Table of Contents
Международное право обеспечивает необходимую правовую архитектуру, которая регулирует то, как государства проводят контртеррористические операции за пределами своих границ. В то время как терроризм представляет прямую угрозу национальной безопасности, ответ должен действовать в рамках, которые уважают государственный суверенитет, защищают права человека и поддерживают верховенство права. Задача заключается в балансировании эффективных действий против террористических сетей с строгим соблюдением правовых норм, которые часто неоднозначны или оспариваются. В этой статье рассматриваются ключевые правовые принципы, наиболее насущные проблемы в их применении, региональные различия в подходе и будущая эволюция международного права в области борьбы с терроризмом.
Правовые рамки, регулирующие контртеррористические операции за рубежом
Международное право по борьбе с терроризмом вытекает из многочисленных источников: Устава Организации Объединенных Наций, многосторонних договоров, таких как Международный пакт о гражданских и политических правах (МПГПП) и Женевских конвенций, резолюций Совета Безопасности и обычного международного права. Ни один договор не определяет «терроризм» всеобъемлющим образом, но целый ряд документов охватывает конкретные акты, такие как захват заложников и бомбардировки. Совет Безопасности ООН принял обязательные резолюции в соответствии с главой VII, в частности Резолюцию 1373 (2001) и Резолюцию 2249 (2015), которые налагают обязательства на государства по предотвращению и пресечению террористических актов. Эти резолюции расширяют правовую основу для трансграничных операций, но также создают напряженность в отношении существующих прав человека и гуманитарного права.
Суверенитет и невмешательство
Принцип суверенитета — право каждого государства управлять своей территорией без вмешательства извне — является краеугольным камнем международного права. Устав ООН запрещает угрозу или применение силы против территориальной целостности или политической независимости любого государства (статья 2(4)). Любая контртеррористическая операция, проводимая на территории другого государства без согласия этого государства, нарушает суверенитет, если не применяется исключение. Согласие от территориального государства является наиболее четкой законной основой: многие государства позволяют странам-партнерам проводить операции в пределах своих границ в соответствии с двусторонними соглашениями. При отсутствии согласия споры, основанные на самообороне или разрешении Совета Безопасности ООН, становятся критическими. Обычное международное право также признает доктрину «нежелания или неспособности», которую некоторые государства используют для оправдания односторонних действий, когда принимающая страна не может или не будет подавлять террористические угрозы, исходящие с ее территории. Однако эта доктрина остается спорной и не является общепринятой.
Самооборона в соответствии со статьей 51
Статья 51 Устава ООН сохраняет неотъемлемое право индивидуальной или коллективной самообороны в случае вооруженного нападения. Ключевой вопрос заключается в том, могут ли террористические атаки негосударственных субъектов приравниваться к «вооруженному нападению», вызывающему самооборону. Международный суд в своих решениях Никарагуа и Вооруженная деятельность постановил, что самооборона обычно применяется только к нападениям государств. Однако атаки 9/11 и последующая государственная практика сместили интерпретацию: Совет Безопасности признал право на самооборону в ответ на эти нападения, и многие государства теперь утверждают, что они могут использовать силу против негосударственных субъектов, когда принимающее государство не в состоянии справиться с угрозой. Применение силы в самообороне должно соответствовать требованиям необходимости и соразмерности. В контексте ударов беспилотников или рейдов спецназа за рубежом эти стандарты часто проверяются. Например, США прибегли к самообороне, чтобы оправдать удары в Сомали, Йемене и Пакистане, утверждая, что филиалы «Аш-Шабааб» и «Аль-Каиды
Международное гуманитарное право и право прав человека
Контртеррористические операции за рубежом действуют на пересечении двух различных режимов: международного гуманитарного права (МГП), которое применяется во время вооруженного конфликта, и международного права прав человека (МПЧП), которое применяется в любое время. Определение того, какой режим управляет, зависит от характера угрозы и интенсивности насилия. Когда контртеррористические операции происходят в рамках продолжающегося немеждународного вооруженного конфликта, такого как конфликты в Афганистане, Сирии или против Исламского государства в Ираке, МГП предусматривает правила нацеливания, задержания и обращения с лицами. В МГП законные комбатанты могут быть нацелены, если они не являются боевыми, в то время как гражданские лица теряют защиту только на то время, когда они непосредственно участвуют в боевых действиях. МГПЧ, однако, налагает более строгие стандарты: право на жизнь запрещает произвольное лишение, и любое использование летальной силы должно быть абсолютно необходимым и соразмерным. В ситуациях, не достигающих порога вооруженного конфликта, МГПЧ также регулирует. Экстерриториальное применение договоров о правах человека также оспаривается: в то время как МПГПП обязывает государства уважать права «в пределах своей территории и под их юрисдик
Ключевые правовые проблемы современного противодействия терроризму
Несмотря на существование правовых принципов, их применение к современным контртеррористическим операциям вызывает сложные вопросы. В следующих разделах рассматриваются наиболее спорные вопросы.
