выполнение функций главнокомандующего армией и флотом, предоставление отсрочек и помилования (за исключением случаев импичмента), заключение договоров (с советом и согласием Сената), назначение послов, судей и других должностных лиц и созыв Конгресса в чрезвычайных случаях. Эти конкретные полномочия были дополнены с течением времени уставными делегациями из Конгресса, который создал огромную федеральную бюрократию и делегировал существенные полномочия президенту для осуществления и обеспечения соблюдения нормативного права. Это сочетание конституционных полномочий и уставной делегации формирует основу современной исполнительной власти.

Президент в качестве главнокомандующего

Главнокомандующая власть, пожалуй, наиболее заметна и последовательна из полномочий президента. Эта роль ставит президента на вершину военной командной структуры страны, с оперативным контролем над вооруженными силами. Основатели намеревались, чтобы гражданская власть всегда имела окончательное командование над военными, критическую защиту от риска того, что постоянная армия станет инструментом диктатуры. Президент, как гражданский избранный чиновник, воплощает этот принцип.

Однако полномочия главнокомандующего значительно расширились с эпохи основания. Президенты использовали эти полномочия для развертывания войск в бою без предварительного разрешения Конгресса в конфликтах, начиная от Корейской войны до интервенций на Балканах, в Ливии и многочисленных контртеррористических операций. Резолюция о военных полномочиях 1973 года, принятая по вето президента Ричарда Никсона, попыталась восстановить полномочия Конгресса, потребовав от президента уведомить Конгресс в течение 48 часов после развертывания сил и ограничив продолжительность несанкционированного развертывания до 60 дней (с 30-дневным периодом вывода). Акт был спорным с момента его создания, с каждым президентом с тех пор, как Никсон поставил под сомнение его конституционность. На практике президенты часто рассматривали его как требование отчетности, а не обязательное ограничение, и суды последовательно отказывались разрешать споры, возникающие из его положений.

Власть главнокомандующего также распространяется на широкий спектр оперативных решений в военное время, включая разрешение военных трибуналов, установление правил участия и направление тайных операций. В эпоху после 9/11, сфера этой власти была предметом постоянных правовых и политических дебатов, особенно относительно полномочий президента разрешать безосновательное наблюдение, задерживать вражеских комбатантов на неопределенный срок и проводить целенаправленные убийства с использованием беспилотных летательных аппаратов. Верховный суд рассмотрел несколько из этих вопросов в таких случаях, как Хамди против Рамсфельда (2004) и Бумедьен против Буша (2008), в целом подтверждая полномочия президента военного времени, настаивая на том, что основные меры надлежащей правовой защиты остаются в силе даже во время вооруженного конфликта.

Сила прощения и ее пределы

Тесно связанная с глубокими историческими корнями власть президента — это власть предоставлять отсрочки и помилование за федеральные преступления. Эта власть почти абсолютна, с единственным конституционным ограничением, что она не может быть использована в случаях импичмента. Полномочия помилования осуществлялись в политически заряженных контекстах на протяжении всей американской истории, от помилования Джорджа Вашингтона участников восстания виски до помилования Джеральда Форда Ричарда Никсона до спорных помилования, выданных последующими президентами к концу их сроков. Полномочия помилования позволяют президенту смягчать приговоры, переводить штрафы и восстанавливать гражданские права. Это представляет собой фундаментальную проверку судебной власти, служа механизмом милосердия, инструментом национального примирения, а иногда и источником значительных политических споров.

Главный дипломат: президент в международных делах

Роль президента как главного дипломата страны основана на нескольких конституционных положениях: власть вести переговоры по договорам, власть принимать послов (что подразумевает власть признавать иностранные правительства) и общепонятая власть представлять Соединенные Штаты на международных форумах. Верховный суд последовательно признавал, что президент обладает широкими полномочиями в иностранных делах, часто превосходящими то, что явно перечислено в Конституции.

