Иностранная помощь как инструмент сокращения бедности

Зарубежная помощь уже давно является центральным инструментом глобальных усилий по сокращению бедности. На протяжении десятилетий правительства, международные организации и неправительственные организации направляли ресурсы из более богатых стран в развивающиеся регионы с целью стимулирования экономического роста, улучшения здравоохранения и образования и укрепления политической стабильности. Концепция проста: передавая деньги, товары, техническую экспертизу или политическую поддержку, страны-доноры могут помочь вывести все население из крайней нищеты. Однако реальность гораздо сложнее. Эффективность иностранной помощи продолжает горячо обсуждаться среди экономистов, политиков и практиков развития, с доказательствами, указывающими как на замечательные успехи, так и на значительные неудачи. Понимание роли иностранной помощи в борьбе с глобальной бедностью требует детального анализа того, как помощь структурирована, доставляется и управляется.

Масштаб иностранной помощи существенен. По данным Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), официальная помощь в целях развития (ОПР) от стран-доноров достигла в 2022 году примерно $204 млрд, рекордно высокого уровня. Этот капитал поступает в широкий спектр программ, от чрезвычайной продовольственной помощи во время голода до долгосрочных инвестиций в инфраструктуру и управление. Сторонники утверждают, что помощь способствовала резкому сокращению крайней нищеты, которая сократилась с 36% мирового населения в 1990 году до менее 10% к 2021 году. Критики, однако, указывают на постоянную зависимость, коррупцию и неспособность многих крупномасштабных проектов обеспечить долгосрочные изменения. В этой статье рассматриваются обе стороны, погружаясь в виды, выгоды, проблемы и будущее иностранной помощи как инструмента для борьбы с бедностью.

Понимание иностранной помощи: определения и объем

Зарубежная помощь, также известная как помощь в целях развития, охватывает любую передачу ресурсов, которая предназначена для удовлетворения потребностей страны-получателя в области развития или гуманитарной помощи. Она может быть двусторонней (из одной страны в другую) или многосторонней (направляемой через такие организации, как Организация Объединенных Наций, Всемирный банк или Европейский союз). Частные пожертвования от фондов и НПО также составляют значительную часть потоков помощи. Ключевое различие заключается в том, что помощь предоставляется на льготных условиях, то есть она включает в себя гранты или займы с процентными ставками ниже рыночных уровней.

Сфера иностранной помощи со временем расширилась. В эпоху после Второй мировой войны помощь была в значительной степени связана с восстановлением Европы и сдерживанием коммунизма. К 1970-м и 1980-м годам внимание было смещено в сторону экономического развития в новых независимых странах. Сегодня помощь направлена на более широкий набор целей: сокращение бедности, гендерное равенство, устойчивость к изменению климата и благое управление. Цели устойчивого развития Организации Объединенных Наций (ЦУР), принятые в 2015 году, явно призывают к увеличению помощи для финансирования здравоохранения, образования и инфраструктуры в беднейших странах. Несмотря на эти амбиции, многие доноры не смогли достичь давней цели выделения 0,7% валового национального дохода на ОПР, эталон, впервые установленный в 1970 году.

Чтобы понять влияние помощи, необходимо понять ее формы. Помощь не является монолитным ресурсом. Она варьируется от непосредственных спасательных вмешательств до многолетних институциональных реформ. Сочетание видов помощи, используемых в данном контексте, значительно влияет на ее эффективность в сокращении бедности.

Основные категории иностранной помощи

Гуманитарная помощь

Гуманитарная помощь является наиболее заметной и неотложной формой иностранной помощи. Она обеспечивает чрезвычайную помощь во время стихийных бедствий, вооруженных конфликтов, эпидемий и голода. Основная цель состоит в спасении жизней, облегчении страданий и поддержании человеческого достоинства. Гуманитарная помощь включает в себя распределение продовольствия и воды, неотложную медицинскую помощь, жилье и материально-техническую поддержку. Такие организации, как Всемирная продовольственная программа Организации Объединенных Наций (ВПП) и Международный комитет Красного Креста (МККК) находятся на переднем крае этих усилий.

