Понимание политики управления стихийными бедствиями в Индии

Введение: императив для сильной политики управления стихийными бедствиями в Индии

Огромное географическое пространство Индии, начиная от Гималайских гор до прибрежных равнин, делает ее одной из самых подверженных стихийным бедствиям стран в мире. Страна испытывает почти все виды стихийных бедствий - землетрясения, наводнения, циклоны, засухи, оползни и волны тепла - в то время как антропогенные бедствия, такие как промышленные аварии и химические разливы, добавляют дополнительную сложность. С населением, превышающим 1,4 миллиарда, потенциал для человеческих и экономических потерь огромен. За последние два десятилетия Индия трансформировала свой подход от реактивной модели, ориентированной на рельеф, к активной, целостной структуре, которая подчеркивает профилактику, смягчение последствий, готовность и устойчивое восстановление. Эта статья обеспечивает углубленный взгляд на политику, институциональные механизмы и развивающиеся стратегии, которые лежат в основе управления стихийными бедствиями в Индии сегодня.

Историческая эволюция политики управления стихийными бедствиями в Индии

Путь Индии к управлению стихийными бедствиями можно понять в разных фазах, каждая из которых определяется катастрофическими событиями, которые выявили пробелы в существующей системе.

Эпоха до 2000 года: помощь и ответ

До начала нового тысячелетия управление стихийными бедствиями в значительной степени было обязанностью Министерства сельского хозяйства и Департамента помощи. Основное внимание было уделено ликвидации последствий стихийных бедствий и восстановлению после них, при этом мало внимания уделялось снижению риска или обеспечению готовности. В «Бхопалской газовой трагедии» (1984 год) и «Латурском землетрясении» (1993 год) подчеркивалась необходимость более скоординированного подхода, однако всеобъемлющая политическая основа по-прежнему отсутствовала.

Поворотная точка: суперциклон Одиша (1999) и землетрясение в Гуджарате (2001)

Одишанский суперциклон 1999 года, в результате которого погибло более 10 000 человек, и землетрясение в Бхудже 2001 года (более 20 000 смертей) стали переломными моментами. Эти катастрофы продемонстрировали, что чисто реактивный подход был недостаточным. Они побудили к созданию комитета высокой мощности по управлению стихийными бедствиями и в конечном итоге привели к разработке Закона об управлении стихийными бедствиями 2005 года — единственного наиболее важного правового инструмента, регулирующего эту область.

Современная эра: от управления стихийными бедствиями к снижению риска бедствий

С 2005 года Индия согласовала свою политику с глобальными рамками, в первую очередь сендайской рамочной программой по снижению риска бедствий (2015-2030 гг.)[1]. Акцент сместился на повышение устойчивости на уровне общин, интеграцию снижения риска бедствий (СБО) в планирование развития и использование технологий раннего предупреждения и реагирования. Национальная политика по управлению стихийными бедствиями (2009 г.) и Национальный план по управлению стихийными бедствиями (2016 г., обновленный 2019 г.) воплощают в жизнь эти цели.

Ключевые стратегии и правовые рамки, регулирующие управление стихийными бедствиями

Управление стихийными бедствиями в Индии опирается на многоуровневую политику и законодательную архитектуру. Ниже приведены основополагающие документы и законы.

Закон об управлении стихийными бедствиями 2005 г.

Закон об управлении в случае стихийных бедствий (DM Act) 2005 года является основой законодательства. Он установил трехуровневую институциональную структуру:

• Национальное управление по борьбе со стихийными бедствиями (NDMA) — под председательством премьер-министра, ответственного за разработку политики, планов и руководящих принципов.
• Государственные органы по управлению в случае стихийных бедствий (SDMA) — под председательством соответствующих главных министров, ответственных за планирование и координацию на государственном уровне.
• Органы по управлению в случае стихийных бедствий (DDMA) — под председательством окружного магистрата, ответственного за действия на местном уровне.

Закон также предусматривает создание национальных сил реагирования на стихийные бедствия (NDRF) — специализированных сил, обученных различным опасностям, — и Национального института по управлению стихийными бедствиями (NIDM) для наращивания потенциала. Он дает юридическое признание планам по ликвидации последствий стихийных бедствий на всех уровнях и предусматривает такие фонды, как Национальный фонд реагирования на стихийные бедствия (NDRF) и Национальный фонд смягчения последствий стихийных бедствий (NDMF).