Договорное право разделено с Сенатом, который должен предоставить свои советы и согласие двумя третями голосов, прежде чем договор может быть ратифицирован. Это требование сделало процесс договора громоздким и все более редким на практике. Президенты в значительной степени обратились к исполнительным соглашениям как альтернативе, которые являются обязательными международными соглашениями, сделанными без одобрения Сената. Исполнительные соглашения стали основным инструментом американской дипломатии, охватывающей вопросы, начиная от торговли и контроля над вооружениями до сотрудничества в области окружающей среды. В то время как Конституция явно не разрешает исполнительные соглашения, Верховный суд поддержал их действительность в Соединенные Штаты против Белмонта (1937) и последующих случаях, признавая, что неотъемлемая власть президента вести международные отношения включает власть вступать в обязательные международные соглашения.

Другим мощным дипломатическим инструментом является власть президента по признанию. Акт признания иностранного правительства несет в себе значительные юридические и дипломатические последствия, включая установление формальных дипломатических отношений, возможность судиться в американских судах и доступ к собственности и активам, находящимся в Соединенных Штатах. Признание власти осуществлялось в драматическом эффекте, от решения Томаса Джефферсона о покупке территории Луизианы до обмена послами Франклина Рузвельта с Советским Союзом в 1933 году до нормализации отношений с Кубой в 2015 году. Президенты также использовали непризнание в качестве инструмента внешней политики, отказываясь признавать правительства, считающиеся незаконными или враждебными американским интересам.

Исполнительная привилегия и унитарный исполнительный

Одна из самых спорных областей исполнительной власти включает требование исполнительной привилегии, заявленное право президента удерживать информацию от Конгресса и судов. Привилегия не упоминается явно в Конституции, но была утверждена президентами с эпохи основания, чтобы защитить конфиденциальность внутренних обсуждений исполнительной власти. Верховный суд признал конституционную основу для исполнительной привилегии в Соединенные Штаты против Никсона (1974), утверждая, что привилегия коренится в разделении полномочий и необходимости откровенного совета. Однако Суд также постановил, что привилегия не является абсолютной и должна уступить законным потребностям судебного процесса, особенно в уголовных делах.

С привилегией исполнительной власти связана теория унитарной исполнительной власти, согласно которой вся федеральная исполнительная власть принадлежит исключительно президенту и что президент имеет полный контроль над всеми должностными лицами и учреждениями исполнительной власти. Сторонники утверждают, что эта теория имеет важное значение для подотчетности, поскольку избиратели могут привлечь к ответственности только одного человека, ответственного за исполнение законов. Критики утверждают, что она угрожает независимости регулирующих органов, правоохранительных органов и исторически независимых субъектов в исполнительной власти. Унитарная исполнительная теория была особенно влиятельной в современную эпоху, формируя дебаты о власти президента по отстранению, роли Белого дома в регулирующем обзоре и конституционном статусе независимых учреждений, таких как Федеральная резервная система и Комиссия по ценным бумагам и биржам.

Лидеры: Президент и Конгресс

Конституция делает президента участником законодательного процесса через право вето, обращение к государству Союза и полномочия созвать Конгресс. Вето является одним из самых значительных законодательных инструментов, доступных президенту. Когда Конгресс представляет законопроект президенту, у президента есть десять дней (исключая воскресенья), чтобы подписать его в закон, наложить вето и вернуть его в Конгресс с возражениями или позволить ему стать законом без подписи. Если президент налагает вето на законопроект, Конгресс может отменить вето с двумя третями голосов в каждой палате. Это требование супербольшинства делает вето переопределяет относительно редким; с момента основания президенты наложили вето на более чем 2500 законопроектов, и только около 110 вето были отменены.

Президент также осуществляет законодательный эффект через силу рекомендации. Конституция требует от президента «время от времени предоставлять Конгрессу информацию о состоянии Союза и рекомендовать к их рассмотрению такие меры, которые он будет считать необходимыми и целесообразными». Это положение превратилось в ежегодное обращение к Государству Союза, крупное политическое событие, в котором президент излагает законодательную повестку дня. В то время как президент не может заставить Конгресс действовать по этим рекомендациям, буллитная кафедра президентства обеспечивает мощную платформу для формирования общественного мнения и создания политического давления для законодательных действий.