Хотя гуманитарная помощь имеет решающее значение в кризисных ситуациях, ее связь с долгосрочным сокращением масштабов нищеты носит косвенный характер. Серьезные потрясения, такие, как землетрясения или войны, могут отодвинуть на задний план годы развития. Эффективные гуманитарные меры помогают общинам быстрее стабилизироваться, снижая вероятность того, что временные кризисы толкают домохозяйства в хроническую нищету. Однако критики утверждают, что чрезмерный акцент на чрезвычайной помощи может отвлечь ресурсы от проектов устойчивого развития. Кроме того, плохо скоординированная помощь может создать искажения в местной экономике, такие как завышение цен на продовольствие или подрыв местных производителей.

Помощь в целях развития

Эта категория финансирует инфраструктурные проекты, такие как дороги, мосты и электростанции; социальные программы, такие как школы, больницы и системы чистой воды; и техническую помощь для улучшения управления, сельскохозяйственной практики или финансовых систем. Помощь в целях развития предназначена для создания потенциала стран-получателей для обеспечения собственного роста и снижения их зависимости от внешней поддержки.

Известные примеры успешной помощи в целях развития включают Зеленую революцию в Азии, которая получила существенную поддержку со стороны фондов и двусторонних доноров, резко увеличив урожайность сельскохозяйственных культур и сократив голод. Совсем недавно Глобальный фонд по борьбе со СПИДом, туберкулезом и малярией спас миллионы жизней благодаря целенаправленным мероприятиям в области здравоохранения. Корпорация «Вызовы тысячелетия» (MCC), агентство по оказанию помощи США, работает по модели договоров, которые вознаграждают хорошее управление крупными инфраструктурными грантами, демонстрируя сильные результаты в сокращении бедности.

Военная помощь

Военная помощь, пожалуй, является наиболее спорной категорией. Она включает в себя финансирование, подготовку, оборудование и прямую поддержку военных или полицейских сил страны-получателя. Хотя военная помощь не предназначена главным образом для сокращения масштабов нищеты, она может способствовать стабильности, что является необходимым условием экономического развития. Например, операции по поддержанию мира, финансируемые Организацией Объединенных Наций, помогают предотвратить рецидив конфликта в хрупких государствах. Однако военная помощь часто обусловлена стратегическими интересами донора, а не потребностями в области развития. Она может поддерживать авторитарные режимы, разжигать гонки вооружений или приводить к нарушениям прав человека. Многие эксперты в области развития утверждают, что военная помощь должна быть четко отделена от ОПР для поддержания целостности помощи, ориентированной на бедность.

Доказанные преимущества помощи в сокращении бедности

При разработке и эффективном осуществлении программы иностранной помощи были достигнуты ощутимые улучшения в области сокращения масштабов нищеты. Наиболее убедительными доказательствами являются программы в области здравоохранения и образования, в рамках которых финансируемые за счет помощи программы спасли жизни и расширили возможности.

Инфраструктура и экономический рост

Инфраструктура является основой экономической деятельности. Дороги, финансируемые за счет помощи, соединяют фермеров с рынками, снижая транспортные расходы и потери после сбора урожая. Электрические сети питают малый бизнес и обеспечивают цифровые услуги. Порты и аэропорты способствуют торговой интеграции. Важнейшее исследование Всемирного банка показало, что помощь, выделяемая на инфраструктуру, имеет положительную отдачу, особенно в сочетании с хорошим управлением. Например, китайская помощь африканским странам финансировала крупномасштабные транспортные проекты, которые, хотя иногда критикуются за проблемы с задолженностью, стимулировали региональные торговые коридоры.

Экономический рост, обусловленный инвестициями в инфраструктуру, может вывести миллионы людей из нищеты. Комиссия по экономическому росту и развитию пришла к выводу, что устойчивый рост требует адекватной инфраструктуры, а помощь может заполнить критические пробелы в финансировании в странах с низким уровнем дохода. Однако эффект не является автоматическим; плохо спланированные проекты или те, которые не учитывают расходы на техническое обслуживание, могут стать белыми слонами.