Национальная политика по управлению стихийными бедствиями, 2009

Национальная политика определяет видение, руководящие принципы и стратегические подходы. Она охватывает весь цикл борьбы со стихийными бедствиями — предотвращение, смягчение последствий, готовность, реагирование и восстановление. Ключевые положения включают:

• Уделение особого внимания подходу , основанному на сообществах, по снижению риска бедствий .
• Включение DRR в такие сектора развития, как инфраструктура, здравоохранение, образование и городское планирование.
• Укрепление систем раннего предупреждения и укрепление потенциала местных органов власти.
• Обеспечение учета гендерных факторов и включение уязвимых групп (пожилых людей, инвалидов, детей).

Национальный план по управлению стихийными бедствиями (NDMP), 2016 и 2019

NDMP переводит политику в оперативные руководящие принципы. Он согласован с Сендайской рамочной программой и включает конкретные планы действий по различным опасностям. В обновлении 2019 года добавлены подробные главы о биологических катастрофах и чрезвычайных ситуациях в области общественного здравоохранения, имеющих решающее значение после пандемии COVID-19. В плане также четко определены роли центральных министерств, правительств штатов и местных органов.

Политика на уровне штатов и округов

Каждый штат имеет свой собственный план управления стихийными бедствиями, адаптированный к местным опасностям. Например, Уттаракханд и Химачал-Прадеш в значительной степени сосредоточены на оползнях и наводнениях, вызванных ледниковыми озерами, в то время как прибрежные государства, такие как Одиша и Тамилнад, отдают приоритет циклонам и цунами. Районные планы еще более детальны, включая картирование опасностей, запасы ресурсов и маршруты эвакуации.

Институциональные рамки: кто что делает?

Эффективное управление в случае стихийных бедствий требует бесперебойной координации между многочисленными заинтересованными сторонами. Институциональная основа в Индии предназначена для работы на трех уровнях.

Национальный уровень

• NDMA — устанавливает политику, утверждает планы и контролирует реализацию.
• Министерство внутренних дел (MHA) — универсальное министерство по борьбе со стихийными бедствиями, курирует NDRF и Национальный центр реагирования на чрезвычайные ситуации (NERC).
• Национальные силы реагирования на стихийные бедствия (NDRF) — 16 батальонов, обученных для специализированного спасения и реагирования.
• Индийский метеорологический департамент (IMD) — предоставляет прогнозы погоды и циклонов.
• Индийский национальный центр океанических информационных услуг (INCOIS) — предупреждения о цунами и штормовых нагонах.
• Национальный центр дистанционного зондирования (NRSC) — спутниковые снимки для картирования опасности и оценки ущерба.

Уровень штата

• Государственный орган по управлению в случае стихийных бедствий (SDMA)
• Государственные силы реагирования на стихийные бедствия (SDRF)
• Отделы доходов и помощи
• Государственные центры по чрезвычайным ситуациям (SEOCs)

Район и местный уровень

• Управление по ликвидации последствий стихийных бедствий (DDMA)
• Местные панчаяты и городские местные органы
• Комитеты по управлению стихийными бедствиями на базе сообществ (CBDMCs)

Эта многоуровневая структура обеспечивает децентрализованность процесса принятия решений и возможность принятия ответных мер на самом близком к пострадавшему уровне.

Цикл управления стихийными бедствиями: от профилактики к восстановлению

Политика Индии четко следует циклу борьбы со стихийными бедствиями, признавая, что надежная готовность так же важна, как и быстрое реагирование.

Предупреждение и смягчение

Предотвращение включает меры, направленные на полное предотвращение опасностей, например, применение строгих строительных норм в зонах, подверженных землетрясениям, или запрет на строительство в поймах. Смягчение последствий снижает серьезность последствий бедствия. Примеры включают:

• Строительство циклонных укрытий и набережных (например, модель Одиши).
• Реконструкция существующей критической инфраструктуры, такой как больницы и школы.
• Облесение и управление водосборными бассейнами для снижения рисков оползней и наводнений.
• Системы раннего предупреждения о циклонах, цунами и наводнениях.

Готовность

Готовность обеспечивает готовность общин и учреждений к действиям. Индия вложила значительные средства в:

• Моковые учения , проводимые NDRF и SDMA в школах, офисах и уязвимых деревнях.
• Кампании по повышению осведомленности сообщества через радио, социальные сети и местные собрания.
• Сохранение рельефных материалов , таких как продукты питания, вода, тарпаулин и лекарства в стратегических местах.
• Учебные программы для служб быстрого реагирования, включая пожарные службы, полицию и медицинских работников.

Ответ

В случае бедствия механизм реагирования должен быть быстрым и скоординированным.