Подписывающие заявления стали спорным инструментом президентского влияния на законодательство. При подписании законопроекта президенты иногда выпускают официальные заявления, указывающие на то, что они намерены толковать определенные положения определенным образом или что они считают некоторые положения неконституционными и не будут их исполнять. Хотя подписание заявлений использовалось в той или иной форме со времен ранней республики, их использование значительно расширилось в современную эпоху. Сторонники утверждают, что подписание заявлений является законным осуществлением полномочий президента по толкованию и необходимым инструментом защиты исполнительных прерогатив. Критики утверждают, что они представляют собой внеконституционное право вето по линейному пункту, позволяющее президенту эффективно аннулировать законодательные положения, не проходя формальный процесс отмены.

Исполнительные указы и президентские директивы

Исполнительные указы являются одним из наиболее заметных и мощных инструментов односторонних президентских действий. Исполнительный указ — это директива, издаваемая президентом, которая управляет деятельностью федерального правительства. Хотя исполнительные указы имеют силу закона для органов исполнительной власти, они не являются уставами и не могут создавать новые юридические обязательства для частных партий. Полномочия президента по изданию исполнительных указов проистекают из Конституции, законов, принятых Конгрессом, и неотъемлемых полномочий офиса.

Исполнительные указы использовались для таких разнообразных целей, как установление Прокламации об освобождении рабов на территории Конфедерации, создание Агентства по охране окружающей среды посредством плана реорганизации, осуществление иммиграционной политики и введение экономических санкций в отношении иностранных правительств. Исполнительные приказы подлежат судебному пересмотру и могут быть отменены, если они превышают конституционные или законные полномочия президента. Они также могут быть заменены последующим законодательством или отменены будущим президентом, который может отозвать или изменить приказы предшественника одним росчерком пера.

Использование исполнительных указов возросло по частоте и значимости, когда президент сталкивается с Конгрессом, контролируемым противоборствующей стороной. В периоды разделенного правительства президенты обращались к исполнительным действиям как к средству продвижения политических целей, которые не могут достичь законодательного одобрения. Эта динамика привела к обвинениям в чрезмерном охвате исполнительной власти и к тому, что некоторые ученые называют «парадоксом исполнительной власти»: чем более поляризованной и заторможенной становится политическая система, тем больше власти течет в исполнительную власть, еще больше разжигая поляризацию и затор.

Кабинет министров и расширяющаяся федеральная бюрократия

Кабинет состоит из руководителей исполнительных департаментов, каждый из которых имеет звание секретаря (за исключением Генерального прокурора). Кабинет служит консультативным органом президенту, но его роль превратилась из относительно небольшой группы близких советников в сложную сеть из пятнадцати исполнительных департаментов и десятков независимых агентств и комиссий. Департаменты включают государство, казначейство, оборону, правосудие, внутренние дела, сельское хозяйство, торговлю, труд, здравоохранение и человеческие услуги, жилищное строительство и городское развитие, транспорт, энергетику, образование, вопросы ветеранов и внутреннюю безопасность.

Каждый департамент сам по себе является обширной организацией со своей внутренней иерархией, культурой и политической динамикой. Главы департаментов назначаются президентом и утверждаются Сенатом. Они служат по удовольствию президента и могут быть удалены без причины, власть, которую Верховный суд последовательно утверждал как существенную для конституционной власти президента. В Майерс против Соединенных Штатов (1926), Суд постановил, что президент имеет неограниченную власть удаления над должностными лицами исполнительной власти. Однако последующие решения признали ограничения на эту власть, особенно для должностных лиц, служащих в независимых учреждениях, которые Конгресс изолировал от прямого президентского контроля.

Федеральная бюрократия с момента основания выросла чрезвычайно, от нескольких сотен сотрудников при Джордже Вашингтоне до более чем двух миллионов гражданских служащих сегодня. Этот рост был обусловлен расширением сферы федеральных обязанностей и усложнением современного управления. Бюрократия часто критикуется как неэффективная, неподотчетная и сопротивляющаяся президентскому руководству, что приводит к повторяющимся усилиям по реформированию и реорганизации. Напряженность между политическими назначенцами, которые стремятся реализовать повестку дня президента, и карьерными гражданскими служащими, которые обладают институциональным опытом и законодательной независимостью, является определяющей чертой управления исполнительной властью.