Здравоохранение и образование выигрывают

Наиболее однозначные успехи иностранной помощи заключаются в здравоохранении. Глобальный фонд, Гави (Альянс вакцин) и Чрезвычайный план президента США по борьбе со СПИДом (PEPFAR) переломили ситуацию в борьбе с ВИЧ/СПИДом, малярией и туберкулезом. С 2000 года эти программы спасли около 50 миллионов жизней. Детская смертность сократилась вдвое во всем мире, а материнская смертность значительно снизилась. Помощь также поддерживает кампании иммунизации, которые искоренили оспу и почти искоренили полиомиелит.

В сфере образования помощь помогла увеличить число учащихся начальных школ в странах Африки к югу от Сахары с 58% в 2000 году до 78% к 2020 году. Такие программы, как Глобальное партнерство в области образования, фонд подготовки учителей, строительство школ и стипендии для девочек. Образование является мощным средством борьбы с бедностью: каждый дополнительный год обучения может увеличить заработок человека на 10% и снизить вероятность ранних браков и детского труда.

Эти достижения свидетельствуют о том, что помощь, направляемая в рамках научно обоснованных программ и в соответствии с национальными стратегиями в области здравоохранения и образования, может привести к трансформационным изменениям.

Постоянные вызовы и критики

Несмотря на эти успехи, иностранная помощь столкнулась с резкой критикой. Многие из критиков сосредоточены на структурных недостатках в том, как помощь задумана и предоставляется.

Зависимость и устойчивость

Повторяющаяся проблема заключается в том, что помощь способствует зависимости. Когда правительства полагаются на внешнее финансирование своих бюджетов, они могут стать менее подотчетными своим собственным гражданам. В крайних случаях помощь может вытеснить сбор внутренних доходов и уменьшить стимулы для реформ. Например, некоторые страны в Африке к югу от Сахары получают более 50% своих расходов на здравоохранение от доноров, оставляя их уязвимыми для сокращения финансирования. Устойчивое развитие требует, чтобы помощь постепенно переходила на внутреннее финансирование, но политическая экономия помощи часто работает против этого.

Коррупция и неумелое управление

Коррупция — это постоянная проблема. Средства, предназначенные для сокращения бедности, могут быть откачаны элитами, либо в правительстве-получателе, либо в цепочке поставок помощи. Управление проектами помощи может быть непрозрачным, с ограниченным надзором. Широко цитируемым примером является неправильное использование средств в Программе ООН «Нефть в обмен на продовольствие» в Ираке, или в последнее время скандалы, связанные с деньгами на помощь в Афганистане. Без сильных механизмов подотчетности помощь может непреднамеренно укрепить коррумпированные системы. Однако императив быстро распределять деньги часто перевешивает должную осмотрительность, особенно в гуманитарных кризисах.

Политические мотивы и привязка помощи

Помощь не является чисто альтруистической. Правительства доноров используют помощь для продвижения геополитических и коммерческих интересов. Привязанная помощь, когда получатель должен покупать товары или услуги у страны-донора, снижает стоимость помощи примерно на 15-30%. Она также искажает местные рынки и подрывает собственность. Например, продовольственная помощь часто поставляется из стран-доноров, а не из местных источников, что может нарушить местное сельское хозяйство. Политические приоритеты также могут привести к тому, что помощь будет сосредоточена в стратегически важных регионах, а не там, где бедность глубока. Исследования показывают, что потоки помощи увеличиваются в страны с местами в Совете Безопасности ООН или в страны, где размещены военные базы, а не строго в соответствии с потребностями.

Стратегии для максимизации эффективности помощи

Признавая эти проблемы, специалисты по вопросам развития работали над реформированием практики оказания помощи. В Парижской декларации об эффективности помощи (2005) и последующих соглашениях Аккры и Пусана были установлены принципы для улучшения результатов.

Согласование местных приоритетов

Программы помощи наиболее эффективны, когда они осуществляются на основе собственных планов развития стран-получателей, а не повесток дня доноров. Этот принцип собственности требует, чтобы доноры прислушивались к местным заинтересованным сторонам, включая гражданское общество и маргинализированные общины. Например, бюджетная поддержка, когда средства предоставляются непосредственно в государственную казну, может укрепить местные учреждения в сочетании с надежным надзором. Страновые системы, такие как закупки и управление финансами, должны использоваться, когда это возможно, для того, чтобы избежать создания параллельных структур.