• Активация центров по чрезвычайным операциям (ЦЭО) на национальном, государственном и районном уровнях.
• Развертывание команд NDRF и SDRF.
• Медицинская помощь и эвакуация.
• Предоставление временных приютов, питьевой воды и санитарии.
• Оценка ущерба и потребностей для управления распределением ресурсов.

Восстановление и реконструкция

Восстановление выходит за рамки восстановления физических активов; оно включает восстановление средств к существованию, поддержку психического здоровья и улучшение строительства. Национальная политика подчеркивает, что планы восстановления должны включать меры по восстановлению, чтобы избежать уязвимости. Примеры включают реконструкцию после землетрясения в Непале в 2015 году (затрагивающие индийские пограничные районы) и наводнения в Керале в 2018 году, где новое жилье было спроектировано по более высоким стандартам.

Участие сообщества и местная устойчивость

Политика Индии признает, что общины являются первыми респондентами в любой катастрофе. Схема Aapda Mitra (FLT:1] (Disaster Friend) обучает добровольцев в районах, подверженных стихийным бедствиям. Многие штаты сформировали местные комитеты по борьбе со стихийными бедствиями на уровне деревень. Женщины все чаще участвуют, поскольку они часто владеют местными знаниями и имеют решающее значение в уходе за детьми и пожилыми людьми во время кризисов. Переход от подхода сверху вниз к подходу снизу вверх был одним из самых значительных улучшений в управлении стихийными бедствиями в Индии.

Технологии и системы раннего предупреждения

Индия стала мировым лидером в области технологий раннего предупреждения, особенно в случае циклонов и цунами.

Система предупреждения циклонов

Метеорологический департамент Индии (IMD) модернизировал свои возможности предупреждения о циклонах с помощью доплеровских метеорологических радаров, спутниковых данных INSAT-3D и улучшенного моделирования. Результат: смертельные случаи от циклонов резко сократились. Например, циклон Файлин (2013) затронул более 12 миллионов человек, но было зарегистрировано только около 50 смертей по сравнению с более чем 10 000 в суперциклоне 1999 года. Упреждающая эвакуация правительства Одиши 1,2 миллиона человек - руководствуясь точными предупреждениями IMD - является учебным случаем.

Система раннего предупреждения о цунами

После цунами в Индийском океане в 2004 году Индия учредила Индийский центр раннего предупреждения о цунами (ITEWC) в Инкоисе, Хайдарабад. Он обеспечивает оповещения в течение 10 минут после сейсмического события. Система использует сеть регистраторов давления на дне океана, датчиков приливов и сейсмических станций.

Прогнозирование наводнений

Центральная комиссия по водным ресурсам (CWC) управляет более чем 300 станциями прогнозирования наводнений на крупных реках. Спутниковый мониторинг речных бассейнов и данные о количестве осадков в режиме реального времени помогают выдавать предупреждения за 72 часа.

Для оценки ущерба также используется технология — Национальный центр дистанционного зондирования использует спутниковые снимки высокого разрешения для картирования затопленных районов и выявления пострадавших населенных пунктов вскоре после катастрофы.

Управление финансированием стихийных бедствий: фонды и бюджеты

Закон о ДМ предусматривает выделение двух национальных фондов:

• Национальный фонд реагирования на стихийные бедствия (NDRF) — для немедленного реагирования и оказания помощи.
• Национальный фонд смягчения последствий стихийных бедствий (NDMF) — для долгосрочных проектов по смягчению последствий (совсем недавно создан).

Кроме того, Финансовая комиссия (конституционный орган) выделяет гранты государствам на управление стихийными бедствиями на основе профилей рисков. 15-я Финансовая комиссия рекомендовала создать отдельный Национальный фонд управления рисками стихийных бедствий (NDRMF) и Государственный фонд управления рисками стихийных бедствий (SDRMF) для финансирования мероприятий по смягчению последствий и обеспечению готовности — крупный сдвиг от прежней практики, когда большинство средств было потрачено на ответные меры.

Тематические исследования: политика в действии

Модель управления циклонами в Одише

Превращение Одиши из катастрофы 1999 года в глобальный эталон является прямым результатом реализации политики. Государство построило сеть из более чем 800 многоцелевых циклонных убежищ, создало специальное Управление по борьбе со стихийными бедствиями Одиши (OSDMA) и инвестировало в добровольцев раннего предупреждения. Успех эвакуации для циклона Файлин (2013) и циклона Фани (2019) - с минимальными потерями жизней - объясняется этим подходом, основанным на политике.