Проверки и балансы на практике

Система сдержек и противовесов гарантирует, что исполнительная власть не абсолютна. Конгресс обладает властью кошелька, правом подтверждать назначения, правом отменять вето. Роль Сената в подтверждении президентских назначений является особенно значительным ограничением. Процесс утверждения требует, чтобы кандидаты выдерживали общественный контроль, подчинялись допросам сенаторов и собирали большинство голосов в Сенате. Этот процесс в последние десятилетия становится все более спорным, причем некоторые кандидаты сталкиваются с длительными задержками, а другие отклоняются напрямую.

Конгресс также осуществляет надзор за исполнительной властью посредством слушаний, расследований и полномочий по вызову в суд документов и показаний. Верховный суд последовательно признавал полномочия Конгресса проводить расследования как подразумеваемую власть, необходимую для законодательной функции. Контроль Конгресса выявил расточительство, мошенничество и злоупотребления в программах исполнительной власти и был критической проверкой исполнительной власти. Власть импичмента обеспечивает окончательную проверку: Палата может объявить импичмент президенту, вице-президенту и другим гражданским должностным лицам за «измену, взяточничество или другие высокие преступления и проступки», а Сенат проводит судебное разбирательство и решает, осудить или удалить чиновника из офиса.

Судебная власть проверяет исполнительную власть через власть судебного надзора, власть объявить исполнительные действия неконституционными или противоречащими закону. Верховный суд осуществлял эту власть на протяжении всей американской истории, уничтожая исполнительные действия, начиная от захвата президентом Трумэном сталелитейных заводов во время Корейской войны (]Youngstown Sheet & Tube Co. против Sawyer, 1952) до запрета на поездки президента Трампа (Суд в конечном счете поддержал пересмотренную версию в Трамп против Гавайев , 2018). Федеральные суды также рассматривают законность постановлений и решений исполнительной власти, гарантируя, что агентства действуют в пределах полномочий, делегированных им Конгрессом.

Эволюция исполнительной власти

Исполнительная власть резко эволюционировала в течение американской истории. Эпоха основания предвидела относительно ограниченную исполнительную власть, с Джорджем Вашингтоном, устанавливающим важные прецеденты консультаций и сдержанности. Девятнадцатый век видел значительное расширение исполнительной власти во время президентств Томаса Джефферсона (покупка Луизианы), Эндрю Джексона (использование права вето и системы добычи), и Авраам Линкольн (приостановление habeas corpus и Прокламация об освобождении). Двадцатый век стал свидетелем еще более драматического расширения, движимого подъемом Соединенных Штатов как глобальная держава, рост административного государства и требования тотальной войны.

Новый курс и Вторая мировая война ознаменовали поворотный момент, когда Франклин Рузвельт осуществлял беспрецедентную власть над экономикой и армией страны. Послевоенная эпоха ознаменовалась консолидацией государства национальной безопасности и расширением институционального президентства. Современное президентство характеризуется огромным штатом Белого дома, сложным аппаратом национальной безопасности и огромной федеральной бюрократией. Этот рост исполнительной власти сопровождался постоянными дебатами о надлежащих пределах исполнительной власти, когда президенты обеих сторон утверждали экспансивные претензии на власть, критикуя эксцессы своих предшественников.

Заключение

Полномочия исполнительной власти необходимы как для эффективного управления, так и для постоянного источника конституционной напряженности. Полномочия президента как главнокомандующего, главного дипломата, лидера законодательной власти и исполнительного директора обеспечивают инструменты, необходимые для решения самых насущных проблем страны, от кризисов национальной безопасности до экономических чрезвычайных ситуаций и угроз общественному здравоохранению. Тем не менее, эти же полномочия создают риски чрезмерного охвата, злоупотреблений и эрозии демократической ответственности. Система сдержек и противовесов обеспечивает критические гарантии, но ее эффективность зависит от готовности Конгресса и судов отстаивать свои конституционные прерогативы и от бдительности американского народа и прессы.

Понимание исполнительной власти необходимо для студентов правительства, потому что оно освещает фундаментальную динамику американского конституционного управления. Исполнительная власть - это не просто административное учреждение; это место политического руководства, принятия национальных решений и осуществления принудительной власти. Конституция создает мощную исполнительную власть, но субъекты, которые власть к ограничениям, которые отражают глубокую озабоченность Основателей концентрацией власти. История исполнительной власти - это история продолжающихся переговоров между императивами эффективного правительства и принципами ограниченной, конституционной и подотчетной власти.