Прозрачность и подотчетность

Прозрачность имеет важное значение для борьбы с коррупцией и укрепления доверия. Международная инициатива по обеспечению прозрачности помощи (IATI) публикует подробные данные о потоках помощи, позволяя гражданам и сторожевым псам отслеживать расходы. Доноры также должны проводить тщательные оценки воздействия, чтобы понять, что работает. Рандомизированные контролируемые испытания, впервые проведенные экономистами-разработчиками, такими как Эстер Дюфло и Абхиджит Банерджи, показали, что недорогие вмешательства, такие как таблетки для дегельминтизации или бесплатная школьная форма, могут иметь негабаритные последствия. Эти результаты помогают переместить помощь в сторону проверенных решений.

Укрепление потенциала и партнерство

Помощь должна быть направлена на создание долгосрочного потенциала в странах-получателях. Это означает инвестиции в подготовку государственных служащих, укрепление систем здравоохранения и поддержку местных научно-исследовательских учреждений. Партнерские отношения между донорами, правительствами, НПО и частным сектором могут объединять экспертные знания и ресурсы. Например, модель Глобального фонда, предусматривающая координацию усилий многих заинтересованных стран, гарантирует, что решения принимаются не только донорами. Аналогичным образом, государственно-частное партнерство может финансировать и управлять инфраструктурными проектами более эффективно, чем традиционные механизмы помощи.

Будущее иностранной помощи

Меняется ландшафт иностранной помощи. Развивающиеся доноры, такие как Китай, Индия, Бразилия и страны Ближнего Востока, стали значимыми игроками, предлагая альтернативные модели, которые часто подчеркивают невмешательство и инвестиции в инфраструктуру. Рост финансирования климата и необходимость решения глобальных проблем, таких как пандемии и миграция, меняют приоритеты. Кроме того, пандемия COVID-19 подчеркнула необходимость более гибкой и инновационной доставки помощи, включая денежные переводы, которые дают получателям возможность делать свой собственный выбор.

Технологии играют все большую роль. Мобильные денежные платформы позволяют осуществлять прямые денежные переводы, минуя посредников и уменьшая утечку. Анализ данных может быть нацелен на помощь наиболее уязвимым домохозяйствам. Однако эти инструменты должны быть развернуты этически, уважая конфиденциальность и избегая цифрового исключения.

В конечном счете, иностранная помощь не может покончить с бедностью сама по себе. Она должна быть частью более широкой стратегии, которая включает в себя справедливую торговую политику, облегчение долгового бремени, денежные переводы, частные инвестиции и мобилизацию внутренних ресурсов. Самые успешные истории сокращения бедности - в Китае, Вьетнаме, Индонезии и в других местах - были обусловлены внутренними реформами, а не помощью. Тем не менее для беднейших стран мира, особенно тех, которые оказались в ловушке нестабильности, помощь остается спасательным кругом.

Заключение

Иностранная помощь является сложным и несовершенным инструментом в борьбе с глобальной бедностью. Она продемонстрировала явные успехи в спасении жизней, создании инфраструктуры и расширении образования, но она также пострадала от неэффективности, коррупции и политических манипуляций. Имеющиеся данные свидетельствуют о том, что эффективность помощи зависит не столько от суммы, которая была предоставлена, сколько от того, как она интегрирована в местные стратегии, управляется прозрачно и ориентирована на создание устойчивого потенциала. Когда эти условия будут выполнены, иностранная помощь может стать мощным катализатором изменений. Поскольку мир сталкивается с новыми вызовами - от изменения климата до пандемий - роль помощи должна будет развиваться, но ее основная миссия остается жизненно важной: помощь наиболее уязвимым людям строить лучшую жизнь. Для того, чтобы эта миссия была успешной, как доноры, так и получатели должны нести ответственность за самые высокие стандарты эффективности, целостности и уважения человеческого достоинства.

Узнайте больше об эффективности помощи: ОЭСР по эффективности помощи | Рамки результатов Всемирного банка | Цели устойчивого развития ООН | Фонд Гейтса: помощь в действии