Наводнения в Уттаракханде (2013) и последующие изменения в политике

Наводнения в Уттаракханде в 2013 году, вызванные вспышками облаков и вспышками ледниковых озер, унесли жизни более 5000 человек. Катастрофа выявила слабые места в планировании инфраструктуры (например, плотины и дороги, построенные в хрупких зонах) и реагировании на стихийные бедствия в горной местности. После 2013 года государство пересмотрело свой план по борьбе с бедствиями, усилило мониторинг ледниковых озер, запретило нерегулируемое строительство в зонах высокого риска и улучшило системы раннего предупреждения о внезапных наводнениях. NDMA также выпустила конкретные руководящие принципы по борьбе со стихийными бедствиями в холмистых районах.

COVID-19 как биологическая катастрофа

Пандемия COVID-19 проверила индийские рамки управления стихийными бедствиями. Первоначально NDMA ссылалась на положения Закона о DM для выпуска руководящих принципов по блокированию. Национальный план по борьбе со стихийными бедствиями 2019 года включал главу о биологических катастрофах, которая обеспечила основу, но масштаб кризиса в области здравоохранения потребовал беспрецедентной координации. Извлеченные уроки теперь включаются в будущие изменения, с более сильным акцентом на инфраструктуру общественного здравоохранения и сети здравоохранения сообщества.

Проблемы в осуществлении

Несмотря на активную политику, сохраняются несколько проблем:

• Недостаточная инфраструктура: Многие сельские районы по-прежнему не имеют надежного распространения раннего предупреждения (например, охват мобильной сетью в отдаленных холмах).
• Пробелы в пропускной способности на местном уровне: DDMA во многих районах недоукомплектованы и недофинансированы.
• Усиление изменения климата: Увеличение частоты и интенсивности экстремальных погодных явлений (волны тепла, внезапные наводнения, циклоны) опережают текущие меры по адаптации.
• Межведомственная координация: Перекрывающиеся обязанности иногда вызывают задержки; например, между департаментами государственных доходов и SDMA.
• Осведомленность сообщества: Даже с оповещениями некоторые общины неохотно эвакуируются из-за страха потерять скот или имущество.
• Городской риск: Быстрая незапланированная урбанизация в подверженных наводнениям или сейсмически активных районах (например, Мумбаи, Дели, Бенгалуру) создает новые уязвимости, которые существующие политики только начинают устранять.

Будущие направления: создание устойчивой к стихийным бедствиям Индии

Политическая траектория Индии все больше согласуется с приоритетом Сендайской рамочной программы «Возвращение к лучшему».

• Национальная коалиция по снижению риска бедствий (NCDRR): Многосторонняя платформа для координации усилий по снижению риска бедствий в различных секторах.
• Городская программа устойчивости: Акцент на проекты умного города, объединяющие устойчивые к наводнениям дренажные системы, зеленые крыши и устойчивое к стихийным бедствиям жилье.
• Программа безопасности в школах: Обязанность обучения управлению стихийными бедствиями в школьных программах и проведение регулярных учебных учений.
• Адаптивное планирование климата: Связь управления стихийными бедствиями с Национальным планом действий по изменению климата (NAPCC) для обеспечения того, чтобы климатические прогнозы информировали картирование опасностей и проектирование инфраструктуры.
• 15-я финансовая комиссия рекомендовала выделить не менее 10% от общего бюджета на борьбу со стихийными бедствиями местным органам для деятельности по снижению риска.

Кроме того, Индия активно содействует глобальному снижению риска бедствий посредством двусторонних партнерств, обмена технологиями раннего предупреждения с соседними странами и участия в платформах ООН. Национальное управление по борьбе со стихийными бедствиями регулярно обновляет свои руководящие принципы, чтобы включить передовую практику со всего мира.

Заключение

Политика Индии в области борьбы со стихийными бедствиями резко изменилась от ориентированной на оказание помощи прошлого к всеобъемлющей, многоопасной структуре снижения риска. Закон об управлении стихийными бедствиями 2005, Национальная политика 2009 и Национальный план управления стихийными бедствиями обеспечивают прочную правовую и институциональную основу.Успехи в подверженных циклонам государствах, таких как Одиша и продолжающаяся интеграция технологий в системы раннего предупреждения, демонстрируют эффективность этого изменения политики. Однако такие проблемы, как изменение климата, быстрая урбанизация и ограничения потенциала на местном уровне требуют постоянного улучшения. Приоритетное участие сообщества, включение DRR в развитие и инвестирование в инфраструктуру, ориентированную на устойчивость, Индия может не только снизить человеческие и экономические потери от бедствий, но и служить моделью для других стран, подверженных стихийным бедствиям. Для дальнейшего чтения на правовой базе и институциональных механизмах, обратитесь к порталу NDM India