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不同的地理,共同威胁:气候治理差距
气候变化是一个全球现象,但其影响却完全一致,一个国家的地理位置——沿海或内陆——根本决定了它所面临的气候风险的性质,进而决定了它必须采用的治理战略。沿海国家面临着上升的海洋的立即、明显的侵蚀、风暴的加剧和盐水侵入淡水含水层的问题。同时,内陆国家也面临着降水模式的缓慢变化,这种变化往往不太戏剧性,但同样具有破坏性,长期干旱、冰川融化破坏和耕地的荒漠化。理解这些不同的压力点不仅仅是一项学术工作;它也是设计有效、针对具体情况的政策以及建立有意义的国际合作的前提条件,而这种合作尊重不同的脆弱程度和能力。
这一分析比较了沿海和内陆国家的治理对策,审视了它们的政策重点、体制框架和国际参与如何相互区别和趋同。 目标是找出可以适应不同地理背景的最佳做法,强调迫切需要灵活、循证的治理,以跟上气候变化的加速速度。
界定风险景观:沿海与内陆脆弱性
任何治理对策的第一步都是清晰的风险评估。 对沿海国家来说,风险是严峻的,而且往往更复杂。 政府间气候变化专门委员会(气专委)关于海洋和低温层的特别报告预测,在高排放情况下,全球平均海平面到2100年可能上升1.1米。 这对马尔代夫、图瓦卢和基里巴斯等低洼岛屿国家以及上海、孟买和纽约等人口稠密的大城市构成了生存威胁。 除了直接淹没外,沿海国家还面临热带气旋、海岸侵蚀和沿海地下水供应盐碱化的频率和强度增加,这直接威胁到饮用水和农业生存能力。
内陆国家虽然不受海平面上升的影响,但面临着一系列不同的连锁灾害。 许多人依赖季节性雪融和冰川径流来提供淡水,随着喜马拉雅山脉和安第斯山脉冰川以惊人的速度退缩,这种系统正受到破坏。 世界冰川监测局 记录了过去几十年来冰质量的持续损失。这导致了冰川湖泊溢出,随后是长期缺水,最初的洪水,内陆地区也经历了更严重和长期的干旱,这反过来增加了破坏性野火的风险,加拿大、西伯利亚和亚马逊盆地的北林中就出现了这种情况。内陆地区的农业系统尤其暴露在变化中;雨量模式破坏种植周期,减少作物产量,威胁到数亿人的粮食安全。
保健和经济费用
沿海人口更容易受到水传播疾病和洪水伤害的影响,内陆人口往往因作物歉收而营养不良,野火烟雾和热浪频繁产生的热力问题也造成呼吸道问题,在经济上,沿海国家有可能破坏港口基础设施、旅游业和渔业部门,而这些部门是许多小岛屿经济体的支柱,内陆国家则看到农业、水电发电和陆基运输网络的稳定性受到干扰,这些风险的性质不同,政府选择投资于有限的适应预算。
沿海国家的治理对策:基础设施和基于生态系统的适应的盔甲
沿海国家历来都以大规模、艰苦的基础设施项目应对气候威胁。 这种“灰色基础设施”方法在荷兰显而易见,荷兰有一个精心设计的堤坝、风暴潮障碍和沙丘系统,保护着一个基本低于海平面的国家。 三角洲工程是历史上最雄心勃勃的土木工程项目之一,是沿海防御的世界参照点。 然而,沿海国家的治理已经逐渐成熟,已经超越纯粹的结构措施,而包括了更加全面、适应性更强的框架。
沿海区综合管理
现代沿海治理越来越多地采用沿海区综合管理方法,试图在一个单一的政策框架内协调经济发展、环境保护和减少灾害风险。 例如,澳大利亚和美国等国实施了州级沿海区管理方案,规范沿海地区的土地利用,授权从海岸线上进行挫折,并要求对新发展进行环境影响评估。 沿海生态系统 — — 红树林、珊瑚礁、盐沼 — — 提供比混凝土墙更具成本效益和复原力的自然防御。 世界银行指出,红树林可以将波高降低66%,使其成为抵御风暴的关键缓冲。
马尔代夫是一个非常脆弱的沿海国家,它被迫创新。 政府制定了全面的气候变化适应计划,其中包括建造像Hulhumalé这样的人工岛屿,这个岛屿海拔3米,为气候变化人口提供安全的土壤。 该国也成为国际气候宣传中的领头人物,利用其独特的地位,推动更强有力的减排目标,并为脆弱国家设立专门的损失和损害基金。
预警系统和备灾