Дронные удары и закон самообороны
Использование вооружённых дронов для целенаправленных ударов вдали от активных полей сражений стало визитной карточкой современного контртерроризма. Сторонники утверждают, что дроны позволяют точные удары по лидерам террористов при минимизации сопутствующего ущерба и снижении риска для солдат. Противники утверждают, что удары беспилотников часто нарушают международное право, нарушая территориальный суверенитет, не выполняя требования о необходимости и соразмерности самообороны, и игнорируя обязанность проводить оценку «неизбежности» угрозы во времени и пространстве. Ключевой вопрос заключается в том, можно ли со временем и пространством проводить более свободную интерпретацию. Государства вроде США приняли более свободную интерпретацию, разрешающую удары по лицам, которые «непрерывно планируют атаки», если не собираются действовать немедленно. В 2020 году США убили иранского генерала Касема Сулеймани в Багдаде, обосновывая это как самооборону от «неизбежной» угрозы. Законность широко ставилась под сомнение. Аналогичным образом, удары беспилотников в Пакистане, Йемене и Сомали подвергались критике за причинение жертв среди гражданского населения и подрыв требования о
Задержание и обращение с подозреваемыми
Задержание лиц, захваченных в ходе контртеррористических операций за рубежом, создает серьезные юридические проблемы. В рамках МГП в немеждународном вооруженном конфликте с задержанными необходимо обращаться гуманно и иметь доступ к гарантиям справедливого судебного разбирательства. МПДП также запрещает произвольное задержание и требует оперативного судебного рассмотрения. Однако практика "выдворения" - передачи подозреваемых в третьи страны, где они могут столкнуться с пытками - остается серьезной проблемой. Американская программа экстраординарной выдачи и тайного содержания под стражей после 9/11 была широко осуждена как нарушающая Конвенцию против пыток и другие договоры. В то время как администрации Обамы и Байдена прекратили программу содержания под стражей ЦРУ, некоторые мероприятия по выдаче продолжаются. Задержание иностранных боевиков, захваченных в Сирии и Ираке, вызывает дополнительные вопросы: многие из них содержатся в временных помещениях негосударственными субъектами или местными властями без адекватных правовых процессов. Государства обязаны либо преследовать в судебном порядке, либо выдавать, но обвинение часто сталкивается с препятствиями для доказывания и рисками безопасности. Отсутствие четкой правовой основы для длительного содержания подозреваемых в терроризме вне активных военных действий остается пробелом в
Киберконтртерроризм и правовые пробелы
Кибероперации террористических групп — вербовка, пропаганда, сбор средств и даже атаки на критическую инфраструктуру — создали новые вызовы. Международное право применяется в киберпространстве: Группа правительственных экспертов ООН в 2013 году подтвердила, что существующий закон, включая Устав ООН и МГП, регулирует поведение государства в киберпространстве. Государства могут реагировать на кибератаки в порядке самообороны, если они отвечают порогу вооруженного нападения. Однако проблема атрибуции усложняет вопросы: определение того, что конкретная группа или государство начали кибероперацию, затруднено. Использование активных мер киберзащиты — таких как взлом или разрушение террористических сетей в Интернете — может нарушать суверенитет государства, где расположены серверы. Более того, правовой статус негосударственных субъектов в киберпространстве остается неоднозначным. Таллинское руководство 2.0 обеспечивает руководство, но не является обязательным. По мере развития террористического использования технологий государствам нужны более четкие правила о том, когда и как они могут законно участвовать в наступательных киберконтртеррористических операциях за рубежом.