沿海治理的另一个特征是投资于风暴潮、海啸和气旋预警系统。 例如,在过去50年里,由于预测、气旋避难所和社区预警网络的改善,孟加拉湾的气旋相关死亡人数急剧下降。 孟加拉国是一个极易受气旋影响的三角洲国家,它对这些系统进行了大量投资,在法尼和阿姆汉等气旋期间拯救了数千人的生命。 这些系统不仅需要技术基础设施,而且还需要有效的治理,能够协调多个机构——计程部门、灾害管理当局、地方政府和社区组织。
具有气候抵御能力的城市规划
沿海地区快速城市化正在形成新的治理挑战。 雅加达、胡志明市和拉各斯等城市由于地下水开采和无管制的建筑而沉没,加剧了海平面上升的风险。 治理对策包括更严格的水灾易发地区建筑法规、创建绿色蓝色走廊(公园和水道)以吸收暴雨水以及迁移脆弱的非正规住区。 2024年,印尼政府正将其整个首都从雅加达(正在以惊人的速度下沉)迁至婆罗洲岛上的一个新城市Nusantara(一个具有争议性的沿海国家为应对气候压力而做出积极主动的领土治理决定的突出例子 ) 。
内陆国家的治理对策:在干燥世界中管理水、农业和生态系统
内陆国家治理的重点往往远离沿海防御,转向水资源管理、农业适应和保护陆地生态系统。 与海墙相比,这些都不那么具有戏剧性,但对于长期稳定来说,它们的重要性并不亚于此。
水资源治理:内陆生命线
水资源短缺是许多内陆国家面临的决定性气候挑战。 共享河流流域的国家,如尼罗河、印度河和湄公河地区的国家,面临着跨界水治理的更多复杂问题。 中亚国家哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和土库曼斯坦严重依赖锡尔河和阿穆河,这些河流源于帕米尔山和天山山山区的冰川。 随着冰川消退,这些国家面临水冲突的前景,可能会破坏整个地区的稳定。 治理对策包括设立拯救咸海国际基金(IFAS),以及制定旨在平衡上游水力发电需要和下游灌溉需求的区域水分享协议。
在国家一级,许多内陆国家正在实施将水作为有限和共享资源对待的水资源综合管理政策,其中包括通过滴灌减少农业用水浪费、处理和再利用废水以及实施鼓励节水的分级水价等措施。 以色列国虽然在地理上是沿海国家,但它提供了一个将水治理转移到内陆干旱国家的有力范例:对海水淡化、废水回收(超过85%的城市废水被再用于农业)的投资,以及先进的漏水检测已经将缺水国家变成了一个有水保障的国家。
气候智能农业和粮食安全
内陆国家往往依赖靠雨水灌溉的农业,这使得它们非常敏感地关注不断变化的季风模式和长期的干旱。 该领域的治理对策越来越以“气候智能农业”为中心,这一方针旨在提高生产力,同时增强抵御气候冲击的能力,减少温室气体排放。 政策包括补贴抗旱作物品种,促进农林业(将树木与作物结合起来 ) , 扩大小农户获得指数性天气保险的机会,以及投资于改善天气预报,以帮助农民决定何时种植和收获。
埃塞俄比亚的气候抗御力绿色经济战略是一个显著的范例,它将农业适应与国民经济规划相结合,目的是在2050年之前使该国成为零净排放国,同时提高农业产量,该战略包括大规模景观恢复方案,例如生产安全网方案,该方案向农民支付建造梯田和地块的费用,以减少土壤侵蚀和改善水的保持,同样,印度的国家气候变化适应基金支持州一级的气候智能农业项目,包括开发耐盐度和耐旱作物品种。
内陆景观基于生态系统的适应
内陆国家也在越来越多地利用自然生态系统,将其作为适应工具的一部分。 保护和恢复森林、湿地和草地有助于调节水流、防止侵蚀和固碳。 例如,非洲萨赫勒地区的绿色长城倡议旨在到2030年恢复1亿公顷退化土地,创建一系列绿色景观,以防治荒漠化、改善粮食安全和减少干旱风险。 这是一个大规模的治理努力,需要11个非洲国家进行协调,并调整国家政策,满足当地社区的需求。
污染控制和城市热岛减缓
内陆城市在沿海地区面临一个不太突出的挑战:城市热岛效应,由于缺乏冷却的海微风和密集的城市结构中大量吸收热量的材料而加剧。 治理对策包括新建筑的强制性绿色屋顶、扩大城市林业方案以及修订建筑能源法规以减少对空调的依赖。 例如,印度古吉拉特内陆的艾哈迈达巴德市于2013年启动了一个热能行动计划,以保护居民免受极端热浪的影响。 该计划与印度公共卫生研究所和华盛顿大学合作制定,包括预警系统、培训医护人员,以及热紧急情况下冷气中心的开放。
国际合作和政策一体化的作用
沿海和内陆国家有着不同的优先考虑,但它们都与气候变化不分国界的现实相统一。 因此,有效的治理必须超越国家战略,包括强有力的国际合作。