Региональные подходы к борьбе с терроризмом
Различные государства и региональные организации по-разному интерпретируют и применяют международное право для контртеррористических операций, отражая их правовые традиции, проблемы безопасности и геополитические позиции.
США: рамки односторонних действий
США заняли относительно экспансивный взгляд на самооборону и применение силы против негосударственных субъектов. После 9/11 Конгресс санкционировал использование военной силы против ответственных (AUMF), которые последовательные администрации интерпретировали широко, чтобы охватить такие группы, как Исламское государство, филиалы Аль-Каиды и связанные с ними силы. США проводили операции по меньшей мере в восьми странах, часто без явного согласия принимающего государства или разрешения Совета Безопасности ООН. В то время как администрация Обамы ввела политические стандарты для таргетинга - требуя "почти уверенности", что цель присутствует и что гражданские лица не будут повреждены - это не является юридически обязательным. Администрация Трампа смягчила некоторые из этих стандартов. Правозащитные организации утверждают, что удары беспилотников США и практика задержания часто нарушают международное право. Однако американские чиновники утверждают, что операции соответствуют неотъемлемому праву на самооборону и проводятся в соответствии с МГП. США также поддерживают международное сотрудничество через органы, такие как Глобальный контртеррористический форум, но его предпочтение односторонним действиям создает трения с союзниками, которые подчеркивают многосторонность и права человека.
Европейский Союз: правозащитно-кентрические подходы
Европейские государства, как правило, уделяют больше внимания соблюдению прав человека и верховенства права в контртеррористических операциях за рубежом. В Контртеррористической стратегии ЕС явно говорится, что меры должны уважать фундаментальные права. Европейские страны в целом предпочитают многосторонние рамки: они работают через ООН, НАТО и сам ЕС. Многие государства ЕС имеют строгий надзор за разведывательной деятельностью и требуют судебного одобрения для операций. Например, Закон о полномочиях по расследованию в Великобритании регулирует слежку, в то время как Федеральный конституционный суд Германии ввел ограничения на обмен данными и использование беспилотников. Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) вынес решение по делам, связанным с передачей и задержанием, таким как Аль-Скейни против Соединенного Королевства , который постановил, что Великобритания имеет юрисдикцию над задержанными в Ираке. В результате европейские государства часто требуют согласия принимающего государства, четких юридических полномочий и надежных механизмов подотчетности. Однако этот подход может ограничить оперативную гибкость. Операции Франции в Сахеле, например, столкнулись с критикой за жертвы среди гражданского населения, хотя Франция проводит их с согласия принимающих правительств и доклад
ООН: коллективная безопасность и санкции
Совет Безопасности ООН играет центральную роль в формировании правовой базы для борьбы с терроризмом. В соответствии с главой VII Совет может уполномочить государства-члены использовать «все необходимые средства» для борьбы с терроризмом, как это было сделано с резолюцией 2249 (2015) в отношении Исламского государства. Совет также вводит санкции против террористических лиц и организаций через свой режим 1267/1989, требуя от государств замораживать активы, запреты на поездки и эмбарго на поставки оружия. Эти санкции подвергались критике за отсутствие надлежащей правовой процедуры: лица могут быть перечислены без доказательств или возможности для пересмотра. ООН также поддерживает создание потенциала и правовую помощь через Управление ООН по борьбе с терроризмом (UNOCT) и Исполнительное управление Контртеррористического комитета (CTED). Однако действия Совета Безопасности ограничены правом вето постоянных членов, которые могут блокировать или формировать разрешения. Например, вето России на резолюции, связанные с Сирией, ограничивают коллективные действия. Несмотря на эти ограничения, ООН обеспечивает важный форум для разработки норм, продвижения передового опыта и содействия сотрудничеству между государствами.
Будущие направления международного права в борьбе с терроризмом
По мере развития терроризма международное право должно адаптироваться к новым технологиям, изменению моделей конфликтов и необходимости повышения подотчетности.