全球框架和巴黎协定
《巴黎协定》提供了一个普遍框架,沿海和内陆国家都在此框架下提交国家坚定贡献(NDCs),其中概述了其气候目标。 然而,这些国家数据中心的内容往往暴露出地理上的偏差。 沿海国家倾向于强调与海平面上升和海洋生态系统复原力有关的适应措施。 内陆国家注重土地使用变化、森林养护和水资源管理。 绿色气候基金和适应基金等国际气候融资机制旨在支持这两类优先事项,但所需资金和提供的资金之间仍然存在长期差距。 根据“联合国环境方案2023年适应差距报告,发展中国家每年需要约215-387亿美元适应资金,但2021年只流入约210亿美元。
共有资源方面的跨界合作
共同水资源对沿海和内陆国家来说都是热点。 内陆流域显然至关重要,但沿海国家也分享海水和鱼类资源。 共享流域的治理主要是内陆国家面临的挑战,它需要签订双边或多边协议,建立数据共享、冲突解决和公平分配机制。 湄公河委员会涉及柬埔寨、老挝、泰国和越南,它旨在协调整个流域的水资源管理,尽管其影响受到中国上游行动的限制,而中国不是正式成员。 跨界水资源的成功管理是一种适应气候变化的形式,它减少了随着水资源日益稀少而导致国家间紧张的风险。
南南和南北知识转让
国际合作也以技术援助和知识交流的形式出现,已开发先进水灾模型和预警系统的沿海国家与资源较少的较小岛屿国家分享其专门知识,率先采用抗旱农业和节水技术的内陆国家与非洲和中亚内陆发展中国家分享这些专门知识,联合国气候技术中心和网络等组织促进这种技术转让,帮助沿海和内陆国家获得它们需要的适应工具,此外,正在利用数据科学和AI 的能力,以在当地规模预测气候影响,使治理决定更针对和更有效地针对两种地理类型。
共同挑战和新兴治理创新
尽管风险情况不同,沿海和内陆国家仍面临若干共同的治理挑战,其中最主要的是政策仓问题。 气候变化跨越了传统的部长界限 — — 涉及能源、农业、水、交通、卫生和金融 — — 尚未建立的管理结构往往支离破碎。 成功的适应需要打破这些仓位并建立高级别协调机构,如国家气候变化理事会或部际委员会,以确保政府采取一致、全面的应对措施。
另一个共同挑战是规划和执行之间的差距,许多国家有复杂的国家气候战略,但它们缺乏实地执行这些战略的体制能力、预算分配或政治意愿,权力下放和地方赋权正在成为弥补这一差距的主要治理创新,地方政府和社区组织往往更有能力了解具体风险,执行适合具体情况的解决办法,例如,孟加拉国沿海社区主导的红树林恢复工作比自上而下政府项目更可持续,在埃塞俄比亚内陆,社区流域管理团体通过地方决策有效地恢复了退化的土地。
私营部门和民间社会的作用
治理对策不再是公共行为者的唯一领域。 通过气候风险披露、绿色债券和可持续供应链让私营部门参与越来越重要。 机构投资者正在迫使公司披露其气候风险,而这反过来又影响企业行为。 在沿海城市,房地产开发商需要将抗洪能力纳入新项目。 内陆农业企业正在投资灌溉技术和农作物保险。 民间社会组织在向政府问责、倡导弱势群体和实施可以扩大规模的试点项目方面也发挥着关键作用。
结论:实现所有地理的适应性治理
沿海和内陆国家气候治理的比较分析揭示了地理以及历史、经济和政治意愿所形成的复杂格局。 虽然沿海国家历来强调硬基础设施和救灾,但它们正日益转向以自然为基础的解决方案和综合规划。 内陆国家最初侧重于农业适应和水管理,但正在扩大治理范围,以包括更广泛的生态系统恢复和城市复原力。
将两个地理图中最成功的例子结合起来的是从被动的危机管理转向主动的、适应性强的治理。 这需要持续学习、灵活的政策框架以及科学与决策之间的强反馈循环。 最有效的治理对策是那些适应当地风险但与国家和国际支持系统相连的治理对策。 沿海和内陆国家必须继续投资于基本因素:强健的风险评估、包容性的体制框架、充足的资金以及变革性变革的政治勇气。 气候变化将持续变化;治理必须随其演变。
最终,沿海国家和内陆国家之间的区别 — — 虽然很重要 — — 不应掩盖使经济脱碳和建立所有人的复原力的共同必要性。 最深刻的治理洞察力是气候变化不会因纬度、海拔或靠近海洋而有所区别。 每个国家,无论是低地环礁岛还是内陆草原,都站在了前沿。