Искусственный интеллект и автономное оружие
Интеграция искусственного интеллекта (ИИ) в контртеррористические операции поднимает глубокие юридические вопросы. Автономные системы вооружений, которые могут идентифицировать и поражать цели без человеческого контроля, бросают вызов принципам различия и пропорциональности МГП. Если беспилотник может автономно нацеливаться на людей на основе алгоритмической идентификации, кто несет ответственность за ошибочный удар? Международное право требует, чтобы решения о нацеливании принимались людьми, которые могут осуществлять суждение. Использование ИИ в анализе разведки также вызывает проблемы конфиденциальности и надлежащей правовой процедуры, особенно когда это приводит к идентификации лиц для нацеливания или задержания. Государства все еще развивают юридические позиции: США выступают против запрета летального автономного оружия, в то время как многие государства в Конвенции ООН по некоторым видам обычного оружия (КНО) призвали к строгому регулированию. Правовая основа должна обеспечить, чтобы контртеррористические операции с поддержкой ИИ оставались в рамках международного права, с четкими линиями ответственности и обзора пропорциональности.
Укрепление правовых рамок: ясность и подотчетность
Одна из наиболее насущных потребностей заключается в большей ясности правовых норм, регулирующих контртеррористические операции за рубежом. Доктрина "нежелания или неспособности", сфера самообороны против негосударственных субъектов и экстерриториальное применение права прав человека требуют более четкого консенсуса. Некоторые эксперты призвали к новому договору, определяющему терроризм и устанавливающему единые правовые стандарты для трансграничных операций. Другие утверждают, что существующее право, если его правильно интерпретировать и применять, достаточно, но государства должны придерживаться его последовательно. Механизмы подотчетности также слабы: утверждения о нарушениях редко приводят к судебному преследованию или исправлению. Международный уголовный суд (МУС) обладает юрисдикцией в отношении военных преступлений и преступлений против человечности, включая акты терроризма, которые квалифицируются как таковые. Прокурор МУС открыл расследования предполагаемых преступлений Исламского государства и других групп, но сотрудничество государств неодинаково. Государства также могут укрепить внутренние и региональные суды для рассмотрения претензий, связанных с контртеррористическими операциями за рубежом. Создание независимых надзорных органов для разведывательных и военных операций поможет обеспечить соблюдение международного права.
Роль Международного уголовного суда
Роль МУС в борьбе с терроризмом ограничена, поскольку его мандат охватывает только самые серьезные международные преступления: геноцид, преступления против человечности, военные преступления и агрессию. Многие террористические акты, такие как взрывы смертников, которые преднамеренно нацелены на гражданских лиц, могут представлять собой преступления против человечности, если они являются частью широкомасштабного или систематического нападения. МУС расследовал членов Армии сопротивления Господа, Боко Харам и Исламского государства в Ираке и Сирии за такие преступления. Однако суд не обладает юрисдикцией в отношении преступления «терроризма» как такового. Некоторые государства предложили добавить терроризм к Уставу МУС, но это оказалось политически сложным. МУС также может привлечь государственных субъектов к ответственности за нарушения, совершенные во время контртеррористических операций, такие как незаконные убийства или пытки. В 2021 году МУС санкционировал расследование предполагаемых военных преступлений силами США в Афганистане, хотя США ответили санкциями против прокурора суда. Расширение охвата МУС может предотвратить худшие злоупотребления, но это требует широкой международной поддержки, которой в настоящее время не хватает.
Международное право будет по-прежнему служить как сдерживающим фактором, так и руководством для контртеррористических операций за рубежом. Задача государств состоит в разработке политики, которая была бы эффективной в борьбе с терроризмом и соответствовала бы принципам суверенитета, самообороны, прав человека и гуманитарного права. По мере изменения характера терроризма должны меняться и правовые инструменты, используемые для борьбы с ним. Более четкие нормы, более сильная подотчетность и подлинное международное сотрудничество имеют важное значение для обеспечения того, чтобы борьба с терроризмом не подрывала те самые ценности, которые она стремится защищать.